Решение Алтайского краевого суда от 22 ноября 2022 г. N 3а-1145/2022 (ключевые темы: публичные слушания - совет депутатов - правила землепользования и застройки - проект правил землепользования и застройки - разрешенное использование)

Решение Алтайского краевого суда от 22 ноября 2022 г. N 3а-1145/2022

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению А.О.С. к Горняцкому городскому Совету депутатов Локтевского района Алтайского края об оспаривании нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления, установил:

А.О.С. обратилась в суд с административным исковым заявлением, требуя с учетом уточнения признать недействующими Правила землепользования и застройки территории муниципального образования город Горняк Локтевского района Алтайского края (далее также Правила землепользования и застройки территории), утвержденные решением Горняцкого городского Совета депутатов Локтевского района Алтайского края от 10 апреля 2015 года N 11 (в редакции решения Горняцкого городского Совета депутатов Локтевского района Алтайского края от 16 ноября 2021 года N 177 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования город Горняк Локтевского района Алтайского края") в части исключения из таблицы 1 "Основные виды разрешенного использования" в разделе "Индивидуальной жилой застройки" части 4 "Градостроительные регламенты" основного вида разрешенного использования "Для ведения личного подсобного хозяйства" (пункт 19) и внесения в таблицу 2 "Условно разрешенный виды разрешенного использования" в разделе "Индивидуальной жилой застройки (1 01)" части 4 "Градостроительные регламенты" вида "Для ведения личного подсобного хозяйства" (пункт 20). В обоснование административных исковых требований указано, что административный истец является собственником земельных участков, расположенных по адресу: <адрес> <адрес>. Решением Горняцкого городского Совета депутатов Локтевского района Алтайского края от 16 ноября 2021 года N 177 в Правила землепользования и застройки внесены изменения, в том числе по исключению из таблицы 1 "Основные виды разрешенного использования" в разделе "Индивидуальной жилой застройки" части 4 "Градостроительные регламенты" основного вида разрешенного использования "Для ведения личного подсобного хозяйства" (пункт 19) и внесению в таблицу 2 "Условно разрешенный виды разрешенного использования" в разделе "Индивидуальной жилой застройки (1 01)" части 4 "Градостроительные регламенты" вида "Для ведения личного подсобного хозяйства" (пункт 20), которые затрудняют содержание на вышеуказанных участках домашних животных. Данные изменения внесены в Правила землепользования и застройки в отсутствие оснований, предусмотренных статьей 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Кроме того, нарушено право административного истца на участие в публичных слушаниях по вопросу внесения вышеуказанных изменений, поскольку проект нормативного правового акта не был опубликован в установленном порядке (т. 1 л.д. 5-7, 95-96).

В судебное заседание лица, участвующие в деле, не явились о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном порядке. При этом Горняцким городским Советом депутатов Локтевского района Алтайского края представлены письменные возражения относительно административного иска (т. 1 л.д. 77-78).

На основании статей 150, 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд рассмотрел административное дело при имеющейся явке.

Выслушав заключение прокурора, полагавшей необходимым признать оспариваемый нормативный правовой акт в указанной редакции недействующим с момента принятия, исследовав письменные материалы дела и оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к следующим выводам.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органом местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относится подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений; утверждение правил землепользования и застройки поселений.

Согласно части 1 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят в том числе нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Решением Горняцкого городского Совета депутатов Локтевского района Алтайского края от 10 апреля 2015 года N 11 утверждены Правила землепользования и застройки территории муниципального образования город Горняк Локтевского района Алтайского края.

В настоящее время Правила землепользования и застройки действуют в редакции решений Горняцкого городского Совета депутатов Локтевского района Алтайского края от 07 декабря 2018 года N 58 и от 16 ноября 2021 года N 177.

Так как Правила землепользования и застройки являются нормативным правовым актом, поскольку содержат правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений по вопросам землепользования и застройки на территории муниципального образования г. Горняк Алтайского края, суд рассматривает настоящее административное исковое заявление по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Как следует из материалов административного дела, А.О.С. на праве общей совместной собственности принадлежат жилой дом и земельный участок, расположенные по адресу: <адрес>. Вид разрешенного использования земельного участка - под индивидуальную жилую застройку (том 1 л.д. 21-21).

При таких обстоятельствах А.О.С., с учетом положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, вправе оспорить нормативные правовые акты представительного органа местного самоуправления.

Правила землепользования и застройки, а также решение о внесении в них изменений от 07 декабря 2018 года N 58 приняты Горняцким городским Советом депутатов Локтевского района Алтайского края с соблюдением требований законодательства к форме актов. Существенных нарушений положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 35), Устава муниципального образования город Горняк Локтевского района Алтайского края, принятого решением Горняцкого городского Совета депутатов Локтевского района Алтайского края от 29 мая 2013 года N 16; Регламента Горняцкого городского Совета депутатов Локтевского района Алтайского края, принятого решением 09 октября 2017 года N 6, административным ответчиком не допущено.

Таким образом, процедура принятия Правил землепользования и застройки, а также решения о внесении в них изменений от 07 декабря 2018 года N 58 проверена, нарушений порядка принятия и обнародования данных нормативных правовых актов не установлено, и по этим основаниям нормативные правовые акты не оспариваются.

Вместе с тем, проверяя процедуру принятия решения Горняцкого городского Совета депутатов Локтевского района Алтайского края от 16 ноября 2021 года N 177, суд отмечает следующее.

В силу части 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному кодексу.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации)

В соответствии с частью 3 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц. Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта.

Общественные обсуждения или публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи. Продолжительность общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не менее одного и не более трех месяцев со дня опубликования такого проекта (части 12 и 13 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Статьей 13 Устава муниципального образования город Горняк Локтевского района Алтайского края, принятого решением Горняцкого городского Совета депутатов Локтевского района Алтайского края от 27 декабря 2019 года N 105, предусмотрено, что порядок организации и проведения публичных слушаний определяется нормативным правовым актом Совета депутатов

В силу пункта 12 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации общественные обсуждения или публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи.

Согласно частям 1 и 2 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (далее также в настоящей статье - проекты) в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений настоящего Кодекса проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами. Участниками общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, являются граждане, постоянно проживающие на территории, в отношении которой подготовлены данные проекты, правообладатели находящихся в границах этой территории земельных участков и (или) расположенных на них объектов капитального строительства, а также правообладатели помещений, являющихся частью указанных объектов капитального строительства.

Процедура проведения публичных слушаний состоит из следующих этапов: 1) оповещение о начале публичных слушаний; 2) размещение проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, и информационных материалов к нему на официальном сайте и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта; 3) проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях; 4) проведение собрания или собраний участников публичных слушаний; 5) подготовка и оформление протокола публичных слушаний; 6) подготовка и опубликование заключения о результатах публичных слушаний (часть 5 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При этом в соответствии с частью 6 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации оповещение о начале общественных обсуждений или публичных слушаний должно содержать: 1) информацию о проекте, подлежащем рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, и перечень информационных материалов к такому проекту; 2) информацию о порядке и сроках проведения общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту, подлежащему рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях; 3) информацию о месте, дате открытия экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, о сроках проведения экспозиции или экспозиций такого проекта, о днях и часах, в которые возможно посещение указанных экспозиции или экспозиций; 4) информацию о порядке, сроке и форме внесения участниками общественных обсуждений или публичных слушаний предложений и замечаний, касающихся проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях

В течение всего периода размещения в соответствии с пунктом 2 части 4 и пунктом 2 части 5 настоящей статьи проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, и информационных материалов к нему проводятся экспозиция или экспозиции такого проекта. В ходе работы экспозиции должны быть организованы консультирование посетителей экспозиции, распространение информационных материалов о проекте, подлежащем рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях. Консультирование посетителей экспозиции осуществляется представителями уполномоченного на проведение общественных обсуждений или публичных слушаний органа местного самоуправления или созданного им коллегиального совещательного органа (далее - организатор общественных обсуждений или публичных слушаний) и (или) разработчика проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях (часть 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний (пункт 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.

Как следует из материалов дела, постановлением администрации города Горняка Локтевского района Алтайского края от 16 сентября 2021 года N 284 на территории муниципального образования назначены публичные слушания по внесению изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования город Горняк Локтевского района Алтайского края. Данное постановление опубликовано на официальном сайте администрации Локтевского района Алтайского края 21 сентября 2021 года (т. 1 л.д. 88-89).

Однако в указанном оповещении о проведении публичных слушаний отсутствует перечень информационных материалов к проекту, подлежащему рассмотрению на публичных слушаниях, а также информация о месте, дате открытия экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, о сроках проведения экспозиции или экспозиций такого проекта, о днях и часах, в которые возможно посещение указанных экспозиции или экспозиций.

Вопреки требованиям части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства административным ответчиком не представлено доказательств, свидетельствующих о надлежащем проведении экспозиции проекта решения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, в ходе которой были бы организованы консультирование посетителей экспозиции, распространение информационных материалов о проекте, подлежащем рассмотрению на публичных слушаниях.

В нарушение положений части 5 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, проект вышеуказанных изменений, подлежащий рассмотрению на публичных слушаниях, не был размещен на официальном сайте, что подтверждается вступившим в законную силу решением Локтевского районного суда Алтайского края от 13 апреля 2022 года по делу N 2а-188/2022 (т. 2 л.д. 75-79).

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 15 июля 2010 года N 931-О-О, публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих коллективный, а не индивидуальный характер; публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

В пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

В рамках разрешения настоящего публичного спора суд установил существенные нарушения предусмотренной приведенными нормами федерального законодательства процедуры проведения публичных слушаний по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки, в связи с чем констатирует несоблюдение порядка принятия решения Горняцкого городского Совета депутатов Локтевского района Алтайского края от 16 ноября 2021 года N 177, что является достаточным основанием для признания недействующими Правил землепользования и застройки в редакции данного решения представительного органа и с момента его принятия.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административные исковые требования А.О.С. удовлетворить.

Признать Правила землепользования и застройки территории муниципального образования город Горняк Локтевского района Алтайского края, утвержденные решением Горняцкого городского Совета депутатов Локтевского района Алтайского края от 10 апреля 2015 года N 11 (в редакции решения Горняцкого городского Совета депутатов Локтевского района Алтайского края от 16 ноября 2021 года N 177 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования город Горняк Локтевского района Алтайского края"), недействующими с момента принятия решения Горняцкого городского Совета депутатов Локтевского района Алтайского края от 16 ноября 2021 года N 177.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в газете "К новым рубежам".

Апелляционные жалоба, представление могут быть поданы в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд.

Мотивированное решение составлено 02 декабря 2022 года.