Решение Челябинского областного суда от 28 ноября 2022 г. по делу N 3а-289/2022 Ключевые темы: изменения в Устав поселения - исполнение полномочий главы местной администрации депутатом представительного органа не предусмотрено

Решение Челябинского областного суда от 28 ноября 2022 г. по делу N 3а-289/2022

УИД 74OS0000-01-2022-000364-91

Челябинский областной суд в составе:

председательствующего судьи Лопаткиной Л.А.,

при секретаре судебного заседания Мельник Е.А.,

с участием прокурора отдела управления прокуратуры Челябинской области Козиной И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению Главы Каслинского городского поселения к Совету депутатов Каслинского городского поселения о признании не действующим в части Устава муниципального образования, установил:

Глава Каслинского городского поселения Челябинской области Васенина Е.Н. обратилась в суд с административным исковым заявлением к Совету депутатов Каслинского городского поселения о признании не действующим пункта 5 статьи 29 Устава Каслинского городского поселения со дня вынесения решения суда.

В обоснование требований указано, что решением Совета депутатов Каслинского городского поселения от 30.01.2008 N 286 утвержден Устав Каслинского городского поселения в новой редакции, который прошел государственную регистрацию в Управлении Минюста России по Челябинской области. На основании решения Совета депутатов Каслинского городского поселения от 27.07.2017 N 148 "О внесении изменений и дополнений в Устав Каслинского городского поселения" пункта 5 статьи 29 Устава Каслинского городского поселения изложен в следующей редакции: "В случае досрочного прекращения полномочий главы Каслинского городского поселения либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или депутат представительного органа муниципального образования, в порядке определяемом Советом депутатов". Вместе с тем, положениями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) исполнение полномочий главы местной администрации муниципального образования депутатом представительного органа не предусмотрено, в связи с чем, оспариваемое положение Устава, по мнению административного истца, нарушает права неопределенного круга лиц жителей Каслинского городского поселения и администрации Каслинского городского поселения.

Представитель административного истца ФИО8. в судебном заседании на удовлетворении административных требований настаивал.

Представитель административного ответчика Совета депутатов Каслинского городского поселения ФИО9 в судебном заседании полагал, что административные исковые требования удовлетворению не подлежат.

Представитель заинтересованного лица Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Челябинской области ФИО10 в судебном заседании административные требования поддержала.

Заслушав пояснения участников процесса, заключение участвующего в деле прокурора, полагавшей административные исковые требования подлежащими удовлетворению, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Частью 8 статьи 213 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Частями 1, 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входит устав муниципального образования.

В силу части 3 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях, в которых полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, - населением непосредственно на сходе граждан.

В соответствии с частью 5 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

В силу части 6 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ, частей 1, 2 статьи 1 Федерального закона от 21.07.2005 N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" уставы муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований проходят государственную регистрацию в уполномоченном федеральном органе исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Абзацем первым части 8 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ (в редакции от 06.10.2003) установлено, что устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Федеральным законом от 30.11.2011 N 361-ФЗ указанный абзац дополнен нормой, согласно которой глава муниципального образования обязан опубликовать (обнародовать) зарегистрированные устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в течение семи дней со дня его поступления из территориального органа уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

В силу абзацев третьего, четвертого пункта 4 статьи 22 Устава Каслинского городского поселения (в редакции от 05.09.2011) официальным опубликованием решений Совета депутатов Каслинского городского поселения считается публикация их полных текстов в средстве массовой информации, определяемом в порядке, установленном действующим законодательством. Обнародованием решений Совета депутатов Каслинского городского поселения считается размещение их полных текстов на информационных стендах Каслинского городского поселения.

Как следует из материалов дела, решением Совета депутатов Каслинского городского поселения от 21.06.2005 N 17 принят Устав Каслинского городского поселения.

Согласно протоколу заседания Совета депутатов Каслинского городского поселения от 21.06.2005 N 5 за решение проголосовало 10 депутатов (на заседании присутствовало 9 депутатов из 15 выбранных, 1 депутат голосовал заочно), собрание было правомочным для принятия решения в силу положений части 1.1 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ, пункта 2 статьи 22 Устава Каслинского городского поселения.

Устав Каслинского городского поселения, принятый решением Совета депутатов Каслинского городского поселения от 21.06.2005 N 17, зарегистрирован 09.12.2005 в Главном управлении Минюста России по УрФО, обнародован на информационных стендах администрации Каслинского городского поселения от 14.12.2005.

30.01.2008 решением Совета депутатов Каслинского городского поселения N 286 при наличии кворума (присутствовало 11 депутатов от 15 избранных) приняты изменения в Устав Каслинского городского поселения путем изложения его в новой редакции.

Решение зарегистрировано 30.04.2008 в Управлении Минюста России по УрФО, опубликовано в газете "Красное знамя" от 21.05.2008 N 38.

27.07.2017 решением Совета депутатов Каслинского городского поселения N 148 при наличии кворума (присутствовало 10 депутатов от 15 избранных) приняты изменения в Устав Каслинского городского поселения.

Решение зарегистрировано 07.09.2017 в Управлении Минюста России по Челябинской области, обнародовано на информационных стендах администрации Каслинского городского поселения 11.09.2017.

На основании изложенного, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый устав муниципального образования, равно как и рассматриваемые изменения к нему приняты уполномоченным органом в правомочном составе с соблюдением установленного законом порядка принятия, регистрации и надлежащим образом опубликованы. По указанным основаниям нормативный правовой акт не оспаривается.

Административным истцом оспаривается пункт 5 статьи 29 Устава Каслинского городского поселения как несоответствующий части 12 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии с частью 1, пунктами 1, 5 части 2 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования:

является высшим должностным лицом муниципального образования;

избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса;

в случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию;

наделяется уставом муниципального образования в соответствии с указанной статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно части 4 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 названной статьи:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;

5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

В силу статьи 26 Устава Каслинского городского поселения глава поселения является высшим должностным лицом Каслинского городского поселения избирается Советом депутатов Каслинского городского поселения из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, сроком на 5 лет и возглавляет местную администрацию, а также наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Полномочия главы поселения как главы муниципального образования установлены в пункте 1 статьи 27 Устава Каслинского городского поселения, в пункте 2 указанной статьи установлены полномочия главы поселения как главы администрации Каслинского городского поселения.

Федеральный закон N 131-ФЗ, определяя исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования в части 10 статьи 35, относит к ней, в том числе: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

В соответствии с частью 11.1 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Согласно частям 5, 5.1 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Часть 12 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ устанавливает, что в случае досрочного прекращения полномочий главы местной администрации либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или уполномоченный муниципальный служащий, определяемые в соответствии с уставом муниципального образования.

Таким образом, Федеральный закон N 131-ФЗ не предусматривает исполнение полномочий главы местной администрации депутатом представительного органа муниципального образования.

Из приведенных положений следует, что осуществление депутатом на основании части 7 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ полномочий главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию, данный закон не допускает. Иное приведет к ситуации, при которой депутат будет являться членом представительного органа местного самоуправления, наделенного законом исключительными полномочиями, и одновременно возглавлять исполнительно-распорядительный орган, подотчетный представительному органу. Возможность прекращения полномочий депутатом в целях временного исполнения им полномочий главы муниципального образования, избранного на муниципальных выборах, федеральным законодательством не предусмотрена.

На основании вышеуказанного, суд приходит к выводу о признании не действующим пункта 5 статьи 29 Устава Каслинского городского поселения, поскольку он противоречит закону, имеющему большую юридическую силу.

В пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Учитывая, что оспариваемый нормативный правовой акт применялся, он может быть признан не действующим в части со дня вступления решения суда в законную силу.

В соответствии с требованиями, содержащимися в пункте 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в газете "Красное знамя" в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175 - 178, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административное исковое заявление удовлетворить.

Признать не действующим с момента вступления решения в законную силу пункт 5 статьи 29 Устава Каслинского городского поселения, принятого решением Совета депутатов Каслинского городского поселения от 21.06.2005 N 17.

Опубликовать сообщение о принятии настоящего решения суда в газете "Красное знамя" в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме через Челябинский областной суд.

Мотивированное решение изготовлено 29.11.2022.

Председательствующий

Л.А. Лопаткина