Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 января 2023 г. N 18-КАД22-61-К4 Суд прекратил производство по делу по требованию о признании незаконным бездействия администрации, выразившегося в непринятии мер по исполнению решения суда, поскольку административное исковое заявление не подлежит рассмотрению в судебном порядке

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 января 2023 г. N 18-КАД22-61-К4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Горчаковой Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Сапоновой Нины Ивановны на решение Первомайского районного суда города Краснодара от 5 апреля 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 31 августа 2021 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 24 февраля 2022 года по административному делу N 2а-3174/2021 по административному исковому заявлению Буденко Т.Л., Варченко Ю.А., Волкодава М.А., Гриценко Г.Ю., Горбенко О.В., Магаза А.К., Максаевой Т.П., Мильчевич О.А., Нагайчук Ю.В., Нагайчук В.М., Николаенко Д.Н., Тюгаева А.О., Тюгаевой М.А., Хомицевич Е.А., Яроменко С.Е., Яроменко С.Ф., ТСЖ "Покровское" (далее - административные истцы) к администрации муниципального образования город Краснодар (далее также - Администрация) о признании бездействия незаконным.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

вступившим в законную силу 27 февраля 2020 года решением Первомайского районного суда города Краснодара от 29 октября 2019 года удовлетворено административное исковое заявление Берегового А.В., Береговой О.А., Волкодава М.А., Демченко Г.М., Максаевой Т.П., Тюгаевой М.А. к Администрации о признании бездействия незаконным, на административного ответчика возложена обязанность принять меры в порядке части 3 статьи 29 Жилищного кодекса Российской Федерации к собственникам помещений семнадцатого этажа дома 33 по улице Промышленной города Краснодара, осуществившим самовольное переустройство системы отопления (далее также - судебный акт от 29 октября 2019 года).

Судебным приставом-исполнителем ОСП по Центральному округу города Краснодара УФССП России по Краснодарскому краю 20 мая 2020 года возбуждено исполнительное производство на основании исполнительного листа от 24 апреля 2020 года.

7 октября 2020 года собственникам помещений, расположенных на семнадцатом этаже указанного выше многоквартирного дома, Любарцеву А.А., Мирскому А.Ю., Самохваловой Н.И., Сапоновой Н.И. со ссылкой на названный выше судебный акт Администрацией выданы предписания N 519, 520, 521, 522 о необходимости до 6 ноября 2020 года привести систему отопления в соответствие с рабочим проектом.

Ввиду неисполнения предписаний в установленный срок Волкодав М.А. 7 ноября 2020 года обратился в Администрацию с заявлением по вопросу нарушения жилищного законодательства указанными выше гражданами, о привлечении их к административной ответственности и признании его потерпевшим, 24 декабря 2020 года - с заявлением о предоставлении информации об исполнении судебного акта от 29 октября 2019 года.

Администрация письмами от 7 декабря 2020 года и 22 января 2021 года сообщила Волкодаву М.А. о поступлении заявления этих граждан о продлении срока исполнения предписаний по мотиву невозможности проведения работ в период отопительного сезона, рассмотрении вопроса об отсрочке исполнения судебного акта и привлечения к выполнению работ ТСЖ "Покровское", о направлении 13 января 2021 года в отдел судебных приставов по Центральному округу г. Краснодара заявления об отложении исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения, поскольку проведение работ по приведению отопительной системы в соответствии с рабочим проектом требует приостановления предоставления коммунальной услуги по отоплению многоквартирного дома на неопределённый срок, что повлечёт нарушение прав собственников помещений этого дома.

Административные истцы, полагая, что со стороны Администрации имеет место бездействие, выраженное в непривлечении допустивших незаконное переустройство отопительной системы граждан к административной ответственности за неисполнение предписаний, в непринятии достаточных мер по исполнению судебного акта от 29 октября 2019 года, поскольку предписания были выданы по истечении пяти месяцев со дня возбуждения исполнительного производства и проведения судебным приставом-исполнителем соответствующей проверки, новый срок и порядок исполнения предписаний не установлен, обратились в суд с требованиями, с учетом дополнений, о признании бездействия Администрации незаконным, возложении обязанности принять решение о привлечении к административной ответственности Любарцева А.А., Мирского А.Ю., Самохваловой Н.И., Сапоновой Н.И. по части 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также установлении порядка и срока восстановления незаконно переустроенной системы отопления.

Решением Первомайского районного суда г. Краснодара от 5 апреля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 31 августа 2021 года, административный иск удовлетворён частично. Признано незаконным бездействие Администрации, выразившееся в непринятии мер по исполнению вступившего в законную силу судебного акта от 29 октября 2019 года, в непроведении проверки по результатам исполнения предписаний от 7 октября 2020 года N 519, 520, 521, 522 в связи с истечением установленного срока. В удовлетворении остальной части административного искового заявления отказано.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 24 февраля 2022 года названные судебные акты в части удовлетворения заявленных требований отменены и в этой части административное дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции. В остальной части решение суда и апелляционное определение оставлены без изменения.

В кассационной жалобе, поданной Сапоновой Н.И. в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос об отмене названных выше судебных актов и прекращении производства по административному делу, однако приводятся доводы об их незаконности исключительно в части удовлетворения административного иска по мотиву существенного нарушения норм процессуального права, заключающегося в рассмотрении требований о признании незаконным бездействия Администрации по исполнению вступившего в законную силу судебного акта, являющейся стороной исполнительного производства, которое не может быть предметом самостоятельного обжалования, поскольку должно оцениваться в рамках исполнительного производства с учетом положений Федерального закона от 2 октября 2007 года N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" (далее - Федеральный закон N 229-ФЗ).

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 19 сентября 2022 года административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2022 года кассационная жалоба Сапоновой Н.И. с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, поступившие на неё возражения ТСЖ "Покровское", Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что судами при рассмотрении настоящего дела допущены такого рода нарушения.

Граждане и организации могут обратиться за защитой своих прав, свобод и законных интересов в порядке главы 22 КАС РФ с требованиями об оспаривании решений, в том числе ненормативных правовых актов, действий (бездействия) в том числе органов местного самоуправления, иных органов и лиц, наделённых публичными полномочиями, в результате которых, по их мнению, были нарушены или оспорены их права, свободы, законные интересы или созданы препятствия к осуществлению ими прав, свобод, законных интересов, на них незаконно возложена какая-либо обязанность, они незаконно привлечены к ответственности (статья 46 Конституции Российской Федерации, часть 1 статьи 4, часть 1 статьи 218 КАС РФ).

К бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) наделёнными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). В частности, бездействием признаётся нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом или несообщение о принятом решении, уклонение от принятия решения при наступлении определённых законодательством событий, например событий, являющихся основанием для предоставления государственных или муниципальных услуг в упреждающем режиме (пункт 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации").

Принимая для рассмотрения по существу требование о признании незаконным бездействия Администрации по исполнению вступившего в законную силу судебного акта и признавая его обоснованным, суд первой инстанции, установив факт возбуждения исполнительного производства, по которому орган местного самоуправления имеет статус должника, следовательно, его права и обязанности определяются, прежде всего, положениями Федерального закона N 229-ФЗ, данное обстоятельство не принял во внимание, как и суд апелляционной инстанции, оставивший без правовой оценки доводы представителей заинтересованного лица Сапоновой Н.И., изложенные в возражениях на апелляционную жалобу и в судебном заседании о неправомерности судебного решения о признании незаконным бездействия Администрации по исполнению судебного акта от 29 октября 2019 года и необходимости прекращения производства по делу в этой части.

Суд кассационной инстанции, отменяя судебные акты судов нижестоящих инстанций и направляя административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в указанной части, также оставил без внимания аналогичные доводы заинтересованного лица, изложенные в кассационной жалобе Сапоновой Н.И.

Между тем позиция Сапоновой Н.И. о необходимости прекращения производства по делу в части требования о признании незаконным бездействия Администрации, выразившегося в неисполнении судебного акта от 29 октября 2019 года, соответствует требованиям процессуальных норм, положениям Федерального закона N 229-ФЗ.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что из права каждого на судебную защиту его прав и свобод, как оно сформулировано в статье 46 Конституции Российской Федерации, не следует возможность выбора гражданином по своему усмотрению той или иной процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральным законом (определения от 24 ноября 2005 года N 508-О, от 19 июня 2007 года N 389-О-О и от 15 апреля 2008 года N 314-О-О).

В статье 16 КАС РФ закреплено, что вступившие в законную силу судебные акты (решения, судебные приказы, определения, постановления) по административным делам являются обязательными для органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, комиссий референдума, организаций, объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации (часть 1).

Неисполнение судебных актов по административным делам, а также задержка их исполнения влечёт за собой применение мер, предусмотренных данным кодексом, или ответственность, установленную федеральными законами (часть 2).

Решение суда по требованиям, заявленным в установленном главой 22 КАС РФ, главой 24 АПК РФ порядке о признании незаконными решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего обращается к исполнению судом в соответствии с частями 8 и 9 статьи 227 КАС РФ или частью 7 статьи 201 АПК РФ, что не исключает возможности его принудительного исполнения на основании выданного судом исполнительного листа, если решением суда на административного ответчика (орган, должностное лицо) возложена обязанность по совершению (воздержанию от совершения) определённых действий (абзац четвёртый пункта 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 ноября 2015 года N 50 "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства").

Верховный Суд Российской Федерации в пункте 31 постановления Пленума от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" обратил внимание на то, что исходя из положений части 9 статьи 227 КАС РФ судам необходимо самостоятельно осуществлять контроль за исполнением решений, которыми на административных ответчиков возлагается обязанность устранить допущенные нарушения или препятствия к осуществлению прав, свобод, реализации законных интересов граждан, организаций; при непоступлении сведений об исполнении решения суда (поступлении сведений о неисполнении решения суда) суд вправе вынести частное определение; несообщение о принятых мерах по устранению выявленных нарушений законности влечёт наложение на виновных должностных лиц судебного штрафа (статьи 122 и 123, часть 3 статьи 200 КАС РФ).

Приведённые положения КАС РФ с учётом правой позиции Верховного Суда Российской Федерации презюмируют незаконность неисполнения решения суда, которая не должна подтверждаться в порядке административного судопроизводства.

С учётом изложенного вопросы исполнения судебных решений, в том числе органами местного самоуправления, регулируются Федеральным законом N 229-ФЗ, который закрепляет условия и порядок принудительного исполнения судебных актов (статья 1), возлагая на Федеральную службу судебных приставов и её территориальные органы принудительное исполнение судебных актов, актов других органов и должностных лиц в порядке, установленном указанным федеральным законом (статья 5), предоставляя полномочия в отношении должника - гражданина или организации, обязанных по исполнительному документу совершить определённые действия (передать денежные средства и иное имущество, исполнить иные обязанности или запреты, предусмотренные исполнительным документом) или воздержаться от совершения определённых действий (часть 4 статьи 49).

Исходя из анализа правовых норм названного выше закона, предусматривающих совершение судебным приставом-исполнителем конкретных действий, направленных на создание условий для применения мер принудительного исполнения, а равно на понуждение должника к полному, правильному и своевременному исполнению требований, содержащихся в исполнительном документе, оценка действий должника в рамках исполнительного производства относится к полномочиям судебного пристава-исполнителя, решения, действия (бездействие) которого как должностного лица могут быть оспорены сторонами исполнительного производства в судебном порядке (часть 1 статьи 128).

Таким образом, вопросы исполнения решения суда по административному делу о возложении на муниципальные органы обязанности по совершению определённых действий, во исполнение которого возбуждено исполнительное производство, могут быть предметом судебного разбирательства при оспаривании действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей, в ходе которого возможно восстановление прав административных истцов, являющихся взыскателями в исполнительном производстве.

В силу пункта 1 части 1 статьи 128, пункта 1 части 1 статьи 194 и части 1 статьи 225 КАС РФ суд прекращает производство по административному делу об оспаривании решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, если установит, что административное исковое заявление не подлежит рассмотрению в судебном порядке.

При таком положении выводы суда кассационной инстанции, отменившего обжалуемые судебные акты в части признания незаконным бездействия Администрации, о направлении в суд первой инстанции административного дела на новое рассмотрение этого требования, нельзя признать верными, в связи с чем кассационное определение в части направления дела на новое рассмотрение подлежит отмене с прекращением производства по требованиям о признании незаконным бездействия Администрации, выразившегося в непринятии мер по исполнению судебного акта от 29 октября 2019 года, в непроведении проверки по результатам исполнения предписаний Администрации от 7 октября 2020 года N 519, N 520, N 521, N 522. В остальной части названное кассационное определение подлежит оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 24 февраля 2022 года в части направления дела на новое рассмотрение отменить, производство по требованиям о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования город Краснодар, выразившегося в непринятии мер по исполнению решения Первомайского районного суда города Краснодара от 29 октября 2019 года, в непроведении проверки по результатам исполнения предписаний администрации от 7 октября 2020 года N 519, N 520, N 521, N 522, - прекратить.

В остальной части указанное кассационное определение оставить без изменения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Горчакова Е.В.