Приказ Департамента по делам гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности Магаданской области от 14 февраля 2023 г. N 9 "Об утверждении доклада о правоприменительной практике при организации и осуществлении регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций за 2022 год"

В соответствии с требованиями статьи 47 Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", приказываю:

1. Утвердить прилагаемый доклад о правоприменительной практике при организации и осуществлении регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций за 2022 год.

2. Настоящий приказ подлежит опубликованию на официальном сайте департамента по делам гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности Магаданской области (далее - департамент ГОЧС и ПБ Магаданской области) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

3. Контроль за исполнением настоящего приказа возложить на заместителя руководителя департамента ГОЧС и ПБ Магаданской области - начальника отдела надзорной деятельности департамента ГОЧС и ПБ Магаданской области Ерошкину М.Б.

Руководитель

А.В. Фоменко

Утвержден
приказом департамента
от "14" февраля 2023 г. N 9

Доклад о правоприменительной практике при организации и осуществлении регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций за 2022 год

1. Общие положения

Настоящий доклад подготовлен по итогам публичного обсуждения и обобщения результатов правоприменительной практики департамента по делам гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности Магаданской области (далее - Департамент) при организации и осуществлении регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций за 2022 год, основанный на реализации положений:

Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера";

Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации";

постановления Правительства Магаданской области от 29 сентября 2021 г. N 737-пп "Об утверждении Положения о региональном государственном надзоре в области защиты населения и территории Магаданской области от чрезвычайных ситуаций".

Обобщение правоприменительной практики проводится для решения следующих задач:

обеспечение единообразных подходов к применению контрольным (надзорным) органом и его должностными лицами обязательных требований, законодательства Российской Федерации о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле;

выявление типичных нарушений обязательных требований, причин, факторов и условий, способствующих возникновению указанных нарушений;

анализ случаев причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, выявление источников и факторов риска причинения вреда (ущерба);

подготовка предложений об актуализации обязательных требований; подготовка предложений о внесении изменений в законодательство Российской Федерации о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле.

В качестве источников формирования доклада использованы:

результаты проверок и иных мероприятий по надзору;

результаты обжалований действий и решений должностных лиц Департамента в административном или судебном порядке и иные материалы административной практики;

результаты применения мер прокурорского реагирования по вопросам надзорной деятельности;

результаты рассмотрения заявлений и обращений граждан; разъяснения Департамента по вопросам применения законодательства Российской Федерации в области организации и осуществления надзора за соблюдением обязательных требований;

разъяснения, полученные Департаментом от органов прокуратуры, суда, иных государственных органов по вопросам, связанным с осуществлением надзорной деятельности.

2. Правоприменительная практика по организации и осуществлению регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций

Правовое регулирование в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляется в соответствии с положениями Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", а также принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Магаданской области.

Предметом регионального государственного надзора является соблюдение организациями и гражданами, за исключением организаций и граждан, деятельность которых подлежит федеральному государственному надзору в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, установленных Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", принимаемыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов Магаданской области.

Департамент при осуществлении регионального государственного надзора относит объекты надзора к одной из следующих категорий риска:

а) высокий риск;

б) значительный риск;

в) низкий риск.

Проведение плановых документарных проверок или плановых выездных проверок, в отношении контролируемых лиц в зависимости от присвоенной категории риска объекту надзора, осуществляется со следующей периодичностью:

а) для категории высокого риска - один раз в 2 года;

б) для категории значительного риска - один раз в 3 года.

В отношении объектов надзора, которые отнесены к категории низкого риска, плановые контрольные (надзорные) мероприятия не проводятся.

Отнесение объекта надзора к определенной категории риска осуществляется Департаментом на основании сопоставления его характеристик с критериями отнесения объектов надзора к категориям риска.

К категории значительного риска относится:

а) деятельность организаций и граждан, если эти организации (их структурные подразделения) и граждане или находящиеся в их ведении организации и структурные подразделения этих организаций включены (входят) в установленном порядке в состав сил Магаданской областной территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

б) деятельность организаций и граждан в сфере отдыха и оздоровления детей.

Объекты надзора, подлежащие отнесению к категориям высокого и значительного риска, подлежат отнесению соответственно к категориям значительного и низкого риска при отсутствии составленного по результатам последнего планового контрольного (надзорного) мероприятия акта контрольного (надзорного) мероприятия с зафиксированными выявленными нарушениями обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Объекты надзора, подлежащие отнесению к категориям значительного и низкого риска, подлежат отнесению соответственно к категориям высокого и значительного риска при наличии составленного по результатам последнего контрольного (надзорного) мероприятия акта контрольного (надзорного) мероприятия с зафиксированными выявленными нарушениями обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

При наличии критериев, позволяющих отнести объект надзора к различным категориям риска, подлежат применению критерии, относящие объект надзора к более высоким категориям риска.

Изменение присвоенной объекту надзора категории риска на более высокую либо более низкую категорию риска допускается не более чем на одну ступень.

Контролируемое лицо вправе подать в уполномоченный орган, осуществляющий региональный государственный надзор, заявление об изменении категории риска осуществляемой им деятельности в случае ее соответствия критериям риска для отнесения к иной категории риска.

Региональному государственному надзору в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций подлежит 135 объектов надзора, из них отнесенных к категории значительного риска - 113, к категории низкого риска - 22.

В 2022 году нарушений обязательных требований не выявлялось, так как плановые и внеплановые проверки не проводились, в виду введенного моратория (запрета) их проведение постановлением Правительства РФ от 10 марта 2022 г. N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля".

Вместе с тем, проведя анализ по осуществлению регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций за предыдущие годы на территории Магаданской области, типовыми и массовыми нарушениями обязательных требований могут в дальнейших отчетных периодах являться нарушения, приведенные в таблице 1.

3. Наиболее типовые (возможные) нарушения обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

Таблица 1

Нарушения обязательных требований	Наименование нормативного акта, требования которого нарушены
Своевременно не получают дополнительное профессиональное образование в области защиты от чрезвычайных ситуаций работники, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций	пункт 2, пункт 4, пункт 6 Положения о подготовке граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2020 г. N 1485
Не создаются запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, не определена их номенклатура и объем	статья 14 Федерального закона N 68-ФЗ; пункт 20 Постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" определено, что для ликвидации чрезвычайных ситуаций организациями создаются и используются резервы материальных ресурсов организаций

В 2022 году в Департамент представлений прокуратуры об устранении нарушений требований действующего законодательства при осуществлении регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций не поступало.

В нижеприведенной таблице 2 представлены наиболее часто задаваемые вопросы контролируемых лиц при организации и осуществлении регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

4. Ответы на актуальные вопросы правоприменения законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций

Таблица 2

N п/п	Содержание вопроса	Содержание ответа
1.	Организации планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне и в области защиты работников организаций и подведомственных объектов от ЧС. Возможна ли разработка единого планирующего документа, объединяющего План гражданской обороны и План действий по предупреждению и ликвидации ЧС	Вопросы разработки планов гражданской обороны, планов действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных регулируются отдельными законодательными актами и иными нормативными правовыми актами, относящимися к различной области применения. Такими законодательными и иными нормативными правовыми актами являются: Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне"; Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"; постановление Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 N 804 "Об утверждении Положения о гражданской обороне в Российской Федерации"; приказ МЧС России от 14.11.2008 N 687 "Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях". Учитывая, что правовое регулирование требований к разработке вышеуказанных планирующих документов имеет различный характер, разработка единого планирующего документа по гражданской обороне, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций нецелесообразна.
2.	Обязаны ли организации при разработке плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций руководствоваться Методическими рекомендациями по планированию действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также мероприятий гражданской обороны для территорий и объектов	Согласно положениям Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" организации обязаны планировать и осуществлять необходимые меры в области защиты работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций путем разработки плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Для методического обеспечения деятельности в указанной сфере МЧС России разработаны и утверждены Методические рекомендации по планированию действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также мероприятий гражданской обороны для территорий и объектов от 18.08.2003, Методические рекомендации по планированию действий в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на региональном, муниципальном и объектовом уровнях от МЧС России 15.03.2021, предназначенные для практического использования организациями. Методические рекомендации разработаны с целью повышения качества разрабатываемых документов, не являются нормативным правовым актом, не обязательны к применению.
3.	На основании чего определяются номенклатура и объем резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций	Номенклатура и объем создаваемых запасов определяются создающими их органами, организациями исходя из: возможного характера военных действий на территории Российской Федерации (возможный характер военных действий с применением ядерного, химического, биологического и других видов оружия на территории Российской Федерации доводится уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до создающих их органов, организаций в части касающейся); величины вероятного ущерба объектам экономики и инфраструктуры от ведения военных действий или вследствие этих действий, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; потребности в запасах в соответствии с планами гражданской обороны организаций; норм минимально необходимой достаточности запасов; природных, экономических и иных особенностей территорий. При этом должно учитываться и планируемое к эвакуации на данную территорию население из другого региона (регионов). Рекомендуемые номенклатуры создаваемых резервов определены в соответствии с Методическими рекомендациями по созданию, хранению, использованию и восполнению резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (утв. МЧС России 19.03.2021 N 2-4-71-5-11).
4.	Каким образом осуществляется планирование направления на обучение должностных лиц, уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, на территории	Планирование подготовки в области защиты от чрезвычайных ситуаций работников организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, осуществляется руководителем организации в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 18.09.2020 N 1485 "Об утверждении Положения о подготовке граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"
5.	Необходимо ли организациям создавать структурированную систему мониторинга и управления инженерными системами зданий и сооружений (СМИС)	ГОСТ Р 22.1.12-2005 "Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Структурированная система мониторинга и управления инженерными системами зданий и сооружений. Общие требования" (далее - ГОСТ), регламентирующий создание СМИС, не входит в Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 28.05.2021 N 815. Указанный ГОСТ применяется на добровольной основе при проектировании, строительстве, монтаже и капитальном ремонте.
6.	Допускается ли в организации ведение единого журнала по вводному инструктажу по ГО; инструктажу по действиям при ЧС	Положением о подготовке граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 18.09.2020 N 1485, Положением о подготовке населения в области гражданской обороны, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2.11.2000 N 841, ведение единого журнала учета проведения инструктажей не предусмотрено.
7.	Чем определены критерии для определения угрозы причинения вреда указанным охраняемым законом ценностям	Положениями Федерального закона N 248-ФЗ не предусмотрены критерии для определения непосредственной угрозы причинения вреда указанным охраняемым законом ценностям. Решение о проведении контрольного (надзорного) мероприятия принимается на основании оценки конкретных обстоятельств. При этом оценка обоснованности такого решения дается органами прокуратуры при согласовании проведения контрольного (надзорного) мероприятия. Понятие "непосредственная угроза" подразумевает высокую степень вероятности причинения соответствующего вреда в краткосрочной перспективе, то есть ситуацию, когда отсутствие мер реагирования контрольных (надзорных) органов неминуемо влечет наступление негативных последствий. Данное понятие включает в себя прямую причинно-следственную связь между нарушением обязательных требований и причинением конкретным лицам (к примеру, жителям конкретного территориального образования, приобретателям конкретного товара) вреда определенной категории (к примеру, распространение конкретного заболевания, разрушение конкретного оборудования и так далее).
8.	Необходимо ли создавать нештатные аварийно-спасательные формирования в организации, эксплуатирующей опасные производственные объекты 3 и 4 классов опасности, в целях ведения аварийно-спасательных и других неотложных работ	Пунктом 3 статьи 7 Федерального закона от 22.08.1995 N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" установлено, что нештатные аварийно-спасательные формирования создаются организациями из числа своих работников в обязательном порядке, если это предусмотрено законодательством Российской Федерации, или по решению администраций организаций в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации. Пунктом 4 Приложения к приказу МЧС России от 23 декабря 2005 г. N 999 "Об утверждении порядка создания нештатных аварийно-спасательных формирований" установлено, что организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты 1 и 2 классов опасности, особо радиационно-опасные и ядерно-опасные производства и объекты, гидротехнические сооружения чрезвычайно высокой опасности и гидротехнические сооружения высокой опасности, за исключением организаций, не имеющих мобилизационных заданий (заказов) и не входящих в перечень организаций, обеспечивающих выполнение мероприятий по гражданской обороне федерального органа исполнительной власти, и организаций, обеспечивающих выполнение мероприятий регионального и местного уровней по гражданской обороне, создают и поддерживают в состоянии готовности нештатные аварийно-спасательные формирования.

5. Дополнительные рекомендации подконтрольным субъектам по соблюдению требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций

1. Обеспечить всестороннее и полновесное функционирование всех звеньев, органов управления, Магаданской областной территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

2. Поддерживать в постоянной готовности силы и средства Магаданской областной территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций к реагированию на угрозу возникновения или возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

6. Доклад с руководством по соблюдению обязательных требований

В целях урегулирования отношений, связанных с организацией и осуществлением регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в основу которых положены принципы соразмерности вмешательства в деятельность контролируемых лиц, управление рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, проведена следующая работа.

Федеральным законом от 11 июня 2021 г. N 170-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" внесены изменения в Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", закрепляющие основы осуществления надзорных мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Принято постановление Правительства Магаданской области от 29 сентября 2021 г. N 737-пп "Об утверждении Положения о региональном государственном надзоре в области защиты населения и территории Магаданской области от чрезвычайных ситуаций" (далее - Постановление), определяющее порядок организации и осуществления регионального государственного надзора в соответствующей сфере деятельности.

Постановлением установлен набор средств и механизмов проведения профилактической работы, а также реализуемых Департаментом, осуществляющими региональный государственный надзор, механизмов при проведении данной работы мероприятий.

К числу профилактических мероприятий отнесены: информирование, обобщение правоприменительной практики, объявление предостережения, осуществление консультирования и профилактический визит.

Постановлением утверждены порядок и критерии отнесения объектов надзора к определенным категориям риска.

Так, плановые контрольные (надзорные) мероприятия в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляются исключительно в отношении следующих категорий граждан и организаций:

организаций и граждан, если эти организации (их структурные подразделения) и граждане или находящиеся в их ведении организации и структурные подразделения этих организаций включены (входят) в установленном порядке в состав сил Магаданской областной территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

организаций и граждан в сфере отдыха и оздоровления детей.

Предусматриваемый перечень реализуемых контрольных (надзорных) мероприятий включает инспекционный визит, документарную проверку, выездную проверку.

Устанавливаемый набор контрольных (надзорных) мероприятий позволит сократить издержки контролируемых лиц в рамках проводимых мероприятий, а также обеспечит эффективное использование имеющихся ресурсов Департамента, осуществляющего региональный государственный надзор, сконцентрировав их усилия на объектах надзора повышенных категорий рисков.

Постановлением установлены ключевые показатели, необходимые для адекватной и обоснованной оценки результативности и эффективности деятельности Департамента по региональному государственному надзору в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В целях осуществления мониторинга контрольной (надзорной) деятельности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, ее анализа, выявления проблем, возникающих при ее осуществлении, и определения причин их возникновения Постановлением утверждены индикативные показатели для регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Утвержденные индикативные показатели используются при подготовке ежегодного доклада о региональном государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации "Об утверждении требований к подготовке докладов о видах государственного контроля (надзора), муниципального контроля и сводного доклада о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле в Российской Федерации".

Постановлением утверждены формы документов необходимые для организации деятельности Департамента, осуществляющего региональный государственный надзор, в части организации и проведения профилактических мероприятий, оформления результатов контрольных (надзорных) мероприятий.

Постановлением утверждены индикаторы риска нарушения обязательных требований при осуществлении регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Индикаторы риска характеризуют соответствие или отклонение от параметров деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, при этом сами по себе не являются нарушением обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, но с высокой степенью вероятности свидетельствует о наличии такого нарушения и риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Выявление индикатора риска является основанием для принятия решения о проведении Департаментом внепланового контрольного (надзорного) мероприятия в отношении соответствующего контролируемого лица.

Ввиду проведенной актуализации нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, утвержден приказ Департамента от 25 ноября 2021 г. N 77/ОД "Об утверждении форм проверочных листов (списков контрольных вопросов), используемых при осуществлении регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций".

Данный приказ Департамента устанавливает формы проверочных листов (списка контрольных вопросов, ответы на которые свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении контролируемым лицом обязательных требований) в целях его использования при осуществлении регионального государственного надзора и оптимизации проведения контрольных (надзорных) мероприятий.

Контрольные вопросы, предусматриваемые формами проверочных листов, основаны на положениях Федерального закона 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации и Магаданской области, устанавливающих обязательные требования в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Также с учетом подходов к организации профилактической работы, установленных положениями Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" и постановления Правительства Российской Федерации от 25 июня 2021 г. N 990 "Об утверждении Правил разработки и утверждения контрольными (надзорными) органами программы профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям", приказом Департамента от 03 декабря 2021 г. N 81/ОД разработана и утверждена Программа профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям по региональному государственному надзору в области защиты населения и территории Магаданской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на 2022 год.