Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 12 октября 2016 г. N Ф08-7172/16 по делу N А53-33802/2015

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда апелляционной истанции оставлено в силе, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Краснодар

12 октября 2016 г.

Дело N А53-33802/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 05 октября 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 12 октября 2016 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Мещерина А.И. и Сидоровой И.В. при участии в судебном заседании от заявителя - исполняющего обязанности прокурора Ростовской области - Солдатова С.А. (удостоверение), от органа, осуществляющего публичные полномочия, - Управления наружной рекламой города Ростова-на-Дону (ИНН 6164045700, ОГРН 1026103278695) - Чераневой А.А. (доверенность от 04.05.2016), в отсутствие представителя третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - общества с ограниченной ответственностью "Плитка мира", надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Управления наружной рекламой города Ростова-на-Дону на решение Арбитражного суда Ростовской области от 15.02.2015 (судья Шапкин П.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.06.2016 (судьи Илюшин Р.Р., Гуденица Т.Г., Ефимова О.Ю.) по делу N А53-33802/2015, установил следующее.

Исполняющий обязанности прокурора Ростовской области (далее - прокурор) обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению наружной рекламой города Ростова-на-Дону (далее - управление) о признании недействительным разрешения от 18.01.2012 N 11851 на установку рекламной конструкции.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Плитка мира" (далее - общество).

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 15.02.2016, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.06.2016, заявление удовлетворено. Разрешение на установку рекламной конструкции признано выданным с нарушением технических требований к средствам наружной рекламы в отсутствие согласования с органами, обеспечивающими безопасность дорожного движения, чем нарушены права неопределенного круга лиц в сфере безопасности дорожного движения и создана угроза жизни и здоровью участников дорожного движения. Управление не представило доказательств, свидетельствующих о том, что рекламная конструкция находится за пределами отведенного места для ее размещения. Составленный прокуратурой в присутствии ведущего инженера управления акт проверки подписан без каких-либо замечаний. Суд апелляционной инстанции также указал, что факт установки рекламной конструкции не в месте разрешения на ее установку не оспаривается. Вместе с тем, предполагаемое место размещения рекламной конструкции, указанное в разрешении также не соответствует государственным стандартам, как и фактическое размещение рекламной конструкции. Повторно проведенная прокуратурой по поручению суда апелляционной инстанции проверка подтвердила несоблюдение управлением при выдаче оспариваемого разрешения расстояния между предполагаемым местом размещения рекламной конструкции и наземным пешеходным переходом.

Управление обжаловало решение Арбитражного суда Ростовской области от 15.02.2015 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.06.2016 в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс), приведя следующие основания проверки законности судебных актов судов первой и апелляционной инстанций. Рекламная конструкция общества установлена не в месте, указанном в разрешении. Актом прокуратуры подтверждено несовпадение места фактического размещения рекламной конструкции месту, указанному в топосъемке, входящей в состав разрешения. Заявителем же по данному делу оспаривается само разрешение как ненормативный правовой акт органа местного самоуправления. Доказательства того, что именно разрешение не соответствует закону или иному нормативному правовому акту, а также именно разрешение нарушает права неопределенного круга лиц, заявителем не представлено. Из акта проверки от 16.06.2016 следует, что место установки, указанное в разрешении, и в соответствии с которым предполагаемая к установке рекламная конструкция должна была быть размешена третьим лицом, не совпадает с фактическим местом ее установки, указанном в представленном в суд первой инстанции акте прокуратуры. Между тем, именно акт проверки прокуратуры послужил единственным доказательством заявленных в суд первой инстанции требований. Представитель общества заявил в суде апелляционной инстанции, что установил конструкцию не в соответствии разрешением, поэтому готов произвести ее переустановку в строгом соответствии с местом, определенным актом органа местного самоуправления. Место установки рекламной конструкции согласно разрешению в установленном законом порядке получило согласование ГИБДД города Ростова-на-Дону. Не приняты во внимание пояснения директора общества о том, что представители ГИБДД проверяли спорную рекламную конструкцию, и он может представить документы проведенной проверки, а также тот факт, что надземный пешеходный переход оборудован после выдачи в установленном порядке оспариваемого разрешения. Согласно выданному в законном порядке разрешению, место установки рекламной конструкции определяется границами частного земельного участка, принадлежащего на праве собственности Петрунько К.П. - директора общества, который предоставил обществу право на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на принадлежащем ему земельном участке. В соответствии с актом проверки, рекламная конструкция общества располагается за пределами границ земельного участка Петрунько К.П., что также указывает на имеющееся противоречие между фактическим местом размещения рекламной конструкции и местом ее установки согласно выданному управлением разрешению. Получив согласованное в ГИБДД города Ростова-на-Дону разрешение на установку рекламной конструкции на земельном участке, принадлежащем на праве собственности Петрунько К.П., общество самовольно, в нарушение требований законодательства о рекламе, разместило рекламную конструкцию вне границ санкционированного собственником для размещения земельного участка. Суды первой и апелляционной инстанций фактически рассмотрели только один довод управления в части, касающейся ГОСТа Р 52044-2003, который не является техническим регламентом. На дату принятия решения ГОСТ Р 52044-2003 применялся исключительно на добровольной основе и носил рекомендательный характер. Указанные в решении суда нормы материального права, содержащиеся в пунктах 6.1 и 6.6 ГОСТа Р 52044-2003 в прежней редакции, подлежащие, по мнению судов, применению к данным правоотношениям, не соответствует действующим требованиям указанного ГОСТа с учетом изменений от 01.03.2016.

В заседании представитель управления поддержал доводы жалобы, представитель прокурора просил оставить без изменения состоявшиеся по делу судебные акты.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, заслушав представителя прокурора и управления, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов.

Из материалов дела видно и судами установлено, что 11.10.2011 общество обратилось в управление с заявлением на получение разрешения на установку рекламной конструкции.

18 января 2012 года управление выдало обществу разрешение N 11851 на установку рекламной конструкции размером 1,20x3,0 м/2 ст., площадью информационного поля 7,20 кв. м, по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Нансена, 239. Срок действия разрешения с 13.12.2011 по 01.12.2016.

Проведенной прокуратурой города Ростова-на-Дону совместно с управлением и ОГИБДД УМВД России по городу Ростову-на-Дону с использованием средства измерения - курвиметра N 708 (сертификат о калибровке N К05.03950.14 от 03.12.2014 SENSHIN model-З) и фотосъемки проверкой установлено, что спорная рекламная конструкция, размещена на расстоянии 4,20 м от бровки земляного полотна автомобильной дороги (бордюрного камня), на расстоянии 11,5 м до дорожного знака 5.19.2 "Пешеходный переход", а также на расстоянии 11,5 м до наземного пешеходного перехода, что нарушает требования абзацев 10, 11 пункта 6.1 и пункта 6.6 ГОСТа Р 52044-2003 "Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие технические требования к средствам наружной рекламы. Правила размещения" (далее - ГОСТ Р 52044-2003). Выявленные нарушения зафиксированы в акте от 26.10.2015, фототаблице, схеме. Названные обстоятельства послужили основанием обращения прокурора в арбитражный суд.

Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

В соответствии со статьями 27, 29 Арбитражного процессуального кодекса арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, имеющих статус индивидуального предпринимателя, а в случаях, предусмотренных данным Кодексом и иными федеральными законами, и с участием граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя. Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства, вытекающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными и иными полномочиями, должностных лиц.

В силу статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов.

В силу статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе), рекламная конструкция и ее территориальное размещение должны соответствовать требованиям технического регламента. Орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа должны принимать решение об отказе в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции в случае несоответствия ее проекта и территориального размещения требованиям технического регламента, а также нарушения требований нормативных актов по безопасности движения транспорта. Разрешение на установку и эксплуатацию рекламной конструкции может быть признано недействительным в судебном порядке, в том числе, в случае обнаружения несоответствия рекламной конструкции и ее территориального размещения требованиям технического регламента (по иску органа, осуществляющего контроль за соблюдением технических регламентов) или несоответствия рекламной конструкции требованиям нормативных актов по безопасности движения транспорта (по иску органа, осуществляющего контроль за безопасностью движения транспорта).

Согласно статьям 2, 46 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Закон N 184-ФЗ) под техническим регламентом подразумевается документ, устанавливающий обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации). До дня вступления в силу соответствующих технических регламентов Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти вправе вносить изменения в нормативные правовые акты Российской Федерации, применяемые до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов, а федеральные органы исполнительной власти - в нормативные документы федеральных органов исполнительной власти, применяемые до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов. Впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранению, перевозке, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному применению только в части, соответствующей целям, в том числе защиты жизни и здоровья граждан.

Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 30.01.2004 N 4 "О национальных стандартах Российской Федерации" определено, что со дня вступления в силу Закона N 184-ФЗ национальными стандартами признаются государственные и межгосударственные стандарты, принятые Госстандартом России до 01.07.2003. Впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции, процессам производства строительства, монтажа наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные указанными национальными стандартами, подлежат исполнению в части, соответствующей целям защиты жизни или здоровья граждан.

На момент выдачи оспариваемого разрешения на установку рекламной конструкции технические регламенты, определяющие правила установки рекламных конструкций в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, в действие не введены.

Разрешение на установку рекламной конструкции выдано обществу в период действия ГОСТа Р 52044-2003, принятого и введенного в действие постановлением Госстандарта России от 22.04.2003 N 124-ст (в редакции приказа Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 24.03.2009 N 117-ст). Установленные ГОСТом Р 52044-2003 правила размещения рекламных конструкций направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, то есть способствуют защите жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного или муниципального имущества. Его положения не противоречат требованиям технического регламента Таможенного союза "Безопасность автомобильных дорог" (ТР ТС 014/2011), утвержденного Решением Комиссии Таможенного союза от 18.10.2011 N 827. Данный государственный стандарт подлежит обязательному применению до введения в действие технического регламента, определяющего правила установки рекламных конструкций в сфере обеспечения безопасности дорожного движения (решение Верховного Суда Российской Федерации от 12.01.2015 N АКПИ14-1259).

Абзацами 10, 11 пункта 6.1 ГОСТа Р 52044-2003 установлен запрет на размещение средств наружной рекламы: в пределах границ наземных пешеходных переходов и пересечениях автомобильных дорог или улиц в одном уровне, а также на расстоянии менее 150 м от них вне населенных пунктов, 50 м - в населенных пунктах; сбоку от автомобильной дороги или улицы на расстоянии менее 10 м от бровки земляного полотна автомобильной дороги (бордюрного камня) вне населенных пунктов и на расстоянии менее 5 м - в населенных пунктах. Расстояние от средств наружной рекламы площадью 7,20 кв. м до дорожных знаков (пешеходных переходов) и светофоров при скорости движения транспорта по автомобильной дороге 60 км в час и менее должно быть не менее сорока метров по ходу движения (таблица N 1 пункта 6.6 ГОСТа Р 52044-2003).

Рекламная конструкция установлена с нарушением названных требований ГОСТа Р 52044-2003, что подтверждено актом осмотра от 26.10.2015 и правомерно положено судами первой и апелляционной инстанций в основание вывода о незаконности оспариваемого разрешения на установку рекламной конструкции. Предполагаемое место размещения рекламной конструкции, указанное в разрешении также не соответствует ГОСТу Р 52044-2003, как и фактическое размещение рекламной конструкции.

С целью проверки соответствия места предполагаемой установки рекламной конструкции, обозначенной в оспариваемом разрешении, судом апелляционной инстанции у Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону, ГИБДД по городу Ростову-на-Дону была запрошена информации о дислокации дорожных знаков и разметки по состоянию на апрель 2011 года на участке дороги в районе дома N 239 по улице Нансена в г. Ростове-на-Дону с указанием расстояния от дома N 239 по ул. Нансена до имевшихся по состоянию на апрель 2011 года дорожных знаков и разметки. Департаментом автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону была представлена схема организации дорожного движения по ул. Нансена, 239. Из данной схемы видно, что по адресу ул. Нансена напротив дома N 239 имеется наземный пешеходный переход.

По поручению суда апелляционной инстанции прокуратурой города Ростова-на-Дону проведена дополнительная проверка соответствия предполагаемого разрешением места размещения рекламной конструкции требованиям ГОСТа Р 52044-2003, по результатам которой был составлен акт от 16.06.2016. Из составленного акта следует, что требования ГОСТ Р 52044-2003 соблюдены управлением в части расстояния от предполагаемого места размещения рекламной конструкции до бровки земляного полотна автомобильной дороги (бордюрного камня). Согласно составленному акту от 16.06.2016 расстояние от точки предполагаемой установки конструкции до бровки земляного полотна автомобильной дороги (бордюрного камня) составило 18, 5 м., тогда как допустимое расстояние составляет не менее 5 м. Между тем, выдавая разрешение от 18.01.2012 N 11851, управлением не соблюдено установленное ГОСТом Р 52044-2003 расстояние между предполагаемым местом размещения рекламной конструкции и наземным пешеходным переходом, которое должно быть не менее 50 м. Согласно составленному акту от 16.06.2016 расстояние до дорожного знака "пешеходный переход" - 17, 5 м, до наземного пешеходного перехода - 18, 5 м., то есть значительно меньше допустимого.

При выдаче разрешения на установку рекламной конструкции, не соответствующего требованиям ГОСТа Р 52044-2003, уполномоченным органом нарушен установленный законом порядок выдачи такого разрешения и созданы препятствия в реализации норм безопасности участников дорожного движения. Заявление прокурора направлено на обеспечение применения уполномоченным органом положений государственных стандартов при реализации предусмотренных законом полномочий по выдаче разрешения на установку рекламной конструкции, преследует цели защиты публичных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, что соответствует положениям статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса. Поскольку правоотношения в сфере рекламы носят экономический характер, в случае выдачи разрешения на установку рекламной конструкции с нарушением установленного законом порядка такое разрешение может быть оспорено прокурором в арбитражном суде.

Доводы управления следует отклонить, поскольку согласно части 20 статьи 19 Закона о рекламе разрешение на установку и эксплуатацию рекламной конструкции может быть признано недействительным в судебном порядке, в том числе в случае: обнаружения несоответствия рекламной конструкции и ее территориального размещения требованиям технического регламента - по иску органа, осуществляющего контроль за соблюдением технических регламентов; несоответствия рекламной конструкции требованиям нормативных актов по безопасности движения транспорта - по иску органа, осуществляющего контроль за безопасностью движения транспорта. То есть, в качестве основания для признания недействительным разрешения закон называет и несоответствие требованиям технического регламента территориального размещения рекламной конструкции.

В силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы. Доводы кассационной жалобы направлены на установление обстоятельств, не установленных судами первой и апелляционной инстанций или отвергнутых ими как не подтвержденные доказательствами. У суда кассационной инстанции отсутствуют основания для такой переоценки доказательств, иное привело бы к нарушению положений части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса

Соответствие выводов арбитражных судов первой и апелляционной инстанций о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, правильное применение норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов в совокупности с учетом доводов, содержащихся в кассационной жалобе, исключают возможность удовлетворения последней в силу норм статей 286, 287, 288 Арбитражного процессуального кодекса.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 15.02.2015 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.06.2016 по делу N А53-33802/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

В.А. Анциферов

Судьи

А.И. Мещерин И.В. Сидорова