Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 6 августа 2012 г. N Ф08-2847/12 по делу N А63-11231/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 6 августа 2012 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 6 августа 2012 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Воловик Л.Н., судей Драбо Т.Н. и Трифоновой Л.А., в отсутствие в судебном заседании заявителя - индивидуального предпринимателя Панченко Надежды Алексеевны (ИНН 260501432164, ОГРИП 306264222600031), заинтересованных лиц - отделения надзорной деятельности по Благодарненскому району Управления надзорной деятельности ГУ МЧС России по Ставропольскому краю (ИНН 2635077144, ОГРН 1042600336349), Главного управлению МЧС России по Ставропольскому краю (ИНН 2635077144, ОГРН 1042600336349), надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу отделения надзорной деятельности по Благодарненскому району Управления надзорной деятельности ГУ МЧС России по Ставропольскому краю на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 20.01.2012 (судья Русанова В.Г.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.04.2012 (судьи Белов Д.А., Афанасьева Л.В., Цигельников И.А.) по делу N А63-11231/2011, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Панченко Надежда Алексеевна (далее - предприниматель) обратился в арбитражный суд с заявлением к отделению надзорной деятельности по Благодарненскому району Главного управления МЧС России по Ставропольскому краю, г. Благодарный (далее - отделение ГУ МЧС, административный орган) и к Главному управлению МЧС России по Ставропольскому краю (далее - управление) о признании незаконным и отмене постановления от 11.11.2011 N 165 о привлечении к административной ответственности на основании частей 1, 4 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушения (далее - Кодекс) в виде 30 тыс. рублей штрафа и прекращении производства по административному делу.

Решением от 20.01.2012, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 06.04.2012, суд удовлетворил заявленные требования в части. Суд признал незаконным и отменил постановление N 165 от 11.11.2011 о привлечении предпринимателя к административной ответственности. Судебные акты мотивированы грубым нарушением административным органом срока проведения проверки, являющимся самостоятельным основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления. При этом судебные инстанции сделали вывод о наличии в действиях предпринимателя составов административных правонарушений, предусмотренных пунктами 1 (нарушение пункта 13 Правил пожарной безопасности утвержденных приказом МЧС России от 18.06.2003 N 313) и 4 (нарушение пункта 3 Правил пожарной безопасности утвержденных приказом МЧС России от 18.06.2003 N 313) статьи 20.4 Кодекса. Отказав предпринимателю в удовлетворении требовании о прекращении производства по делу об административном правонарушении, судебные инстанции указали на отсутствие таких полномочий у арбитражных судов при вынесении судебных актов по делам об оспаривании постановлений административных органов.

В кассационной жалобе отделение ГУ МЧС просит отменить судебные акты и признать законным постановление от 11.11.2011 N 165. По мнению подателя жалобы, суды неверно истолковали положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) в части сроков проведения плановых проверок. Административный орган не нарушил срок проведения проверки. В соответствии с частью 4 статьи 12 Закона N 294-ФЗ выездная проверка начиналась не в 09 часов 00 минут (начало рабочего дня отделения ГУ МЧС), а в 14 часов 50 минут 21.10.2011, что подтверждается подписью предпринимателя в распоряжении от 10.07.2011 N 288. Общий срок проведения проверок малых и микропредприятий складывается из времени непосредственного нахождения проверяющего по месту нахождения юридического лица, предпринимателя и (или) месту фактического осуществления ими деятельности. В данный срок (в часах) не включается, например, время подготовки к выездной проверке, проведение в последующем экспертиз, исследований, испытаний, измерений и иных мероприятий, при проведении которых проверяющий не находится на месте осуществления деятельности проверяемого лица. В соответствии с актом проверки от 28.10.2011 N 288 общее время проведения плановой выездной проверки составило 01 час 07 минут, что не превышает 15 часов, предусмотренных статьей 13 Закона N 294-ФЗ. Соответствующие записи не вносились в журнал учета проверок в связи с его отсутствием.

В отзыве на кассационную жалобу предприниматель просит оставить без изменения обжалуемые судебные акты, полагая, что они приняты с соответствии с действующим законодательством и обстоятельствами дела.

В судебном заседании объявлялся перерыв с 30.07.2012 до 14 часов 30 минут 06.08.2012.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва, считает, что решение и постановление апелляционной инстанции подлежат отмене, а дело - направлению в Арбитражный суд Ставропольского края, по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, в соответствии с планом проведения плановых проверок отделения ГУ МЧС на 2011 год, на основании распоряжения от 10.07.2011 N 288 (том 1, л. д. 80, 81) в отношении предпринимателя проведена плановая выездная проверка по вопросам соблюдения организациями и гражданами требований пожарной безопасности.

В ходе проверки в здании магазина "Кристина" выявлены нарушения обязательных требований пожарной безопасности, предусмотренные Федеральным законом N 123-ФЗ от 22.07.2008 "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ), Правилами пожарной безопасности в Российской Федерации, утвержденных приказом МЧС России от 18.06.2003 N 313 (далее - ППБ 01-03), нормами пожарной безопасности "Перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией" (НПБ 110-03), утвержденными приказом МЧС России от 18.06.2003 N 315 (далее - НПБ 110-03), санитарными правилами 5.13130.2009 (далее - СП 5.13130.2009), нормам пожарной безопасности "Обучение мерам пожарной безопасности работников организаций", утвержденных приказом МЧС России N 645 от 12.12.2007 (далее - Приказ N 645), а именно: здание магазина не оборудовано автоматической пожарной сигнализацией (нарушение статей 151, 91, пункта 3 статьи 52, статьи 54 Закона N 123-ФЗ; пункта 3 ППБ 01-03; пункта 9 таблицы 1 НПБ 110-03; пункта 9 приложения А таблицы А1 СП 5.13130.2009); отсутствует журнал учета огнетушителей (нарушение статьи 151 Закона N 123-ФЗ; пункта 108, пункта 15 приложения 3 ППБ 01-03); в магазине не разработаны инструкции о мерах пожарной безопасности (нарушения статьи 151 Закона N 123-ФЗ; пункта 6 приложения N 1 ППБ 01-03); ответственное лицо за состояние пожарной безопасности объекта не обучено по программе пожарно-технического минимума (нарушение статьи 151 Закона N 123-ФЗ; пункта 3 и 15 ППБ 01-03, пунктов 31 и 32 приказа N 645); отсутствует журнал учета инструктажа по пожарной безопасности (нарушение статьи 151 Закона N 123-ФЗ; пункта 7 ППБ 01-03); в помещениях здания магазина не вывешены на видных местах таблички с указанием номера телефона вызова пожарной охраны (нарушение статьи 151 Закона N 123-ФЗ; пункта 13 ППБ 01-03).

По результатам проверки составлен акт от 28.10.2011 N 288 (том 1, л. д. 82 - 83). В отношении предприятия составлены протоколы об административных правонарушениях от 28.10.2011 N 291 и 292 (том 1, л. д. 89 - 90, 100 - 101). Постановлением от 11.11.2011 N 165 предприниматель привлечен к административной ответственности по частям 1 и 4 статьи 20.4 Кодекса с назначением наказания в виде 30 тыс. рублей штрафа.

Полагая, что постановление от 11.11.2011 N 165 является незаконным и подлежит отмене, предприниматель в порядке главы 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обратился с заявлением в арбитражный суд.

Судебные инстанции установили, что предприниматель использовал помещение, в котором проводилась проверка, для осуществления предпринимательской деятельности на основании договора безвозмездного пользования нежилым зданием от 12.01.2011, заключенного с Панченко Н.А. В соответствии с условиями указанного договора предприниматель обязуется обеспечивать противопожарную безопасность переданного в безвозмездное пользование нежилого здания.

Частью 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32, 11.16 Кодекса. В силу части 4 статьи 20.4 Кодекса нарушение требований пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам либо системам автоматического пожаротушения и системам пожарной сигнализации, системам оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей в зданиях, сооружениях и строениях или системам противодымной защиты зданий, сооружений и строений влечет ответственность за нарушение требований пожарной безопасности.

Общие правовые вопросы регулирования в области обеспечения пожарной безопасности, отношения между учреждениями, организациями и иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, определяются Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон о пожарной безопасности).

Согласно части 1 статьи 38 Закона о пожарной безопасности ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, в частности, собственники имущества, а также лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Статьей 37 Закона о пожарной безопасности установлено, что на каждое предприятие (его руководителя) возложена обязанность по соблюдению требований пожарной безопасности, разработке и осуществлению мер по обеспечению пожарной безопасности, а также обязанность выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны.

В соответствии с пунктом 10 ППБ 01-03 собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, должны обеспечивать своевременное выполнение требований пожарной безопасности, предписаний, постановлений. Согласно подпункту 2 пункта 38 ППБ 01-03 при аренде помещений арендаторами должны выполняться противопожарные требования норм для данного типа здания.

В силу статьи 37 Закон о пожарной безопасности руководители организаций обязаны разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности; содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты и несут персональную ответственность за соблюдение требований пожарной безопасности.

Судебные инстанции сделали вывод о том, что предприниматель является лицом, ответственным за соблюдение требований пожарной безопасности в помещении, переданном ему на основании договора безвозмездного пользования нежилым зданием от 12.01.2011.

В ходе проверки отделение ГУ МЧС установило, что здание магазина не оборудовано пожарной сигнализацией.

Согласно пункту 4 ППБ 01-03 руководители организаций на своих объектах должны иметь систему пожарной безопасности, направленную на предотвращение воздействия на людей опасных факторов пожара.

Требуемый уровень обеспечения пожарной безопасности людей с помощью указанной системы должен быть обеспечен выполнением требований нормативных документов по пожарной безопасности или обоснован и составлять не менее 0,999999 предотвращения воздействия опасных факторов в год в расчете на каждого человека, а допустимый уровень пожарной опасности для людей быть не более 1Е(-6) воздействия опасных факторов пожара, превышающих предельно допустимые значения, в год в расчете на одного человека. Обоснования выполняются по утвержденным в установленном порядке методикам.

В соответствии с пунктом 38 статьи 2 Закона N 123-ФЗ система пожарной сигнализации - совокупность установок пожарной сигнализации, смонтированных на одном объекте и контролируемых с общего пожарного поста.

Пунктом 3 статьи 5 Закона N 123-ФЗ определено, что система обеспечения пожарной безопасности объекта защиты включает в себя систему предотвращения пожара, систему противопожарной защиты, комплекс организационно-технических мероприятий по обеспечению пожарной безопасности.

Пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной, если в полном объеме выполнены обязательные требования пожарной безопасности, установленные федеральными законами о технических регламентах (пункт 1 части 1 статьи 6 Закона N 123). В соответствии с пунктом 34 ППБ 01-03 противопожарные системы и установки (противодымная защита, средства пожарной автоматики, системы противопожарного водоснабжения, противопожарные двери, клапаны, другие защитные устройства в противопожарных стенах и перекрытиях и т.п.) помещений, зданий и сооружений должны постоянно содержаться в исправном рабочем состоянии.

Суды установили, что магазин, в котором проводилась проверка, подлежит оборудованию автоматической пожарной сигнализацией, согласно нормам Закона N 123, ППБ 01-03, НПБ 110-03, СП 5.13130.2009. Поскольку предприниматель не выполнил обязанность по оборудованию помещения автоматической пожарной сигнализацией, вывод судебных инстанций о наличии в его действиях (бездействии) состава административного правонарушения, предусмотренного пунктом 4 статьи 20.4 Кодекса, является правильным.

Из протокола об административном правонарушении от 28.10. 2011 N 292 следует, что, как установлено в ходе проверки, в здании магазина не вывешены на видных местах таблички с указанием номера телефона вызова пожарной охраны.

Установив указанное обстоятельство и сославшись на пункт 13 ППБ 01-03, согласно которому во всех производственных, административных, складских и вспомогательных помещениях на видных местах должны быть вывешены таблички с указанием номера телефона вызова пожарной охраны, судебные инстанции сделали вывод о совершении предпринимателем административного правонарушения и обоснованном признании его виновным правонарушение, ответственность за которое предусмотрена пунктом 1 статьи 20.4 Кодекса.

По остальным эпизодам нарушения пожарной безопасности, указанным в оспариваемом постановлении, судебные инстанции сделали вывод об отсутствии вины предпринимателя в их совершении и отсутствии оснований для привлечения его к административной ответственности.

Сделав вывод о грубом нарушении административным органом срока проведения проверки, а также о том, что данное нарушение является самостоятельным основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления, судебные инстанции исходили из нарушения отделением ГУ МЧС срока проверки, установленного Федеральным законом N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон 294-ФЗ).

Согласно пункту 13 Закона N 294-ФЗ срок проведения выездной проверки не может превышать двадцать рабочих дней. При этом согласно пункту 2 названной статьи в отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановой выездной проверки не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год.

Судебные инстанции указав, что количество "мероприятий по контролю", проводимых в течение проверки законом не ограничено, продолжительность "мероприятий по контролю" ограничена общей продолжительностью проверки, установленной законом и составляющей для индивидуальных предпринимателей 15 часов (при этом процесс проверки продолжается и в том случае, когда мероприятие по контролю должностным лицом органом госнадзора не проводятся), сделали вывод о превышении проверяющим установленного действующим законодательством срока, учитывая период проверки с 21.10.2011 по 28.10.2011.

При этом судебные инстанции не учли следующее.

В соответствии со статьей 26.2 Кодекса доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Кодекс не содержит прямого запрета на использование доказательств, полученных до возбуждения дела об административном правонарушении. Кодекс не содержит условия о том, что правонарушение должно быть зафиксировано (составлен акт проверки, протокол об административном правонарушении) в пределах установленного срока проверки, выявление правонарушения по истечении установленного на проведение проверки срока, не является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа, поэтому вывод судебных инстанции о грубом нарушении срока проведения проверки, что послужило основанием для удовлетворения требования предпринимателя является неправильным.

Кроме того, материалы административного производства (а, следовательно, и материалы арбитражного дела) должны содержать достаточное описание события правонарушения для возможности квалификации объективной стороны правонарушения как деяния, нарушающего соответствующие нормы закона.

Исходя из положений статей 2.1, 26.1 Кодекса для привлечения к административной ответственности необходимо наличие состава административного правонарушения, включающего четыре элемента: объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону.

Данные обстоятельства подлежат установлению на основании полученных административным органом в ходе административного производства соответствующих доказательств - протокола об административном правонарушении, иных протоколов, предусмотренных Кодекса, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаний потерпевшего, свидетелей, заключений эксперта, иных документов, а также показаний специальных технических средств, вещественных доказательств. Не допускается использования доказательств, полученных с нарушением закона (части 2, 3 статьи. 26.2).

Протокол об административном правонарушении не является единственным, а в некоторых случаях и основным доказательством по делу об административном правонарушении.

В силу статьи 26.1 Кодекса по делу об административном правонарушении выяснению подлежат, в том числе: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения.

В имеющихся в материалах дела акте проверки и протоколах об административном правонарушении административный орган ограничился указанием на факт выявленных правонарушений. Данное обстоятельство (подход к установлению состава правонарушения и квалификации противоправных действий) судебные инстанции не оценили на соответствие требованиям законодательства об административных правонарушениях.

В оспариваемом постановлении административный орган только перечислил выявленные нарушения и сделал ссылки на отдельные положения законодательства, не исследовав и не установив надлежащим образом событие нарушения, и на основании установленных обстоятельств, сделал вывод о том, что в действиях общества имеется состав административных правонарушений по частям 1 и 4 статьи 20.4 Кодекса. Данное обстоятельство также судебные инстанции не оценили.

Учитывая доводы предпринимателя, судебные инстанции не обсудили вопрос о возможности применения в данном случае статьи 2.9 Кодекса, что надлежит сделать при новом рассмотрении дела.

При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты являются недостаточно обоснованными и подлежат отмене, при новом рассмотрении дела суду необходимо исследовать и оценить представленные в материалы дела доказательства и доводы участвующих в деле лиц и принять решение в соответствии с нормами материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа постановил:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 20.01.2012 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.04.2012 по делу N А63-11231/2011 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ставропольского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.Н. Воловик

Судьи

Т.Н. Драбо Л.А. Трифонова