Местное самоуправление в Республике Беларусь: состояние и перспективы развития (В.И. Шабайлов, "Журнал российского права", N 11, ноябрь 2002 г.)

Местное самоуправление в Республике Беларусь:
состояние и перспективы развития

Местное самоуправление и управление представляют неотъемлемый атрибут демократического правового социального государства, являясь способом привлечения граждан к участию в решении общегосударственных и местных дел, и на этой основе - повышения уровня удовлетворения запросов и потребностей населения.

В Республике Беларусь моделью, рамочными требованиями, предъявляемыми к развитию национального местного самоуправления и управления, являются Европейская хартия местного самоуправления (1985 г.)*(1) и Декларация о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества (принятая Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ)*(2).

Под местным самоуправлением, согласно Европейской хартии, понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Разумеется, при разработке законов, в практике их применения важно исходить из требований этих документов, изучать богатый опыт муниципального самоуправления зарубежных стран. В то же время нельзя пренебрегать собственной практикой, отечественным опытом, традициями, а реформы следует проводить на основе позитивных достигнутых результатов.

Самоуправление, как известно, зародилось в качестве движения, инициативы жителей населенных мест для совместного решения вопросов, представляющих взаимный интерес, в формах и способах, определяемых ими.

Первостепенное значение имеют определение характера местного самоуправления, его роль и место в организации государства. Оно не включается в систему органов государственной власти. В Конституции Республики Беларусь местное управление и самоуправление выделены в специальный раздел (V)*(3).

Местные Советы как самоуправляющие органы не могут рассматриваться в своей основе в качестве иерархической государственной подсистемы. Это относительно обособленная и самостоятельная структура. Согласно Конституции Республики в отличие от Закона "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" (статья 5)*(4) местные Советы не определяются в качестве представительных органов государственной власти на территории соответствующих административно-территориальных единиц Республики. Равным образом Конституция Республики Беларусь в отличие от Конституции БССР 1978 г. не включает местные Советы в систему представительных органов государственной власти. В этой связи вряд ли соответствует идеологии местного самоуправления положение ч.2 ст.1 Закона о местном управлении и самоуправлении о том, что сельские, поселковые, городские, районные, областные Советы составляют единую систему местных Советов. Более того, в основу формирования органов самоуправления должен быть положен принцип (требование) многовариантности структур, поиска их наиболее оптимальных звеньев. В этом русле в соответствии с указами Президента Республики Беларусь от 20 октября 1995 года (N 433, 434)*(5) завершено объединение одноименных административных единиц, имеющих общий административно-территориальный центр. Такая реорганизация повлекла за собой объединение соответствующих местных Советов депутатов, которое производилось в форме присоединения местного Совета первичного уровня (города районного подчинения, поселка) к районному Совету, объединение одноуровневых Советов (районного и городского). Упразднены (самоупразднены) Советы в городах с районным делением.

Относительная обособленность местного самоуправления не должна преувеличиваться. Его гипертрофирование, на наш взгляд, не может не повлечь неуправляемость делами государства. Местное самоуправление представляет специфическую разновидность публичной власти, осуществляемой от имени местной общности жителей, проживающих на соответствующей территории. Согласно духу и букве ст.1 Закона о местном управлении и самоуправлении в качестве первоисточника местного самоуправления и одного из его субъектов рассматриваются граждане: "Местное (территориальное) самоуправление в Республике Беларусь - это форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно либо через избираемые ими государственные и общественные органы".

Система местного самоуправления и управления, формы их осуществления закреплены в Конституции Республики Беларусь. В статье 117 Конституции определено: "Местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах".

В соответствии с Законом о местном управлении и самоуправлении собрание граждан рассматривается как совместное присутствие группы граждан, собравшихся для публичного обсуждения и решения вопросов местной жизни, базовая форма прямого участия населения в решении государственных и общественных дел (ст.28). К сожалению, как показывает практика, такая форма реального участия населения Беларуси в самоуправлении, как собрания по месту жительства, не получила заметного развития.

Для решения важнейших вопросов государственной жизни могут проводиться местные референдумы (ст.73 Конституции, ст.30 Закона о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь). Порядок проведения местных референдумов определяется Избирательным кодексом Республики*(6). Отметим, что местные референдумы в Беларуси вообще не проводились. Между тем, как свидетельствует опыт зарубежных стран, местный референдум является широко распространенной формой выявления мнения населения и его участия в решении различных дел местного значения.

В развитии местного самоуправления заметную роль должно играть территориальное общественное самоуправление - форма самоорганизации граждан на добровольной основе по месту их жительства на части территории административно-территориальной единицы (территории микрорайонов, жилищных комплексов, кварталов, улиц, дворов, поселков, сел и т.п.). Они призваны самостоятельно и под свою ответственность осуществлять собственные инициативы в вопросах местного значения непосредственно населением либо через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления (ст.29 Закона о местном управлении и самоуправлении).

Орган территориального общественного самоуправления вправе: вносить на рассмотрение Совета и его органов, исполнительных комитетов и местных администраций предложения по всем вопросам местного значения; участвовать по запросу государственных органов в рассмотрении ими вопросов местного значения; аккумулировать заработанные средства, добровольные взносы и пожертвования граждан и юридических лиц и направлять их на развитие социальной инфраструктуры территории, проводить культурно-просветительные, оздоровительные мероприятия и др.

Однако уровень организации и эффективность работы органов общественного территориального самоуправления недостаточны, не отвечают современным требованиям. Основные причины - слабая материально-техническая база, недостаточная активность граждан, а нередко - игнорирование ее со стороны местных органов управления и др. Разумеется, имеется и позитивная работа такого рода органов. Например, КОС микрорайона г. Минска "Уручье".

Преодоление стереотипов формального отношения к организации и деятельности общественного территориального самоуправления как со стороны государственных структур, так и граждан придало бы развитию самоуправления в Беларуси качественно новый уровень, обеспечило бы значительное воздействие жителей на формирование экономической и социально-культурной инфраструктуры, на повышение уровня обслуживания населения и т.д.

В системе местного самоуправления ключевая роль принадлежит местным Советам депутатов. Однако их место в системе управления и самоуправления, правовая природа характеризуется неоднозначно. Советы депутатов рассматривались как органы, сочетающие в себе государственные и общественные начала. Такого рода парадигма, в сущности, воспроизведена в Законе о местном управлении и самоуправлении: "Местные Советы депутатов являются представительными органами государственной власти на территории соответствующей административно-территориальной единицы Республики Беларусь и основным звеном местного самоуправления".

Ссылаясь на указанные положения Закона и акцентируя внимание лишь на свойствах местных Советов как государственных представительных органов, некоторые публицисты и ученые подвергают сомнению сам факт функционирования местного самоуправления в Беларуси. Такого рода утверждения более чем спорны. Речь должна, естественно, идти не о формальном закреплении (или незакреплении) положений о государственных (или негосударственных) функциях местных Советов. Их правовая характеристика определяется множеством признаков: ролью и местом в системе (структуре) самоуправления и управления, содержанием возложенных на них функций и полномочий, взаимосвязи с другими государственными органами и др.

В духе Европейской хартии местного самоуправления характер деятельности органа, его властных полномочий, то, является ли он государственной или самоуправляемой структурой, не рассматривается в качестве определяющих факторов. Определяющее требование, предъявляемое к субъектам самоуправления, - прежде всего порядок их формирования: осуществление части "государственных дел" советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования (п.2 ст.3). Формирование местных Советов в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, Избирательным кодексом, Законом о местном управлении и самоуправлении (ст.6) осуществляется демократическим путем (избрание их на основе всеобщего, равного, прямого, свободного и тайного голосования).

Существенную черту правового статуса местных органов самоуправления составляет форма правового акта, который устанавливает их компетенцию, а также содержание правомочий. Основные полномочия органов местного самоуправления, как закреплено в п.1 ст.21 Европейской хартии местного самоуправления, должны устанавливаться Конституцией или законом. Компетенция Советов (как органов самоуправления) определяется Конституцией Республики, Законом о местном управлении и самоуправлении, а равно другими законодательными актами. Естественно, корректнее было бы назвать Закон о местном самоуправлении и управлении. Тем самым уже в самом названии закона смещались бы акценты и прерогативы в пользу самоуправления.

Определяющей характеристикой местного самоуправления являются предметы ведения, круг вопросов, функций, решаемых его структурами. В соответствии со ст.1, 2 названного закона к ведению органов местного самоуправления и управления отнесено решение "вопросов местного значения". Само по себе понятие "вопросы местного значения" является недостаточно определенным. Вряд ли можно выделить однозначно вопросы, которые имели бы местное (исключительно) значение. К примеру, организация образования, здравоохранения, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия, занятости населения и т.п. не могут не относиться к вопросам общегосударственным. В Европейской хартии местного самоуправления говорится о праве и реальной способности "органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею:". В этой связи в Законе о местном управлении и самоуправлении (ст.1, 2) подчеркнуто: "Важно закрепить право граждан через создаваемые ими органы местного самоуправления (и управления) самостоятельно решать социальные, экономические, политические и культурные вопросы, имеющие общегосударственное и местное значение".

Нельзя не отметить, что специфика деятельности органов местного самоуправления (и управления) выражается не столько в разделении ее на функции (вопросы) государственного и местного значения, сколько в целевой направленности их деятельности. Она должна осуществляться в интересах населения, проживающего на определенной территории. Вряд ли можно признать достаточно корректными закрепленные в Законе различные приоритеты в соотношении общегосударственных и местных интересов в деятельности органов самоуправления и управления. Согласно ст.2 Закона органы самоуправления призваны решать возложенные на них задачи и функции, исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальной единицы. В то время как в соответствии со ст.1 этого закона местные исполнительные и распорядительные органы призваны решать возложенные на них функции, "исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, которое проживает на соответствующей территории". Цели органов самоуправления и управления в своей основе тождественны. Согласно статье 2 Конституции Республики "человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства". Обеспечение интересов населения, проживающего на определенной территории, составляет приоритетную обязанность как органов управления, так и органов самоуправления. Хотя и те и другие в своей деятельности призваны, естественно, учитывать и общегосударственные интересы. В соответствии со ст.120 Конституции Республики Беларусь "местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах компетенции решают вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории...".

Для установления объема функций и полномочий Советов и исполнительных и распорядительных органов важно выделить критерии, определяющие их. Европейская хартия, к примеру, не устанавливает детально содержание и объем полномочий, которыми должны обладать органы местного самоуправления. В ней определяются лишь параметры, критерии их компетенции. Отмечается, что "предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными". Такого рода посылка является недостаточно определенной для установления пределов функций и полномочий местных органов самоуправления и управления. Фактором, обусловливающим их функции и полномочия, должно быть благо населения. Содержание функций и объем полномочий, предоставленных органам самоуправления, должны обеспечивать наиболее полное и всестороннее удовлетворение запросов и потребностей населения, проживающего на соответствующей территории.

Местное самоуправление как территориальная структура существует в границах административно-территориальных единиц. В этой связи первостепенное значение приобретает совершенствование административно-территориального устройства и связанное с ним создание организационных структур, форм самоуправления. Реформирование административно-территориального устройства и структуры Советов в конечном итоге сводится к двум вариантам. Один из них предполагает радикальное изменение административно-территориального деления, в том числе образование на базе ряда районов укрупненных административно-территориальных единиц - округов. В основу их создания были бы положены интегрирующие социально-экономические параметры. Такого рода идея в целом, естественно, требует глубокой проработки, обоснования, и вряд ли в ближайшей перспективе она может быть реализована.

На нынешнем этапе реформирование местного самоуправления и управления осуществляется путем оптимизации структуры, компетенции Советов и т.д.

В настоящее время в Республике Беларусь функционируют три территориальные уровня Советов: первичный, базовый и областной. К первичному территориальному уровню относятся сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения) Советы. К базовому - городские (городов областного подчинения), районные Советы и к областному территориальному уровню относятся областные Советы. Минский городской Совет обладает правами базового и областного Советов.

Анализ практики показывает, что функционирование многоуровневых звеньев Советов как органов самоуправления нерационально. Оптимальной является их двухуровневая структура: первичный - сельские советы, поселки, города (районного подчинения) и базовый - районы, города (областного подчинения). Первичный уровень самоуправления наиболее приближен к населению. Однако на этом уровне не может быть обеспечено комплексное, в полном объеме удовлетворение потребностей населения. С точки зрения возможностей и целесообразности экономии средств на уровне сел, поселков, районов в городах следовало бы осуществлять частные задачи и функции: содержание дорог, уборка территорий, охрана общественного порядка, противопожарная безопасность, контроль за рациональным использованием земель, оказание содействия районным и городским Советам и исполнительным и распорядительным органам в осуществлении их функций (школьное образование, медицинское обслуживание).

Базовый уровень Советов (исполнительных и распорядительных органов) должен иметь достаточный экономический потенциал, развитую инфраструктуру (экономическую и социально-культурную). Он призван стать действительно основным звеном местного самоуправления. На базовом уровне должен быть создан комплекс предприятий и учреждений, призванных обеспечить удовлетворение всесторонних запросов и потребностей населения, проживающего на данной территории. В этой связи возникает настоятельная необходимость в разработке закона о коммунальной собственности. Предприятия, учреждения социально-культурного назначения (школы, больницы, поликлиники, клубы, музеи, библиотеки и т.д.) должны составлять преимущественную или исключительную коммунальную собственность. Другие же объекты социально-бытового назначения (комбинаты бытового обслуживания), жилой фонд, коммунальные производственные предприятия (хлебопекарни, предприятия пищевой промышленности и др.) могут составлять как коммунальную, так и собственность других субъектов (коллективов, частную). Здесь Советам депутатов надлежит определить, насколько экономически, а равно с точки зрения уровня обслуживания населения, удовлетворения его потребностей целесообразно сохранять те или иные производственные, бытовые и другие предприятия в своей собственности (и управлении) либо сменить форму собственности, приватизировать их, акционировать и т.д. Все это должно осуществляться применительно к конкретным хозяйственным объектам.

На базовом (районном, городском) уровне местных Советов осуществлялись бы все (либо преимущественно все) задачи и функции по решению вопросов удовлетворения потребностей и запросов населения: управление образованием (начальным, общим), дошкольным воспитанием; охрана здоровья населения, обеспечение санитарно-эпидемиологического обслуживания населения, охрана окружающей среды, организация культурного обслуживания населения, управление жилищно-коммунальным комплексом, обеспечение пожарной безопасности, общественного порядка; торговля, транспортное обслуживание и т.д. Что же касается областей, то они должны рассматриваться не как структура самоуправления, а в качестве административно-территориальных центров, а их органы - как органы управления. На этом уровне обеспечивались бы содействие и контроль за осуществлением общегосударственных задач и функций на их территории, управление объектами, имеющими областное либо межрайонное значение, - профтехучилищами, областными театрами, больницами, диспансерами и др.

Концептуальное значение в условиях совершенствования в Беларуси местного самоуправления и управления имеет определение места и роли Советов в системе государственных органов, их взаимодействие с вышестоящими представительными, местными исполнительными и распорядительными органами. Ключевую проблему в системе взаимосвязей государственных органов составляют вопросы их компетенции.

Советская доктрина рассматривала Советы как единственно полновластные органы. Исполкомы же, как известно, рассматривались в качестве органов Советов, их подсистемы. Компетенция Советов и их исполкомов по существу не разграничивалась. Советы, кроме решения вопросов, относившихся к их исключительной компетенции (утверждение плана экономического и социального развития, бюджета и отчетов об их исполнении), могли рассматривать и решать по существу любые вопросы, отнесенные к ведению Совета и его исполкома. В условиях административно-распорядительной системы, когда Советы не обладали реальными полномочиями, их деятельность во многом носила формальный характер.

После демонтажа советской власти Советы, действуя согласно духу и букве существовавших законов, получили по существу неограниченную, гипертрофированную власть. Они стали подменять исполнительные и распорядительные органы, подчас парализуя их оперативную деятельность.

Конституция Республики Беларусь 1994 г. (в том числе в редакции 1996 г.) внесла существенные изменения в правовой статус этих органов, в содержание и характер взаимоотношений с соответствующими Советами. Исполнительные и распорядительные органы согласно ст.117, 120 Конституции Республики рассматриваются в качестве относительно обособленной структуры, а не как исполкомы соответствующих Советов. Исключение составляют Советы первичного уровня. Исполнительными и распорядительными органами на территории городов (районного подчинения), поселков, сельских Советов являются исполкомы этих Советов. Председатель сельского, поселкового, городского (городов районного подчинения) Совета одновременно по должности является председателем соответствующего исполнительного комитета (ст.20 Закона о местном управлении и самоуправлении).

Советы и исполнительные и распорядительные органы обладают собственной, разделенной компетенцией. Закон о местном управлении и самоуправлении однозначно исходит из требования, что компетенция Советов должна быть определена законом. Советы полномочны решать вопросы, отнесенные к их ведению законодательством Республики Беларусь (ст.23 Закона). В соответствии со ст.9 этого закона исполнительный комитет не имеет права вмешиваться в компетенцию Совета, а Совет - в компетенцию исполнительного комитета.

Каждый из уровней Советов обладает специфическим объемом полномочий, обусловленных их местом в структуре Советов, территориальным масштабом их деятельности. В то же время в содержании компетенции этих органов выделяются общие параметры, свойственные всем их звеньям. Прежде всего в зависимости от содержания, степени важности регулируемых вопросов, можно выделить исключительные и обычные полномочия Советов.

Исключительные полномочия Советов - это такие полномочия, которые устанавливают основополагающие отношения, составляют исключительное ведение Советов и не могут быть делегированы другим органам.

В Конституции Республики (ст.121) устанавливается исключительная компетенция местных Советов депутатов. К ней относят традиционные для мировой практики полномочия, которыми обладают местные представительные органы: утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении; установление в соответствии с законом местных налогов и сборов; определение в пределах, закрепленных законом, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью; назначение местных референдумов. Эти полномочия Советов являются не только исключительными, но и обязательными. Они в соответствии со ст.14 Закона о местном управлении и самоуправлении не могут быть переданы Советами исполнительным и распорядительным органам, органам территориального общественного самоуправления.

Компетенция местных Советов также закрепляется этим законом. Он не выделяет исключительные полномочия Советов, а определяет лишь вопросы, которые рассматриваются и решаются исключительно на сессии. В этой группе вопросов можно выделить основополагающие полномочия (перечисленные в ст.121 Конституции).

Ко второй группе вопросов можно отнести внутриорганизационные полномочия: признание полномочий депутатов, досрочное их приостановление, избрание и освобождение от обязанностей председателя Совета и его заместителя, утверждение структуры Совета, образование и ликвидация президиума, постоянных и временных комиссий Совета и др. Естественно, что такого рода полномочия также не могут не относиться к исключительной компетенции Совета.

Наконец, к третьей группе полномочий Советов, определенных в этом законе, могут быть отнесены и такие как: разрешение вопросов административно-территориального строительства в соответствии с законодательством Республики Беларусь; принятие решений о выпуске местных займов. К этой же группе могут быть причислены также полномочия, которые закреплены и в других законодательных актах. Подобные полномочия Советов, исходя из содержания ст.14 Закона, относятся к обычным полномочиям Советов, и они имеют право передавать их на решение исполнительных и распорядительных органов.

Кроме того, Закон (ст.24, 25, 26) закрепляет особенности компетенции Советов различных уровней (первичного, базового, областного). Специфика компетенции этих органов отражена не в полной мере. Одни из этих полномочий могут считаться скорее общими (а не особенными) полномочиями, так как ими обладают Советы всех уровней. Особенности определяются территориальным масштабом их деятельности и обусловливаются, таким образом, местом Советов в структуре самоуправления. К ним относятся: обеспечение выполнения на подведомственной Совету территории законов Республики, актов Президента, других актов вышестоящих государственных органов, осуществление контроля за выполнением их всеми предприятиями, организациями, учреждениями и объединениями, расположенными на этой территории. Некоторые из вопросов компетенции Советов первичного и базового уровня дублируются. Это - распоряжение землей и контроль за ее использованием, а также недрами, водами, лесами, охотничьими и рыболовными угодьями, другими природными ресурсами, которые находятся в ведении административно-территориальной единицы.

Некоторые из вопросов, отнесенных к компетенции Советов первичного уровня, например, решения о приватизации коммунальной собственности, могут быть отнесены к компетенции Советов базового либо областного уровней. Дело в том, что сельские Советы по существу не имеют в своем ведении какой-либо значимой коммунальной собственности.

Таким образом, Закон о местном управлении и самоуправлении в части регулирования компетенции Советов нуждается в существенном изменении и дополнении, исключающем противоречия его положений, параллелизм и дублирование в работе Советов различных уровней.

Разграничивая компетенцию между различными звеньями местного управления и самоуправления, целесообразно исходить из мобильности их правомочий. Важно находить наиболее оптимальные варианты их разграничения. В этой связи возможны и периодические перераспределения полномочий между ними. В соответствии со ст.14 Закона о местном управлении и самоуправлении Советы вправе по взаимному согласию Советов разных уровней перераспределять между собой отдельные полномочия в сферах хозяйственного и социально-культурного строительства вместе с необходимыми для их осуществления финансовыми средствами.

Советы самостоятельно определяют формы, методы реализации своих функций и полномочий. Вышестоящие Советы не вмешиваются в их работу. "Советы самостоятельно определяют порядок своей деятельности в соответствии с законодательством Республики Беларусь" (ст.14 Закона). Однако самостоятельность деятельности Советов не может отождествляться с их обособленностью. Между Советами всех уровней существуют различные связи. Они носят характер координации и подчинения. Вышестоящие Советы осуществляют координацию деятельности нижестоящих Советов и их органов, оказывают им организационно-методическую помощь. В случае же нарушения Советами законодательства вступает в действие принцип властеподчинения. Согласно статье 122 Конституции Республики Беларусь "решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству, отменяются вышестоящими представительными органами".

На Первом съезде Советов Республики Беларусь (сентябрь 2000 года) широко обсуждались вопросы усиления роли местных Советов в решении экономических и социальных задач. Речь идет не столько о расширении их компетенции. Местные Советы Республики обладают достаточно широким объемом полномочий. Важно повысить эффективность их работы, активизировать контроль за деятельностью местных исполнительных и распорядительных органов, предприятий, учреждений и организаций, расположенных на их территории.

Деятельность Советов взаимосвязана с соответствующими исполнительными и распорядительными органами. Исполнительным и распорядительным органом на территории области (города Минска), района, города, поселка, сельского совета является исполнительный комитет, а на территории района в городе - местная районная администрация.

Концептуальную проблему местного самоуправления и управления составляет определение роли и места органов управления в их структуре, взаимоотношения этих органов с представительными и исполнительными органами. Такого рода проблема в мировой практике решается по-разному. В одних странах создаются две (параллельные) системы управления - местного управления и государственного управления (либо их представители на местах). В других странах формируются структуры управления, осуществляющие функции как местного, так и государственного управления.

В Республике Беларусь местные исполнительные и распорядительные органы представляют собой органы государственного местного управления. Они составляют подсистему исполнительной ветви власти. В соответствии со ст.9, 11 Закона о местном управлении и самоуправлении "исполнительные комитеты первичного (сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения), базового (городские (городов областного подчинения), районные), областного (города Минска), местные (районные) администрации входят в систему органов исполнительной власти". В то же время исполкомы областей (города Минска), района, города, поселка, сельского совета, местные (районные в городах) администрации являются органами местного управления как органы, обладающие самостоятельной компетенцией и призванные осуществлять задачи и функции, возложенные на них законодательством.

Наконец, исполкомы (областей, города Минска, городов, районов) связаны с соответствующими Советами и могут рассматриваться в качестве органов управления, выполняющих ряд функций этих органов. Исполкомы представляют относительно обособленную систему органов управления. В отличие от Конституции БССР (1978 г.) исполнительные комитеты не являются исполнительными и распорядительными органами областных, Минского городского, районных, городских Советов депутатов. В то же время исполкомы не рассматриваются в качестве изолированной от местных Советов системы. Эти органы взаимосвязаны между собой. В соответствии со ст.9 Закона о местном управлении и самоуправлении "исполнительный комитет ответственен перед соответствующим Советом по вопросам, отнесенным к компетенции Совета".

Взаимосвязь Совета и исполнительной власти обеспечивается в процессе замещения должностей председателей исполкомов. Согласно ст.119 Конституции "руководители местных исполнительных и распорядительных органов назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке и утверждаются в должности соответствующими местными Советами депутатов". В соответствии с Временным Положением о порядке назначения на должности и освобождения от должностей председателей областного, районного, городского исполнительных комитетов, а также должностных лиц, входящих в состав указанных исполнительных комитетов, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 28 ноября 1994 года, председатель областного исполнительного комитета назначается на должность Президентом Республики Беларусь и утверждается областным Советом депутатов. Председатель районного, городского исполнительного комитета назначается на должность и освобождается от должности председателем областного исполнительного комитета и утверждается соответствующим районным, городским Советом депутатов*(7).

Одно из концептуальных положений развития самоуправления в Беларуси - это совершенствование порядка формирования местных органов управления. Ключевую его проблему составляет избрание председателей исполкомов областей, городов, районов. Тем самым обеспечивалось бы расширение начал демократии, самоуправления в работе местных исполнительных и распорядительных органов.

Исполкомы, таким образом, в пределах, определенных законодательством, находятся в двойном подчинении: вышестоящим органам исполнительной власти и соответствующим Советам депутатов. В соответствии со ст.122 Конституции "решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь".

Конституцией устанавливается также и судебный порядок обжалования действий Совета депутатов и исполнительных и распорядительных органов. Это касается вопросов обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан. "Решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях могут быть обжалованы в судебном порядке" (ст.122 Конституции Республики Беларусь). В перспективе же деятельность Советов, исполнительных и распорядительных органов, споры об их компетенции, защита прав субъектов должны стать предметом судебного рассмотрения. Содержание и пределы взаимосвязей исполкома с соответствующими Советами и вышестоящими органами исполнительной власти, требования обеспечить сочетание общегосударственных интересов и местных особенностей, эффективность работы исполкомов предопределяют их компетенцию. Источником полномочий исполнительных и распорядительных органов является прежде всего Закон о местном управлении и самоуправлении.

Реализация общегосударственных задач и функций осуществляется в первую очередь обеспечением на соответствующей территории выполнения Конституции, законов, актов Президента Республики Беларусь, решений Совета и вышестоящих государственных органов, принятых в пределах их компетенции.

В сфере административно-политической деятельности исполкомы решают возложенные на них законодательством задачи по организации выборов и референдумов, а также обсуждение других важнейших вопросов местного и республиканского значения.

Сочетание централизации и децентрализации, деятельности представительных, исполнительных и распорядительных органов обеспечивается при осуществлении планирования социально-экономического развития и бюджетно-финансовой деятельности. Исполнительные и распорядительные органы обладают в осуществлении таких функций совещательными, а по существу - предопределяющими полномочиями.

Исполнительный комитет разрабатывает и вносит для утверждения в Совет схему управления местным хозяйством и коммунальной собственностью, предложения по организации охраны общественного порядка и защиты прав граждан. Местная администрация районов (в городе) разрабатывает и вносит на рассмотрение городского исполнительного комитета схему управления территорией и ее развитием. Исполкомы разрабатывают и вносят для утверждения в Совет проекты программ экономического и социального развития, местного бюджета, принимают меры по их осуществлению, представляют Совету отчет об их выполнении.

Исполнительные и распорядительные органы для осуществления оперативной организационной деятельности наделяются в этой области рядом решающих полномочий. Они организуют получение доходов соответствующего местного бюджета и их использование по целевому назначению. Исполкомы (областей, городов, районов, сельских и поселковых Советов) в процессе выполнения местного бюджета вправе вносить в соответствующий Совет свои предложения об изменениях по его доходам и расходам; вправе принимать решения о выпуске местных ценных бумаг и проведении аукционов.

Централизация в бюджетно-финансовой сфере обеспечивается взаимосвязями местных исполнительных и распорядительных органов с республиканскими органами управления. Областные и Минский городской исполнительные комитеты представляют в республиканский орган государственного управления в области финансов (Министерство финансов) консолидированные бюджеты на очередной финансовый (бюджетный) год и отчеты о выполнении бюджетов за предыдущий финансовый (бюджетный) год в порядке и сроки, установленные этим органом.

Исполкомы обладают широким кругом полномочий, характерных для исполнительной власти. Исполнительные и распорядительные органы призваны решать вопросы, связанные с реализацией отношений права собственности. Они распоряжаются коммунальной собственностью административно-территориальной единицы в порядке, установленном Советом; осуществляют контроль на подведомственной им территории за использованием коммунальной собственности; решают в соответствии с законодательством Республики вопросы землеустройства и землепользования.

Местные исполнительные и распорядительные органы несут ответственность за развитие инфраструктуры на своей территории. Они вправе кооперировать с согласия собственников средства предприятий, организаций, учреждений и объединений, организуют их долевое участие в социальном и экономическом ее развитии.

Областные, городские, районные исполкомы вправе принимать решения о создании, реорганизации и ликвидации предприятий, организаций, учреждений и объединении коммунальной собственности; давать согласие на размещение на подведомственной им территории такого рода объектов, которые не находятся в коммунальной собственности соответствующей административно-территориальной единицы.

Местные исполнительные и распорядительные органы наделены необходимыми полномочиями для обеспечения законности, защиты прав и законных интересов граждан. Исполкомы обеспечивают защиту прав и свобод человека и гражданина на соответствующей территории; принимают решения, направленные на защиту прав и удовлетворение законных интересов граждан, организуют прием населения руководством исполнительного комитета и его структурных подразделений, рассматривают обращения граждан и принимают по ним решения; осуществляют меры по обеспечению и защите интересов территории, местного хозяйства в судебном порядке, а также в вышестоящих органах государственного управления и других государственных органах; организуют разъяснение законодательства Республики Беларусь и оказание юридической помощи.

На местные исполнительные и распорядительные органы возлагается ответственность за удовлетворение социально-экономических и других запросов и потребностей населения. Исполкомы решают в соответствии с законодательством Республики вопросы охраны здоровья, образования, социального и культурного обеспечения, торгового, транспортного, коммунального, бытового и другого обслуживания граждан; содействуют развитию народных традиций и обычаев на подведомственной территории.

Областные (Минский городской), городские, районные, поселковые, сельские исполнительные комитеты, местные администрации (районов в городах) осуществляют другие полномочия, предусмотренные Законом о местном управлении и самоуправлении, а также другим законодательством Республики.

Нельзя не отметить, что характер закрепления компетенции исполнительных и распорядительных органов в законодательных актах неодинаков. В одних из них последовательно проводится концептуальное требование об обособлении компетенции Советов и исполнительных и распорядительных органов. В ряде же других такого рода положения не соблюдаются: компетенция Советов и исполкомов не разграничивается. Такое определение компетенции, естественно, противоречит Конституции (ст.117), Закону о местном управлении и самоуправлении (ст.8, 14 и др.)*(8).

Анализ Конституции Республики Беларусь, Закона о местном управлении и самоуправлении дает основание сделать вывод о том, что местные Советы, исполнительные и распорядительные органы в своей основе обладают достаточно широкими функциями во всех сферах (экономической, социальной, культурной, политической) деятельности и необходимым объемом полномочий для их реализации.

В процессе совершенствования законодательства о местном самоуправлении и управлении и практики его применения важно исходить из следующих требований: четкое и строгое разграничение полномочий между различными уровнями (звеньями) самоуправления и управления, исключение параллелизма, дублирования в их работе; наделение необходимым объемом полномочий органов, наиболее приближенных к населению. При реформировании местных органов (самоуправления и управления) важно не перестраивать все сызнова, а всемерно использовать также и опыт работы Советов, исполнительных комитетов.

В.И. Шабайлов,

заведующий отделом государственного права и управления

Института государства и права НАН Беларуси,

доктор юридических наук, профессор,

член-корреспондент НАН Беларуси

"Журнал российского права", N 11, ноябрь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Народный депутат. 1993. N 11. С.57-59.

*(2) См.: Информационный бюллетень СНГ. 1995. N 6.

*(3) См.: Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями). Принята на республиканском референдуме 24 ноября 1996 года. Минск: Беларусь, 1997. С.85.

*(4) См.: Закон Республики Беларусь "О местном управлении и самоуправлении" от 20 февраля 1991 года (в ред. Закона от 10 января 2000 года) // Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 2000. N 4. Ст.39.

*(5) См.: Сборник Указов Президента Республики Беларусь. 22 июля 1994 года - 31 декабря 1995 года. Минск: Беларусь, 1996. С.462.

*(6) См.: Избирательный кодекс Республики Беларусь // Ведомости Национального собрания. 2000. N 24. Ст.321.

*(7) Сборник Указов Президента Республики Беларусь. Минск: Беларусь, 1996. С.134.

*(8) См.: Закон Республики Беларусь от 15 апреля 1997 года "Об охране атмосферного воздуха" // Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1997. N 14. Ст.260; Водный кодекс Республики Беларусь от 15 июля 1998 года // Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. N 33. Ст.473.