К вопросу о бюджетной классификации (Т.В. Конюхова, "Законодательство и экономика", N 11, ноябрь 2002 г.)

К вопросу о бюджетной классификации

Каждому этапу в развитии общества присущи особенности структуры экономики, состояния науки и законодательства.

Все это оказывает влияние на эволюцию российского финансового законодательства и степень информатизации в области финансов, имеющей большое значение для осведомленности населения о состоянии финансов государства.

Правовое регулирование общественных отношений, складывающихся в области информации о финансах, занимает незначительный удельный вес в системе не только всего российского, но и финансового законодательства. Между тем это правовое регулирование гарантирует государственным органам, органам местного самоуправления и всему населению страны процессы обеспечения объективной, достоверной и своевременной информацией на базе современной техники.

Гласность объективно выступает как одно из условий информационного обеспечения экономического и социального развития и демократизации общества.

Обособление деятельности по производству информации от деятельности по ее использованию способствует, в частности, повышению действенности финансового управления.

Несмотря на отсутствие специального закона об информатизации в области финансов, в различных законодательных актах Российской Федерации устанавливаются порядок обеспечения информацией в области финансов, порядок доступа граждан к информации о финансовой деятельности государственных органов местного самоуправления. Например, Бюджетный кодекс Российской Федерации одним из десяти принципов бюджетной системы Российской Федерации провозгласил гласность. Так, в статье 36 Кодекса предусмотрено обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов и доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Этой же статьей установлена обязательная открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между ними и органами исполнительной власти.

Население широко информируется об утверждении бюджетов различного уровня, их исполнении, поскольку законы о бюджетах публикуются в массовой печати (различных газетах), а федеральный закон о федеральном бюджете еще и в Собрании законодательства Российской Федерации.

К ведению Российской Федерации Конституция России отнесла официальный статистический и бухгалтерский учет (п."р" ст.71). Это и понятно, потому что информация об экономическом развитии общества должна базироваться в государстве на единых принципах.

В условиях рыночных отношений повышение уровня правового регулирования перечня сведений в области финансов имеет большое значение, особенно в области бюджета. Для целей экономического анализа составляется свод бюджетов как сумма всех видов бюджетов. Для федеральных, региональных и местных бюджетов должен действовать принцип единства бюджетной классификации.

Бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов и расходов всех уровней бюджетной системы России, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов. Она используется для составления и исполнения бюджетов и обеспечивает сопоставление показателей всех уровней бюджетной системы.

Впервые в законодательном порядке бюджетная классификация была утверждена в 1996 г., а до того действовала бюджетная классификация, утвержденная министром финансов.

В связи с переходом Российской Федерации на Международную систему статистики государственных финансов (СГФ), проведением налоговой реформы, принятием Налогового и Бюджетного кодексов Российской Федерации, а также в связи с существенным изменением в структуре федеральных органов исполнительной власти 5 августа 2000 г. Федеральным законом N 115-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации"*(1) была принята новая редакция Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ*(2), а затем внесены значительные изменения в бюджетную классификацию.

Бюджетная классификация Российской Федерации состоит из различных видов классификаций с присвоением им соответствующих кодов.

Классификация доходов бюджетов Российской Федерации является группировкой доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и основывается на законодательных актах, определяющих источники образования доходов всех уровней бюджетной системы России.

Она подразделяется на группы (например, "налоговые доходы", "неналоговые доходы" и др.), подгруппы (налоговые доходы подразделяются по видам налогам, например, "налоги на прибыль", "налоги на совокупный доход" и др.), статьи (например, "налог на прибыль организаций") и подстатьи доходов (например, "налог на прибыль организаций, зачисляемый в бюджеты субъектов Российской Федерации" и др.).

Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации группирует расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы. Она отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства, в том числе на финансирование отдельных государственных полномочий, передаваемых другим уровням власти, и подразделяется на четыре уровня.

Первый уровень - разделы, определяющие расходование бюджетных средств на выполнение функций государства (например, "международная деятельность", "национальная оборона", "судебная власть" и др.).

Второй уровень - подразделы, конкретизирующие направление бюджетных средств на выполнение функций расходов в пределах разделов (например, в социальной политике это "учреждения социального обеспечения", "социальная помощь", "молодежная политика", "пенсии военнослужащим" и др.; в судебной власти подразделами являются "федеральная судебная система", "судебная система субъектов Российской Федерации" и др.).

Третий уровень - целевые статьи расходов бюджетов Российской Федерации. Они отражают финансирование расходов бюджетов по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей средств бюджетов в пределах подразделов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Причем отдельным приложением (N 4) к Закону выделен перечень целевых статей - содержание органов власти разного уровня (например, конституционных (уставных) судов субъектов Федерации).

Четвертый уровень - виды расходов бюджетов Российской Федерации, которые детализируют направления финансирования расходов бюджетов в пределах целевых статей.

Перечень видов расходов функциональной классификации также выделен в отдельное приложение N 5. Так, отдельными видами расходов в судебной власти являются денежное содержание членов Конституционного Суда РФ, денежное содержание судей и т.д.

Экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации представляет собой группировку расходов бюджетов всех уровней бюджетов системы Российской Федерации по их экономическому содержанию и отражает виды финансовых операций государства по функциям как внутри страны, так и вовне.

Названная классификация имеет следующие категории расходов всех уровней бюджетов:

текущие расходы;

капитальные расходы;

предоставление бюджетных кредитов (бюджетных ссуд) за вычетом средств погашения;

итого расходов.

Все эти категории подразделяются на пять уровней: группа, подгруппа, предметная статья, подстатья, элемент расхода.

Группами являются, например, "текущие расходы", "капитальные расходы" и др., а подгруппой - "субсидии, субвенции, текущие трансферты". Предметной статьей - "трансферты", а подстатьями в ней - "средства, передаваемые бюджетам других уровней", "трансферты населению" и др. Элементами расходов в подстатье "оплата потребления тепловой энергии" являются "оплата потребления газа", "оплата потребления котельно-печного топлива" и др.

Классификация источников внутреннего финансирования дефицита бюджетов Российской Федерации - это группировка заемных средств, привлекаемых Российской Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением для финансирования дефицитов своих бюджетов. Данная классификация состоит из наименований источников. Например, для кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени муниципальных образований, источниками являются "получение кредитов" и "погашение".

Классификация источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации группирует источники от международных финансовых организаций, от правительств иностранных государств и др.

Классификация видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, видов муниципального долга является группировкой долгов по видам займов.

Классификация видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также государственных внешних активов Российской Федерации группирует внешние долги (включая внешний долг СССР) по кредитам правительств иностранных государств, по кредитам Банка России, внешний долг субъектов Российской Федерации, а также внешний долг перед Российской Федерацией, включая долги правительств иностранных государств и иностранных коммерческих банков и фирм.

Ведомственная классификация расходов федерального бюджета - это группировка расходов, отражающая распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета по целевым статьям и видам расходов. Согласно ст.158 БК РФ главным распорядителем средств федерального бюджета является орган государственной власти, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета ежегодно утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Руководитель этого органа в силу ст.293 и 294 БК РФ без особой доверенности выполняет функции главного распорядителя бюджетных средств и несет ответственность за нарушение бюджетного законодательства, в частности в случае неполного или несвоевременного начисления бюджетных средств их получателям.

Распределение расходов федерального бюджета по прямым получателям средств из федерального бюджета осуществляется в следующем порядке: код прямого получателя средств, раздел, подраздел, целевая статья, вид расходов (функциональной классификации расходов бюджета) и предметная статья (экономической классификации расходов бюджетов). Таким образом, элементы функциональной, экономической и ведомственной классификации взаимоувязаны в единую структуру.

Ведомственная классификация расходов федерального бюджета, классификация источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета и классификации видов государственного внешнего долга и внешних активов Российской Федерации используются при составлении, утверждении и исполнении федерального бюджета. Федеральным законом о бюджетной классификации Правительству РФ предоставлено право при создании новых либо реорганизации органов исполнительной власти вносить изменения в действующую ведомственную классификацию расходов федерального бюджета в порядке, устанавливаемом федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

Ведомственная классификация расходов субъектов Российской Федерации группирует расходы бюджета субъекта Федерации и отражает распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств из бюджетов субъектов в соответствии с организацией системы органов исполнительной власти этих субъектов. Она утверждается законодательными (представительными) органами соответствующего субъекта Российской Федерации.

Ведомственная классификация расходов местных бюджетов группирует расходы местных бюджетов и отражает распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств из местных бюджетов в соответствии с организацией системы органов местного самоуправления. Эта классификация утверждается решением представительных органов местного самоуправления.

Новеллой Федерального закона от 7 мая 2002 г. N 51-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" явилось утверждение структуры расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В нее включены коды ведомственной классификации (глава, раздел, подраздел, целевая статья, вид расходов) и коды экономической классификации.

Код главы утверждается соответственно законодательными (представительными) органами субъектов Федерации и представительными органами местного самоуправления. Структура расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований раскрывает расходы на государственное управление и управление местного самоуправления, на судебную власть, правоохранительные органы, на отрасли промышленности и сельского хозяйства, на расходы в культурно-социальной сфере, на оказание финансовой помощи бюджетам других уровней и на другие цели по обширному кругу показателей. Например, финансовая помощь бюджета других уровней имеет перечень показателей по субсидиям, субвенциям, текущим трансфертам, средствам, передаваемым бюджетам других уровней и т.д.

Указанная структура расходов стандартизирует учет расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, позволяет более точно и наглядно вести учет консолидированных бюджетов Российской Федерации. Одновременно эта структура расходов бюджетов способствует скорейшему переходу на казначейский учет расходов бюджетов всех уровней.

Бюджетная классификация в части классификации доходов бюджетов Российской Федерации, функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации, классификации источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации, классификации видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, видов муниципального долга, классификации источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, классификации видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также государственных внешних активов Российской Федерации является единой и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней и составлении консолидированных бюджетов всех уровней.

Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации и представительные органы местного самоуправления при утверждении бюджетных классификаций соответствующих бюджетов вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетных классификаций, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону от 8 августа 2001 г. N 127-ФЗ указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации вправе утверждать Министерство финансов РФ и по согласованию с ним федеральные органы исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба*(3).

Кроме того, установлено, что федеральные законы, регулирующие отношения, не связанные непосредственно с определением состава и структуры бюджетной классификации Российской Федерации, не должны содержать положений ее изменяющих.

В связи с новым этапом реформы межбюджетных отношений, направленной на повышение ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за эффективное использование бюджетных ресурсов, обеспечение равного доступа граждан к бюджетным услугам и социальным гарантиям, повышение прозрачности финансовых потоков, предполагается снижение конфликтов вокруг распределения и использования бюджетных средств.

В Бюджетном кодексе РФ правовому регулированию бюджетной классификации посвящена гл.4 разд.I. Текст ст.18-27 БК РФ в основном повторяет Федеральный закон о бюджетной классификации, но без приложения, где устанавливаются разделы, коды, статьи и другие подразделения бюджетной классификации, т.е. существо бюджетной классификации.

Несмотря на это, Федеральный закон "О бюджетной классификации в Российской Федерации" не следует отменять, поскольку законодательный уровень бюджетной классификации имеет большое значение в деле предупреждения нарушений бюджетного законодательства, особенно нецелевого использования бюджетных средств.

В правовом государстве для обеспечения соблюдения финансовой дисциплины именно Министерство финансов должно быть в первую очередь заинтересованным в сохранении этого порядка утверждения бюджетной классификации. В этом также должны быть заинтересованы и другие органы, осуществляющие финансовый контроль.

В заключение надлежит отметить, что бюджетная классификация должна быть единой для всей бюджетной системы Российской Федерации. Правовым основанием единства бюджетной классификации является п."р" ст.71 Конституции РФ, поскольку она является в какой-то мере элементом бухгалтерского учета (используется для составления и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации).

Т.В. Конюхова,

Старший научный сотрудник

Института законодательства и сравнительного правоведения

при Правительстве РФ

"Законодательство и экономика", N 11, ноябрь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. - 2000. - N 32. - Ст.3338; 2001. - N 33. - Ч.II. Ст.3437; 2002. N 19. - Ст.1796.

*(2) СЗ РФ. - 1996. - N 34. - Ст.4030 (с учетом изменений).

*(3) См., напр.: приказ Минфина России от 25 мая 1999 г. N 38-н (с учетом изменений) // Финансовая газета. - 1999. - N 37, 38, 39, 40.