Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 13 апреля 2016 г. N Ф08-1463/16 по делу N А32-31750/2015

Требование: о признании недействительным акта органа власти, о признании недействительным ненормативного правового акта

Вывод суда: решение суда апелляционной истанции изменено, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Краснодар

13 апреля 2016 г.

Дело N А32-31750/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 12 апреля 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 апреля 2016 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Леоновой О.В., судей Бабаевой О.В. и Рыжкова Ю.В., при участии в судебном заседании от заявителя - Министерства социального развития и семейной политики Краснодарского края (ИНН 2308027369, ОГРН 1022301220116) - Захарова М.И. (доверенность от 13.01.2016), от заинтересованного лица - Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае (ИНН 2310094757, ОГРН 1042305698907) - Горб Д.А. (доверенность от 26.05.2015), Молибога А.А. (доверенность от 07.07.2015), в отсутствие третьих лиц: администрации муниципального образования Темрюкский район (ИНН 2352023878, ОГРН 1022304744560), администрации муниципального образования Туапсинский район (ИНН 2355006983, ОГРН 1032330758910), извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.02.2016 по делу N А32-31750/2015 (судьи Илюшин Р.Р., Ефимова О.Ю., Сулименко О.А.), установил следующее.

Министерство социального развития и семейной политики Краснодарского края (далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании недействительным представления Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае (далее - управление) о ненадлежащем исполнении бюджета от 21.05.2015 N 18-01-12/2767 (далее - представление от 21.05.2015).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация муниципального образования Темрюкский район и администрация муниципального образования Туапсинский район.

Решением от 17.11.2015 (судья Иванова Н.В.) в удовлетворении заявления отказано. Судебный акт мотивирован тем, что представление от 21.05.2015 не нарушает прав и интересов министерства в сфере экономической деятельности, направлено на выполнение министерством бюджетного законодательства, не возлагает на него дополнительных обязательств и не влечет негативных для него последствий.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 02.02.2016 решение от 17.11.2015 отменено, представление от 21.05.2015 признано недействительным. Суд апелляционной инстанции сослался на статью 166.2, пункты 1 и 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 1 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, пункт 1 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2014 N 77, пункты 74, 76, 77, 94, подпункт "а" пункта 99, пункт 108 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 20.03.2014 N 18н (далее - Регламент N 18н), и пришел к выводу о том, что управление, получив от министерства 14.05.2014 письменные возражения на акт выездной проверки от 05.05.2015, в нарушение подпункта "в" пункта 94 Регламента N 18н не приняло решения о проведении внеплановой выездной проверки и вынесло представление от 21.05.2015. Названное обстоятельство суд признал существенным нарушением процедуры рассмотрения материалов проверки и безусловным основанием для отмены представления.

В кассационной жалобе управление просит отменить постановление и оставить в силе решение. По мнению заявителя, представление от 21.05.2015 не содержит выводов о неэффективности использованию бюджетных средств и нарушений статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В силу пунктов 2.2.2 соглашений от 27.03.2014 N 131 и 132, заключенных министерством с администрациями муниципальных образований Темрюкского и Туапсинского районов (далее - соглашения N 131 и 132), министерство обязано обеспечить достижение значения показателя результативности предоставления субвенции - количество детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа, обеспеченных жилыми помещениями - 32 по Темрюкскому району и 35 по Туапсинскому району. Суд апелляционной инстанции не оценил названные соглашения и необоснованно сослался на возложение представлением от 21.05.2015 на министерство обязанности возвратить часть предоставленной субсидии в соответствии с пунктом 13 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 N 1203. Представление от 21.05.2015 не содержит такой обязанности. Вывод суда апелляционной инстанции о нарушении управлением пунктов 67, 68 и 79 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 (далее - Правила N 1092), пунктов 94, 95 Регламента N 18н несостоятелен. Возражения министерства на акт проверки от 05.05.2015 приложены к материалам выездной проверки. Правила N 1092 и Регламент N 18н не содержат обязанность проводить внеплановую проверку при наличии формальных письменных возражений на акт проверки.

В судебном заседании представители управления поддержали доводы жалобы, представитель министерства просил отказать в ее удовлетворении, указывая, что выводы суда апелляционной инстанции соответствуют фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Изучив материалы дела и доводы, изложенные в кассационной жалобе, выслушав представителей управления и министерства, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что постановление суда апелляционной инстанции следует отменить.

Как видно из материалов дела, на основании приказа от 03.04.2015 N 158-п и удостоверения на проведение проверки с 06.04.2015 по 10.04.2015, в соответствии с пунктом 56 раздела 1 плана контрольной работы управления на 2015 год проведена проверка использования министерством средств, источником которых является субсидия из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений за 2014 год.

По результатам проверки составлен акт от 05.05.2015, согласно которому министерство в соответствии с пунктами 2.1.2 заключенных с муниципальными образованиями Краснодарского края соглашений перечислило им субвенции в полном объеме. В течение проверяемого периода муниципальные образования, получившие субвенции из краевого бюджета, источником которых являются средства субсидии из федерального бюджета в рамках заключенных с министерством соглашений, приобрели 207 жилых помещений на 232 069 600 рублей (без учета суммы повышающего коэффициента на администрирование по расходам по Староминскому району в размере 9971 рубля), в том числе: город Краснодар - 68 квартир стоимостью 76 329 660 рублей, Ленинградский район - 1 квартира стоимостью 841 900 рублей, Каневской район - 25 квартир стоимостью 28 062 375 рублей, Лабинский район -5 квартир стоимостью 5 612 475 рублей, Новокубанский район - 6 квартир стоимостью 6 734 970 рублей, Славянский район - 16 квартир стоимостью 17 959 920 рублей, Староминский район - 19 квартир стоимостью 21 321 135 рублей, Темрюкский район - 32 квартиры стоимостью 35 919 840 рублей, Туапсинский район - 35 квартир стоимостью 39 287 325 рублей.

На конец проверяемого периода остаток средств субвенций из краевого бюджета, источником которых являются средства субсидии из федерального бюджета, составил 219 929 рублей, которые министерство платежным поручением от 28.01.2015 N 531253 перечислило в доход федерального бюджета. Общая численность детей-сирот и лиц из их числа, обеспеченных жилыми помещениями в Краснодарском крае, составила 2671 человек. Общее количество приобретенных муниципальными образованиями Краснодарского края жилых помещений в 2014 году в рамках заключенного соглашения за счет субвенции из краевого бюджета, источником которых являются средства субсидии из федерального бюджета, составило 207 квартир (отчет формы 0503828 с. 1). В 2014 году по договорам найма специализированных жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшихся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, за счет субвенции из краевого бюджета, источником которых являются средства субсидии из федерального бюджета, предоставлено 204 квартиры. Три квартиры, приобретенные за счет средств субсидий из федерального бюджета общей стоимостью 3 367 485 рублей, предоставлены нуждающимся в 2015 году по договорам найма специализированных жилых помещений.

Управление, полагая, что министерство как главный распорядитель бюджетных средств в нарушение статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации и заключенных с муниципальными образованиями соглашений в 2014 году не в полной мере обеспечило результативность по предоставлению жилых помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшихся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, за счет средств субсидии из федерального бюджета (три квартиры стоимостью 3 367 485 рублей предоставлены в 2015 году), вынесло представление от 21.05.2015. В представлении управление потребовало принять меры по устранению причин и условий, способствовавших совершению нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и в течение 30 дней с даты получения представления проинформировать управление о результатах его исполнения.

Министерство обжаловало представление от 21.05.2015 руководителю Федеральной службы финансово-бюджетного контроля (далее - Служба). Распоряжением заместителя руководителя Службы от 15.07.2015 N 25-р жалоба министерства оставлена без удовлетворения, представление от 21.05.2015 - без изменения.

Министерство обжаловало представление от 21.05.2015 в арбитражный суд.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Суд первой инстанции установил, что согласно акту выездной проверки от 05.05.2015 в течение проверяемого периода (2014 года) по договорам найма специализированных жилых помещений три квартиры, приобретенные за счет средств субсидии из федерального бюджета в сумме 3 367 485 рублей, предоставлены нуждающимся в 2015 году.

Суд пришел к выводу о том, что министерство в нарушение статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации и соглашений N 131 и 132 не в полной мере в 2014 году обеспечило результативность по предоставлению жилых помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшихся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей за счет средств субсидии из федерального бюджета. Представление от 21.05.2015 не содержит ссылки на привлечение министерства к административной или иной ответственности за его невыполнение и не нарушает права министерства, а указание в представлении на необходимость не позднее 30 календарных дней с даты получения представить документы, подтверждающие его исполнение, не свидетельствует о создании неблагоприятных последствий для министерства. Установив названные обстоятельства, суд первой инстанции отказал министерству в удовлетворении заявления.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение и удовлетворяя заявление, пришел к выводу о том, представление от 21.05.2015 является ненормативным актом и содержит выводы о допущенных министерством нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, обязательно для рассмотрения и включает в себя требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений в установленный представлением срок, то есть затрагивает права и порождает обязанности министерства в сфере его экономической деятельности. Суд первой инстанции не оценил того обстоятельства, что показатель результативности, предусмотренный соглашением от 15.05.2014 N 01-01-06/06-136, заключенным Министерством финансов Российской Федерации и администрацией Краснодарского края (далее - соглашение N 136), превышен на 2137 человек. Кроме того, управление в нарушение подпункта "в" пункта 94 Регламента N 18н не приняло решения о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии), что является существенным нарушением процедуры рассмотрения материалов проверки и самостоятельным основанием для признания оспариваемого представления недействительным.

Однако суд апелляционной инстанции не учел следующего. Факт предоставления в 2015 году трех квартир стоимостью 3 367 485 рублей, приобретенных на субсидию 2014 года, подтверждается материалами дела и не оспаривается министерством. В силу пункта 1 части 1 статьи 158 Бюджетного кодексам Российской Федерации главный распорядитель бюджетных средств обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств. То обстоятельство, что значение эффективности использования субсидии составило 500,19% (процентное соотношение фактического значения показателя результативности предоставления субсидии достигнутого субъектом Российской Федерации на конец 2014 года (2671 человек) к значению показателя результативности предоставления субсидии, предусмотренного соглашением N 136 (534 человека), не опровергает необеспечение результативности в отношении трех квартир.

В силу пункта 67 Порядка N 1092 по результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель (заместитель руководителя) Федеральной службой финансово-бюджетного надзора (ее территориального органа) принимает решение: а) о направлении предписания и (или) представления объекту контроля и (либо) наличии оснований для направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения; б) об отсутствии оснований для направления предписания, представления и уведомления о применении бюджетных мер принуждения; в) о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии), в том числе при представлении объектом контроля письменных возражений, а также дополнительных информации, документов и материалов, относящихся к проверяемому периоду, влияющих на выводы, сделанные по результатам выездной проверки (ревизии).

Пункт 94 Регламента N 18н предусматривает принятие руководителем (заместителем руководителя) Федеральной службой финансово-бюджетного надзора (территориального органа) по результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) решения: а) о применении мер принуждения; б) об отсутствии оснований применения мер принуждения; в) о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии) при наличии письменных возражений от объекта контроля, а также при предоставлении объектом контроля дополнительных документов, относящихся к проверяемому периоду, влияющих на выводы по результатам выездной проверки (ревизии).

Таким образом, решение о внеплановой проверки принимается в случае, если поступившие от объекта контроля письменные возражения влияют на выводы, сделанные по результатам проверки. С учетом очевидности и неоспариваемости факта предоставления трех квартир в 2015 году несогласие министерства с выводом о необеспечении результативности по предоставлению этих квартир не требовало обязательного принятия решения о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии). Непринятие управлением решения о назначении такой проверки и выдача министерству представления от 21.05.2015 не является существенным нарушением процедуры рассмотрения материалов проверки и основанием для признания представления недействительным.

Нельзя признать правильным и вывод суда апелляционной инстанции, сославшегося на статью 306.1 и главу 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации, об ошибочности вывода суда первой инстанции о том, что представление от 21.05.2015 не нарушает прав и интересов министерства, поскольку не возлагает на него каких-либо дополнительных обязательств, не влечет негативных последствий, временных или финансовых затрат. Указанное в представлении нарушение (необеспечение результативности использования средств субсидии из федерального бюджета в 2014 году) не относится к бюджетным правонарушениям, предусмотренным статьей 306.1 и главой 30 названного Кодекса.

При таких обстоятельствах постановление суда апелляционной инстанции следует отменить, решение суда первой инстанции - оставить в силе (пункт 5 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.02.2016 по делу N А32-31750/2015 отменить.

Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 17.11.2015 оставить в силе.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

О.В. Леонова

Судьи

О.В. Бабаева Ю.В. Рыжков