Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства (Т.И. Отческая, "Журнал российского права", N 11, ноябрь 2002 г.)

Прокурорский надзор за исполнением
экологического законодательства

В соответствии со ст.42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. В связи с тем, что это право неразрывно связано с обязанностью государства поддерживать окружающую среду в благоприятном для жизни состоянии, возрастает значение его природоохранной функции, в частности, прокуратуры.

Для осуществления надзора за исполнением природоохранного законодательства в бывшем СССР в 1985-1986 гг. стали создавать природоохранные прокуратуры, число которых к 1990 г. составило 110. Из них две трети были созданы в Российской Федерации. В настоящее время в России функционируют Волжская (на правах областной) и 48 межрайонных природоохранных прокуратур, которые действуют в территориальных рамках*(1).

Экологическое законодательство чаще всего нарушается в процессе его применения. Это может выражаться в самовольной порубке деревьев, браконьерстве, залповом сбросе или выбросе токсичных веществ в окружающую природную среду (прямой умысел). При несоблюдении экологического законодательства должностными лицами, руководителями коммерческих организаций, а в ряде случаев и гражданами нередко загрязняется окружающая среда, гибнут животные, заболевают люди. Подобное обычно происходит при неисполнении или формальном исполнении служебных и гражданских обязанностей. В этом случае экологическое правонарушение совершается в форме бездействия. Прокурор применяет свои полномочия при получении сведений о любых отклонениях от требований действующих законов в целях восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц.

Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства - важнейшее правовое средство:

- защиты экологических прав граждан и, в первую очередь, их права на благоприятную окружающую среду;

- обеспечения экологической безопасности в регионах и в целом в стране;

- защиты, сохранения и рационального использования природных богатств России, являющихся наиболее ценным ее достоянием;

- позитивного воздействия на деятельность природоохранных и других органов, наделенных функциями экологического контроля, призванных обеспечить надлежащее исполнение экологического законодательства;

- повышения экологической культуры должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, граждан как составной части общей культуры, формирования у них правильного, максимально адаптированного к действительности экологического мировоззрения*(2).

Принимая меры к выявлению нарушений экологического законодательства, установлению обстоятельств, способствующих этому, к их устранению и привлечению к ответственности лиц, прокуроры способствуют защите экологических прав граждан, обеспечению экологической безопасности и экономических интересов государства.

Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства в современных условиях становится наиболее важным и приоритетным направлением работы прокуратуры*(3). Прокуроры на местах стремятся активно и квалифицированно применять весь имеющийся в их распоряжении арсенал правовых средств для своевременного и полного выявления, пресечения и устранения любых нарушений экологического законодательства и принимать предусмотренные законом меры к возмещению материального ущерба, причиненного экологическими правонарушениями, к реабилитации (восстановлению) деградированных природных объектов (проведению рекультивации, освобождению территории от несанкционированных свалок промышленных и бытовых отходов), привлечению к ответственности, в том числе и уголовной, виновных лиц. Тем самым преследуется стратегическая цель - предупреждение нарушений названного законодательства и, следовательно, оздоровление окружающей природной среды.

В пункте 3 ст.1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в числе ее функций названы участие прокуроров в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестование противоречащих закону приговоров, решений, определений и постановлений судов. Например, пункт 2.1 приказа Генерального прокурора РФ от 24 октября 1996 года N 59 "О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе" обязывает прокуроров вмешиваться в решение вопросов о подготовке и предъявлении исков для защиты государственных и общественных (публичных) интересов в случаях нарушений природоохранного законодательства, связанных с причинением ущерба здоровью людей и окружающей природной среде.

Используется прокурорами право на обращение в арбитражные суды в целях признания недействительными правовых актов органов представительной и исполнительной власти, противоречащих законам об охране и рациональном использовании природных ресурсов*(4). В результате они добиваются принятия решений о возмещении ущерба, причиненного загрязнением водных бассейнов, массовой гибелью рыбы, уничтожением естественных пастбищ, мест обитания охотничье-промысловых млекопитающих, птиц, рыб.

Так, прокурор Алтайского края в защиту государственных и общественных интересов обратился в Арбитражный краевой суд с иском о признании недействительными п.1, 2, 5 Постановления Администрации края от 27 апреля 2000 года N 339 "О предоставлении озера Кулундинское в особое пользование ОАО "Кучуксульфат".

К участию в деле на стороне ответчика привлечен также и Комитет природных ресурсов по Алтайскому краю.

Решением Арбитражного суда Алтайского края от 24 января 2001 года в удовлетворении иска прокурору отказано, так как оспариваемый им ненормативный акт соответствует действующему законодательству и не нарушает прав других лиц, поскольку Администрация края вправе распорядиться озером, которое является его собственностью.

Не согласившись с данным решением, прокурор подал жалобу в апелляционную инстанцию, постановлением которой от 12 апреля 2001 года решение суда первой инстанции было отменено, а иск удовлетворен. При этом апелляционная инстанция исходила из того, что согласно ч.1 и 2 ст.37 Водного кодекса РФ в собственности ее субъектов могут находиться водные объекты, акватории и бассейны которых полностью расположены в пределах территории соответствующего субъекта РФ и не отнесены к федеральной собственности. Водные объекты признаются собственностью субъектов РФ органами исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Из материалов дела следует, что ответчиком и третьими лицами не были представлены суду доказательства, достоверно подтверждающие, что соответствующими федеральными органами исполнительной власти произведено согласование о признании данного озера собственностью Алтайского края.

Вместе с тем согласно ст.87 Водного кодекса РФ порядок предоставления водных ресурсов в особое пользование определяется Правительством России. Постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997 года N 383 утверждены Правила предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии.

Согласно пункту 6.2 Положения о лицензировании пользования поверхностными водными объектами на территории Алтайского края и размерах лицензионного сбора за оформление и выдачу лицензии, утвержденного Постановлением Администрации края от 29 июля 1998 года N 480, водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, или их части могут предоставляться в особое пользование по решению Правительства Российской Федерации для обеспечения нужд обороны, федеральных энергетических систем, для сохранения, воспроизводства и добычи рыбных и других водных биоресурсов, сохранения водных объектов, имеющих особое природоохранное значение.

Решение Правительства РФ по озеру Кулундинское не принималось. С учетом всех названных актов суд апелляционной инстанции сделал обоснованный вывод о том, что Администрация Алтайского края, не располагая правомочиями, передала озеро в особое пользование ОАО "Кучуксульфат" незаконно.

В соответствии с ч.4 ст.88 Водного кодекса РФ на водных объектах, предоставленных в особое пользование, общее водопользование допускается на условиях, установленных водопользователем по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда. Указанная правовая норма наделяет правами водопользователя, которому водный объект предоставлен с соблюдением установленного законом порядка.

Поскольку ОАО "Кучуксульфат" озеро Кулундинское предоставлено в особое пользование с нарушением установленного порядка, суд апелляционной инстанции сделал правомерный вывод, что названное акционерное общество не может располагать правомочиями, указанными в ст.88 Водного кодекса РФ. Законность названных судебных актов по делу проверена кассационной инстанцией Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа, Постановлением которой от 27 июня 2001 года решение апелляционной инстанции оставлено без изменения, кассационная жалоба открытого акционерного общества "Кучуксульфат" - без удовлетворения.

Последовательная позиция прокурора Алтайского края по защите водного объекта, находящегося в федеральной собственности, привела к устранению нарушения законности.

Своими исками прокуроры отстаивают и экономические интересы государственных учреждений, обеспечивают соблюдение законности при исполнении земельного законодательства. Заместитель прокурора Кемеровской области в интересах государственного учреждения "Кемеровский совхоз-техникум" обратился в областной арбитражный суд с иском к Администрации Кемеровского района, обществу с ограниченной ответственностью "Троя-2000", г. Кемерово, комитету по управлению имуществом района, учреждению юстиции Кемеровской области по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним о признании недействительными распоряжения Администрации района от 1 июня 1998 года N 668, договора купли-продажи земельного участка от 23 июня 1999 года, свидетельства о государственной регистрации права от 26 июля 1999 года N 42-01/00-1/1999-14733 о применении последствий недействительности ничтожной сделки. В подтверждение прокурор сослался на то, что распоряжение об изъятии земельного участка и договор купли-продажи противоречат закону и нарушают гражданские права и охраняемые законом интересы государственного учреждения "Кемеровский совхоз-техникум", поскольку изъятие земельного участка сельскохозяйственного назначения федеральной собственности из оперативного управления государственного учреждения с передачей в аренду ООО "Троя-2000" и последующей его продажей комитетом по управлению имуществом района осуществлены не уполномоченными собственником лицами, без решения органа государственной власти области об изменении целевого назначения земельного участка, без проведения конкурса или аукциона. Следовательно, государственная регистрация и свидетельство о государственной регистрации права ООО "Троя-2000" на земельный участок осуществлены незаконно.

Считая, что иск оформлен с нарушением требований АПК РФ, Арбитражный суд области возвратил иск, поскольку в нем соединены разные требования, не связанные между собой.

Прокурором данное определение было обжаловано как незаконное.

Постановлением апелляционной инстанции областного Арбитражного суда от 12 февраля 2001 года определение по делу было отменено, и иск направлен в первую инстанцию этого суда для рассмотрения по существу в связи с тем, что изъятие земельного участка у государственного учреждения "Кемеровский совхоз-техникум", продажа его ООО "Троя-2000", государственная регистрация права на земельный участок основаны на акте органа местного самоуправления, а эти требования взаимосвязаны между собой. Жалоба прокурора была удовлетворена.

Не согласившись с данным постановлением, ООО "Троя-2000" подало кассационную жалобу, в которой указало, что разные требования, соединенные в исковом заявлении, вытекающие из административных и гражданских правоотношений, не связаны между собой.

Кассационная инстанция Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа своим Постановлением от 7 мая 2001 года признала законным судебный акт апелляционной инстанции, поскольку из оснований иска следует, что между истцом и ответчиком возник спор по использованию земельного участка площадью 0,5 га, изъятого у истца и переданного ответчику ООО "Троя-2000". Исходя из этого, арбитражный суд апелляционной инстанции обоснованно сделал вывод о том, что заявленные требования к разным ответчикам связаны с использованием одного земельного участка и связаны между собой.

Соединение нескольких требований к разным ответчикам в одном исковом заявлении, вытекающих из административных и гражданских правоотношений по использованию одного земельного участка, не ограничено законом. Так как требования взаимосвязаны между собой, оснований для возвращения иска со ссылкой на п.7 ч.1 ст.108 Арбитражного процессуального кодекса РФ у арбитражного суда первой инстанции не было.

При этих обстоятельствах кассационная инстанция пришла к обоснованному выводу, что суд апелляционной инстанции правомерно отменил определение о возвращении иска и направил его для рассмотрения в суд по существу. Тем самым законность и обоснованность предъявленного прокурором иска подтверждена судом кассационной инстанции.

Снижает эффективность прокурорского надзора недостаточно отработанный механизм реализации экологического законодательства. Например, не предусмотрена административная ответственность юридических лиц Федеральным законом об особо охраняемых природных территориях от 14 марта 1995 года, хотя ст.24 данного закона об этом упоминает. Законом о недрах не конкретизируются субъекты правонарушений. В частности, в ст.51 названного закона говорится об ответственности за вред, причиненный пользователю недр и государству, но не природе, обществу и человеку*(5).

Представляется, надзор за исполнением экологического законодательства должен быть особо выделен в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации". Необходимо более четко определить цели и задачи надзора, а также специфику его осуществления. Сейчас надлежит исходить из зафиксированных природоохранным законодательством задач, основными из которых являются защита интересов населения в области экологии, государственных интересов в данной сфере, укрепление правопорядка в экологических отношениях.

Т.И. Отческая,

доцент кафедры гражданского и арбитражного процесса

Института государства и права Тюменского

государственного университета,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 11, ноябрь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Кириченко С.Г. Прокуратура и реализация норм экологического права // Российский юридический журнал. 2001. N 2. С.105.

*(2) См.: Винокуров А.Ю. Через формирование здорового экологического мировоззрения к благоприятной природной среде. - В кн.: Формирование экологического мировоззрения у российских граждан. М.: Изд-во МНЭПУ, 1998. С.3-9.

*(3) См.: Винокуров А.Ю. Природоохранная деятельность российской прокуратуры: Монография. М.: Изд-во МНЭПУ, 1999. С.7-14.

*(4) См.: Агеев А.А. Природоохранная деятельность органов прокуратуры: Дисс. : канд. юрид. наук. М., 1998. С.104.

*(5) См.: Хабиров Р.Ф. Право граждан на благоприятную окружающую среду // Идеалы Всеобщей декларации прав человека и современный мир. Уфа, 1999. С.218.