Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 3 июня 2013 г. N Ф08-2521/13 по делу N А53-29723/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 30 мая 2013 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 3 июня 2013 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Драбо Т.Н., судей Прокофьевой Т.В. и Черных Л.А., при участии в судебном заседании, проводимом с использованием системы видео-конференц-связи с Арбитражным судом Ростовской области, от заявителя - открытого акционерного общества "Межрегиональная распределительная сетевая компания Юга" (ИНН 6164266561, ОГРН 1076164009096) - Малько В.С. (доверенность от 28.12.2012), от заинтересованного лица - Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области (ИНН 6163076085, ОГРН 1056163077849) - Гуляевой А.В. (доверенность от 19.02.2013), рассмотрев кассационную жалобу Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 06.12.2012 (судья Бондарчук Е.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2013 (судьи Сулименко О.А., Захарова Л.А., Сурмалян Г.А.) по делу N А53-29723/2012, установил следующее.

ОАО "Межрегиональная распределительная сетевая компания Юга" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области (далее - региональная служба) от 28.08.2012 N 1/3.8-26/287 об устранении нарушений при реконструкции объекта капитального строительства. Делу присвоен N А53-29723/2012.

Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления региональной службы от 10.09.2012 N 123592 о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде 1 млн рублей штрафа. Делу присвоен N А53-29495/2012.

Определением суда от 13.12.2012 дела N А53-29723/2012 и А53-29495/2012 объединены, объединенному делу присвоен N А53-29723/2012.

Решением суда от 06.12.2012, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 31.01.2013, требования удовлетворены на том основании, что предписание региональной службы принято в нарушение статей 48.1, 49, 51, 52, 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс), регулирующих порядок осуществления государственного строительного надзора, проведения экспертизы проектной документации, выдачи разрешения на строительство, и Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54 (далее - Положение N 54). Объект "Реконструкция ВЛ 0,4 кВ в х. Логи Тарасовского района Ростовской области" является воздушной линией электропередачи (имеет напряжение 0,4 кВ), не относится к особо опасным и технически сложным и не подлежит государственному строительному надзору. Документы, подтверждающие его принадлежность к объектам капитального строительства, региональная служба не представила. Получение разрешения на строительство данного объекта не требуется, экспертиза в отношении проектной документации на объект не проводится, в связи с чем у общества отсутствует обязанность по направлению в органы государственного строительного надзора извещения о начале строительно-монтажных работ. В этой связи в действиях общества отсутствует состав административного правонарушения, квалифицируемого по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа обратилась региональная служба с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда, постановление апелляционной инстанции и принять новый судебный акт об отказе обществу в удовлетворении требований. Податель жалобы указывает, что судебные инстанции неправомерно приняли представленное обществом заключение ГУ "Южный региональный центр судебной экспертизы" от 29.04.2012 N 2276 в качестве доказательства по делу, не оценив его на предмет относимости и допустимости по делу. Суды не учли, что заключение дано в отношении иной линии электропередачи, без исследования спорного объекта и изучения технической документации, без учета его конструктивных особенностей. Аналогичное заключение того же экспертного учреждения не принято судами при рассмотрении дела N А63-9871/2010. Противоречит пункту 10 статьи 1 Градостроительного кодекса, статье 3 Федерального закона от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике), Положению о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87 (далее - Положение N 87), вывод судов о том, что спорный объект не относится к объектам капитального строительства. Реконструируемый обществом объект представляет собой линейное сооружение (объект капитального строительства). Поскольку осуществлялись работы по реконструкции объекта капитального строительства, общество должно иметь разрешение на реконструкцию (часть 2 статьи 51 Градостроительного кодекса). С учетом высокой потенциальной опасности функционирования объектов электроэнергетики к ним предъявляются специальные требования безопасности. Государственная экспертиза проводится с целью установления соответствия проектной документации объектов электроэнергетики требованиям технических регламентов. В силу характерных особенностей спорный объект не относится к указанным в частях 2 и 3 статьи 49 Градостроительного кодекса объектам, для которых проведение экспертизы не требуется. В силу части 1 статьи 42 Закона об электроэнергетике, статьи 49 Градостроительного кодекса общество обязано получить заключение государственной экспертизы в отношении проектной документации объекта капитального строительства (включающего реконструкцию воздушной линии электропередачи) и представить уполномоченному органу извещение о начале работ.

В отзыве на кассационную жалобу общество просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали доводы кассационной жалобы и отзыва на жалобу.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность судебных актов, оценив доводы кассационной жалобы и отзыва, выслушав представителей региональной службы и общества, считает, что судебные акты надлежит отменить, а дело - направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, 28.08.2012 региональная служба провела проверку объекта "Реконструкция ВЛ 0,4 кВ в х. Логи Тарасовского района Ростовской области" и установила, что общество ведет реконструкцию объекта без разрешительной документации, положительного заключения экспертизы проектной документации на реконструкцию объекта, по проектной документации, не прошедшей экспертизу, без извещения уполномоченного органа о начале работ.

На момент проведения проверки выполнены работы, которые зафиксированы в акте проверки от 28.08.2012 N 1/3.8-26/287, а именно: монтаж железобетонных стоек (опор) в количестве 141 шт., забивка вертикальных заземлителей с монтажем 1 тыс. м воздушной распределительной сети 0,4 кВ изолированным проводом, монтаж ответвлений к вводам в здания с установкой приборов учета (30 шт.), монтаж ТП 10/04кВ по уложенным на землю железобетонным стойкам.

По результатам проверки региональная служба выдала обществу предписание от 28.08.2012 N 1/3.8-26/287 об устранении в срок до 01.10.2012 нарушений при реконструкции объекта капитального строительства, а именно: отсутствует разрешительная документация на реконструкцию объекта капитального строительства (пункт 1); реконструкция объекта капитального строительства осуществляется по проектной документации, не прошедшей государственную экспертизу. Положительное заключение государственной экспертизы проектной документации на реконструкцию объекта капитального строительства отсутствует (пункт 2); общество не направило заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала реконструкции объекта капитального строительства, в уполномоченный на осуществление государственного строительного надзора орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации извещение о начале работ (пункт 3).

Предписанием от 28.08.2012 N 1/3.8-26/287 на общество возложена обязанность устранить допущенные нарушения при реконструкции объекта капитального строительства (воздушной линии 0,4 кВ в х. Логи Тарасовского района Ростовской области) нарушения градостроительного законодательства. Предписание выдано региональной службой в связи с осуществлением государственного строительного надзора.

Постановлением региональной службы от 10.09.2012 N 123592 общество привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде 1 млн рублей штрафа.

В порядке статей 198 и 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации общество обжаловало предписание и постановление региональной службы в арбитражный суд.

Суды удовлетворили требования общества без учета следующего.

Порядок осуществления государственного строительного надзора урегулирован в статье 54 Градостроительного кодекса. Государственный строительный надзор осуществляется при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса либо является типовой проектной документацией или ее модификацией; реконструкции объектов капитального строительства, если проектная документация на осуществление реконструкции объектов капитального строительства подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса (часть 1). Предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, наличия разрешения на строительство (часть 2); государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального государственного строительного надзора, за строительством (часть 4).

Аналогичные положения содержатся в пунктах 2, 4 и 5 Положения N 54.

Государственный строительный надзор осуществляется в форме проверок. При выявлении в результате проведенной проверки нарушений должностным лицом органа государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи заказчику, застройщику или подрядчику предписания об устранении таких нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на технический регламент (нормы и правила), иной нормативный правовой акт, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения нарушений с учетом конструктивных и других особенностей объекта капитального строительства (пункты 9 и 14 Положения N 54).

Таким образом, критериями поднадзорности объектов государственному строительному надзору является их отнесение к объектам капитального строительства и необходимость проведения государственной экспертизы проектной документации, на основании которой осуществляется строительство, в соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса.

В ходе проведения проверки региональная служба исходила из того, что объект, на котором осуществляются работы по замене воздушной линии электропередачи, является капитальным.

Общество ссылается на то, что проверенный региональной службой объект не относится к числу объектов капитального строительства.

Судебные инстанции поддержали доводы общества и при рассмотрении дела исходили из того, что спорный объект по своим техническим характеристикам не может быть отнесен к объектам капитального строительства.

В соответствии с пунктом 10 статьи 1 Градостроительного кодекса объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек. Приведенное в данной норме понятие объекта капитального строительства не содержит в качестве обязательного его признака критерия прочной связи с землей (невозможности перемещения объекта без несоразмерного ущерба назначению).

Согласно пункту 2.4.2 Правил устройства электроустановок (утвержденных приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 20.05.2003 N 187) воздушная линия (ВЛ) электропередачи напряжением до 1 кВ представляет собой устройство для передачи и распределения электроэнергии по изолированным или неизолированным проводам, расположенным на открытом воздухе и прикрепленным линейной арматурой к опорам, изоляторам или кронштейнам, к стенам зданий и к инженерным сооружениям.

Общероссийский классификатор основных фондов (ОК 013-94), утвержденный постановлением Госстандарта Российской Федерации от 26.12.1994 N 359, относит к сооружениям законченные функциональные устройства для передачи энергии, такие как линии электропередачи. Это означает, что линией электропередачи является совокупность конструктивных элементов и устройств (трансформаторные подстанции, опоры линий электропередачи и т. п.), составляющих единый функциональный комплекс. При этом опора линии электропередачи является конструктивным элементом сооружения и самостоятельного практического значения не имеет.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.2002 N 1 "О классификации основных средств, включаемых в амортизационные группы" линия электропередачи воздушная отнесена к подгруппе "сооружения" (код 12 4521125).

В пункте 2 Положения N 87 закреплена классификация объектов капитального строительства в зависимости от функционального назначения и характерных признаков. В подпункте в указаны линейные объекты, в том числе линии электропередачи.

В силу приведенных норм спорный объект (линия электропередачи воздушная) относится к объектам капитального строительства (сооружениям линейного типа).

Общество указывает на то, что оно запланировало и осуществляло работы по замене существующих опор линии электропередачи на новые опоры, а не работы по реконструкции воздушной линии электропередачи.

В частях 14.1 и 14.3 статьи 1 Градостроительного кодекса определены понятия реконструкции и ремонта линейных объектов. Реконструкция линейных объектов представляет собой изменение параметров линейных объектов или их участков (частей), которое влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов (мощности, грузоподъемности и других) или при котором требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов; капитальный ремонт линейных объектов - это изменение параметров линейных объектов или их участков (частей), которое не влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов и при котором не требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов.

Общество ссылается на то, что из рабочего проекта "Реконструкция ВЛ 0,4 кВ в х. Логи Тарасовского района Ростовской области" следует, что проектируемые линии электропередачи напряжением 0,4 кВ как объекты строительства не имеют сложной и неосвоенной технологии и относятся к категории несложных объектов.

Между тем, рабочий проект "Реконструкция ВЛ 0,4 кВ в х. Логи Тарасовского района Ростовской области" в материалы дела не представлен, не получил судебную оценку. Суды не выяснили, что конкретно подлежит реконструкции, какая документация разработана, что указано в техническом задании на разработку рабочего проекта, какие затраты (и на что) предусмотрены проектом. При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное, устранить допущенное нарушение, установить все обстоятельства по делу, истребовать в материалы дела и оценить все доказательства, имеющие существенное значение для правильного рассмотрения дела.

Статьей 49 Градостроительного кодекса установлено, что проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных статьей 49 Градостроительного кодекса.

Экспертиза не проводится в отношении проектной документации следующих объектов капитального строительства: отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не более чем три, предназначенные для проживания одной семьи (объекты индивидуального жилищного строительства); жилые дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из нескольких блоков, количество которых не превышает десять и каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним блоком или соседними блоками, расположен на отдельном земельном участке и имеет выход на территорию общего пользования (жилые дома блокированной застройки); многоквартирные дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из одной или нескольких блок-секций, количество которых не превышает четыре, в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования; отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров и которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности, за исключением объектов, которые в соответствии со статьей 48.1 Градостроительного кодекса являются особо опасными, технически сложными или уникальными объектами; отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров, которые предназначены для осуществления производственной деятельности и для которых не требуется установление санитарно-защитных зон или для которых в пределах границ земельных участков, на которых расположены такие объекты, установлены санитарно-защитные зоны или требуется установление таких зон, за исключением объектов, которые в соответствии со статьей 48.1 Градостроительного кодекса являются особо опасными, технически сложными или уникальными объектами (часть 2 статьи 49 Градостроительного кодекса).

Судебные инстанции исходили из того, что воздушная линия 0,4 кВ не относятся к особо опасным и технически сложным объектам, указанным в статье 48.1 Градостроительного кодекса, поэтому проектная документация на ее реконструкцию не подлежит экспертизе.

Действительно, в силу пункта 4 части 1 статьи 48.1 Градостроительного кодекса к особо опасным и технически сложным объектам относятся, в частности, линии электропередачи и иные объекты электросетевого хозяйства напряжением 330 киловольт и более.

Однако, исключая реконструируемую обществом воздушную линию электропередачи 0,4 кВ из числа объектов, проектная документация которых подлежит экспертизе, суды неверно истолковали статьи 48.1 и 49 Градостроительного кодекса. По смыслу данных норм экспертиза проектной документации для объектов капитального строительства (часть 1 статьи 49), а также особо опасных и технически сложных объектов (статья 48.1) для застройщика является обязательной. Исключения (для объектов капитального строительства) установлены в части 2 статьи 49 Градостроительного кодекса, в которой линейный объект (воздушная линия электропередачи) не назван в числе объектов, проектная документация которых не подлежит экспертизе. Следовательно, реконструируемый обществом линейный объект относится к числу объектов, проектная документация которого требует положительного заключения экспертизы и, соответственно, поднадзорен региональной службе.

С учетом приведенных норм Градостроительного кодекса у судов отсутствовали основания для оценки предписания региональной службы как принятого в отношении объекта, неподконтрольного государственному строительному надзору.

В силу частей 1 и 2 статьи 51 Градостроительного кодекса строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных в части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса. Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом.

Согласно части 5 статьи 52 Градостроительного кодекса в случае, если в соответствии с Градостроительным кодексом при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства предусмотрен государственный строительный надзор, застройщик или заказчик заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства объекта капитального строительства должен направить в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации извещение о начале таких работ, к которому прилагаются соответствующие документы.

Аналогичные положения содержатся в пункте 5 приказа Ростехнадзора от 26.12.2006 N 1129 "Об утверждении и введении в действие Порядка проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации".

В качестве доказательства по делу о том, что реконструируемый обществом объект "Реконструкция ВЛ 0,4 кВ в х. Логи Тарасовского района Ростовской области" не является объектом капитального строительства суды приняли заключение ГУ "Южный региональный центр судебной экспертизы" от 29.04.2012 N 2276 (заключение о результатах исследования от 20.05.2002 N 2276, которое произведено методом сопоставления исходных данных, указанных в заявлении ОАО "Ростовэнерго" (о даче заключения, являются ли опоры линии электропередач 10 кВ и подстанции 35 Кв, не имеющие фундамента, в соответствии со статьей 130 Гражданского кодекса Российской Федерации объектами недвижимости, то есть связаны ли данные объекты с землей так, что их перемещение невозможно без несоразмерного ущерба их назначению), и сборника типовых проектов требованиям действующих норм и правил). При этом суды не учли, что данное заключение составлено в отношении другого объекта и не относится к спорному объекту.

При новом рассмотрении дела суду необходимо оценить заключение ГУ "Южный региональный центр судебной экспертизы" от 29.04.2012 N 2276 с учетом требований статей 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Ввиду неполного установления обстоятельств по эпизоду принятия региональной службой предписания от 28.08.2012 N 1/3.8-26/287 об устранении обществом нарушений при реконструкции объекта капитального строительства и не основанного на материалах дела вывода судов о несоответствии предписания требованиям Градостроительного кодекса, преждевременен вывод судов о незаконности постановления региональной службы от 10.09.2012 N 123592 о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде 1 млн рублей штрафа.

Поскольку решение суда и постановление апелляционной инстанции приняты по неполно исследованным обстоятельствам, имеющим существенное значение для правильного рассмотрения дела, они подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку в силу части 2 статьи 287 Кодекса арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в суде первой инстанции либо были отвергнуты судом первой инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими, о том, какая норма материального права должна быть применена и какое решение, постановление должно быть принято при новом рассмотрении дела.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть указания кассационной инстанции; устранить допущенные нарушения; установить все фактические обстоятельства по делу; в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в совокупности оценить все доказательства и доводы участвующих в деле лиц, и принять решение с учетом требований статьи 170 Кодекса.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа постановил:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 06.12.2012 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2013 по делу N А53-29723/2012 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ростовской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.Н. Драбо

Судьи

Т.В. Прокофьева Л.А. Черных