Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20 октября 2016 г. N Ф08-7306/16 по делу N А15-274/2016

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: решение суда апелляционной истанции изменено, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Краснодар

20 октября 2016 г.

Дело N А15-274/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 18 октября 2016 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 октября 2016 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Денека И.М., судей Андреевой Е.В. и Мацко Ю.В., при участии в судебном заседании от заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы России по Республике Дагестан - Кубасаева К.М. (руководитель, удостоверение), Агамирзаева В.А. (доверенность от 25.02.2016), в отсутствие заявителей - государственного учреждения - Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Республике Дагестан, общества с ограниченной ответственностью "Частная охранная организация "Анжи-Гард"", третьих лиц - государственного унитарного предприятия "Агентство по государственному заказу, инвестиционной деятельности и межрегиональным связям РТ", общества с ограниченной ответственностью "ЧОО "Легион-3"", иных лиц, участвующих в деле, извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения соответствующей информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы России по Республике Дагестан на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.08.2016 по делу N А15-274/2016 (судьи Белов Д.А., Афанасьева Л.В., Цигельников И.А.), установил следующее.

Государственное учреждение - Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Республике Дагестан (далее - учреждение, пенсионный фонд) и ООО "Частная охранная организация "Анжи-Гард"" (далее - охранная организация, общество) обратились в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан (далее - управление, антимонопольный орган) от 12.01.2016 N 1930А-2015.

Определением Арбитражного суда Республики Дагестан от 03.02.2016 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне заявителей привлечены ГУП "Агентство по государственному заказу, инвестиционной деятельности и межрегиональным связям РТ", на стороне заинтересованного лица - ООО "ЧОО "Легион-3"".

Решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 04.06.2016 (судья Тагирова З.Т.) в удовлетворении заявленных требований отказано. Суд пришел к выводу о том, что решение и предписание управления являются законными и обоснованными. Объединение услуг по охране 55 объектов в один лот оказывает негативное воздействие на количество потенциальных участников торгов. Антимонопольный орган правомерно признал в действиях заказчика наличие нарушения статьи 8, пункта 1 части 1 статьи 33, части 6 статьи 66 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), части 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Постановлением апелляционной инстанции от 10.08.2016 решение суда от 04.06.2016 отменено, заявленные требования удовлетворены. Судебный акт мотивирован тем, что ненормативные акты управления приняты с нарушением положений Закона о защите конкуренции и нарушают права и охраняемые интересы охранной организации.

В кассационной жалобе управление просит постановление апелляционного суда отменить, решение суда первой инстанции оставить в силе. Податель жалобы указывает, что исполнение ООО "ЧОО "Анжи-Гард"" государственного контракта до его заключения не может являться основанием для удовлетворения заявленных требований. Негативные последствия для ООО "ЧОО "Анжи-Гард"", последовавшие после аннулирования электронного аукциона, не свидетельствуют о неправомерности вынесенных решения и предписания управления. Отсутствие жалоб на положения документации об аукционе не свидетельствует об отсутствии таких нарушений. Объединение в одном лоте 55 объектов привело к увеличению размера обеспечения заявки и размера обеспечения контракта. Заказчик объявил аукцион с заведомо неисполнимыми сроками исполнения контракта. Условия аукциона препятствовали потенциальным участникам подать заявки на участие в нем. Суд не оценил доводы об отклонении заявки другого участника аукциона (ООО "ЧОО "Легион-3"").

Отзывы на кассационную жалобу не поступили.

В судебном заседании представитель управления поддержал доводы жалобы, просил суд кассационной инстанции отменить постановления суда апелляционной инстанции и оставить в силе решение суда первой инстанции. Представитель также пояснил, что 55 объектов, объединенные в один лот, расположены в разных регионах по всей территории Республики Дагестан. В каждом регионе имеются охранные предприятия, которые могли участвовать в аукционах по отдельным населенным пунктам. С учетом специфики охранной деятельности является нецелесообразным объединение 55 объектов в один лот.

Изучив материалы дела и доводы, изложенные в кассационной жалобе, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, учреждение (далее - заказчик) 08.12.2015 утвердило документацию об электронном аукционе на право заключения государственного контракта на оказание услуг по охране его объектов.

8 декабря 2015 года заказчик на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации заказов (www.zakupki.qov.ru) разместил извещение и документация об аукционе на проведение электронного аукциона N 0203100000515000075 на право заключения государственного контракта на оказание услуг по охране объектов пенсионного фонда.

Согласно извещению начальная (максимальна) цена контракта - 148 896 тыс. рублей, дата и время начала подачи заявок - 08.12.2015 16:51, дата и время окончания подачи заявок - 23.12.2015 10:00, дата окончания срока рассмотрения первых частей заявок - 25.12.2015, дата и время проведения аукциона в электронной форме - 28.12.2015 11:20.

В управление поступила жалоба ООО "ЧОО "Легион-3"" на положение аукционной документации заказчика. По результатам рассмотрения жалобы управление приняло решение от 12.01.2016 N 1930А-2015, указав: жалобу заявителя признать необоснованной; признать в действиях заказчика нарушение статьи 8, пункта 1 части 1 статьи 33, части 6 статьи 66 Закона о контрактной системе, а также часть 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции; выдать заказчику, его единой комиссии, оператору электронной площадки предписание об устранении нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

Управление выдало заказчику предписание от 12.01.2016 N 1 930А-2015, указав: отменить протоколы, составленные в ходе проведения аукциона; оператору электронной площадки вернуть участникам аукциона заявки, поданные на участие в аукционе и разблокировать средства, внесенные участниками аукциона в качестве обеспечения заявок на участие в аукционе; заказчику аннулировать электронный аукцион N 0203100000515000075; заказчику, его единой комиссии, оператору электронной площадки в течение десяти рабочих дней со дня размещения на официальном сайте Российской Федерации в сети "Интернет" для размещения информации о размещении заказов (www.zakupki.qov.ru) настоящего предписания исполнить его в трехдневный срок со дня его исполнения, представить в управление подтверждение исполнения настоящего предписания.

Пенсионный фонд и ООО "ЧОО "Анжи-Гард"", не согласившись с решением и предписанием управления, обратились в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частями 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 17 закона о защите конкуренции при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. В силу части 2 статьи 17 Закона наряду с установленными частью 1 данной статьи запретами при проведении торгов, если организаторами торгов или заказчиками являются органы местного самоуправления, запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений. В соответствии с частью 4 статьи 17 Закона о защите конкуренции нарушение правил, установленных данной статьей, является основанием для признания судом соответствующих торгов и заключенных по их результатам сделок недействительными, в том числе по иску антимонопольного органа.

Согласно статье 6 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок (часть 1 статьи 8 Закона о контрактной системе).

В соответствии с пунктом 1 статьи 33 Закона о контрактной системе заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующим правилом: описание объекта закупки должно носить объективный характер.

Документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 названной статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться (часто 2 статьи 33 Закона о контрактной системе).

Таким образом, по смыслу статьи 33 Закона о контрактной системе заказчики, осуществляющие закупку по правилам данного Закона, при описании объекта закупки должны определить требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с такими характеристиками, которые ему необходимы, а с другой стороны, не ограничить количество участников закупки.

Согласно абзацу "а" пункту 3 части 3 статьи 66 Закона о контрактной системе (в редакции, действующей на момент проведения аукциона) при заключении контракта на выполнение работы или оказание услуги, для выполнения или оказания которых используется товар: а) согласие, предусмотренное пунктом 2 настоящей части, в том числе согласие на использование товара, в отношении которого в документации о таком аукционе содержится указание на товарный знак (его словесное обозначение) (при наличии), знак обслуживания (при наличии), фирменное наименование (при наличии), патенты (при наличии), полезные модели (при наличии), промышленные образцы (при наличии), наименование страны происхождения товара.

Требовать от участника электронного аукциона предоставления иных документов и информации, за исключением предусмотренных частями 3 и 5 данной статьи документов и информации, не допускается (часть 6 статьи 66 Закона о контрактной системе).

Из материалов дела следует, что заказчик 08.12.2015 утвердил документацию об электронном аукционе на право заключения контракта на оказание услуг по охране объектов пенсионного фонда на 2016 год. Согласно извещению начало подачи заявок - 08.12.2015, а окончание - 23.12.2015.

В пункте 29 части 1 раздела 2 информационной карты электронного аукциона заказчик установил требование об указании в первой части заявки наименования места происхождения товара или наименования производителя предлагаемого товара, что противоречит положениям абзаца "а" подпункта 3 части 3 статьи 66 Закона о контрактной системе (т. 1, л. д. 45).

Заявки на участие в электронном аукционе подали ООО "ЧОО "Анжи-Гард"" и ООО "ЧОО "Легион-3"".

В первой части заявки ООО "ЧОО "Легион-3"" указало согласно аукционной документации заказчика место происхождения товара: "426063, г. Ижевск, ул. Промышленная, 8" (т. 2, л. д. 138).

Согласно протоколу рассмотрения первых частей заявок на участие в электронном аукционе от 25.12.2015 единая комиссия заказчика допустила ООО "ЧОО "Анжи-Гард"" к участию и признала его участником аукциона, а ООО "ЧОО "Легион-3"" отказано в допуске к участию в аукционе. Отказ мотивирован следующим. Первая часть заявки участника не соответствует требованиям, установленным документацией об электронном аукционе, а именно: не представлена информация о стране происхождения используемого товара - служебного оружия (т. 1, л. д. 61 - 64).

Таким образом, пенсионный фонд, истребуя от участника аукциона информацию о наименовании места происхождения товара (данное требование противоречит абзацу "а" пункта 3 части 3 статьи 66 Закона о контрактной системе), в последующем отказал ему по основанию того, что он не предоставил информацию о наименовании страны происхождения товара (это требование отсутствовало).

Исследовав материалы дела, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что антимонопольный орган обоснованно признал в действиях заказчика наличие нарушения статьи 8, пункта 1 части 1 статьи 33, части 6 статьи 66 Закона о контрактной системе, части 2 статьи 17 закона о защите конкуренции.

Кроме того, суд первой инстанции обоснованно отметил следующее.

Из буквального толкования приведенных норм Закона о контрактной системе следует, что аукционная документация должна обеспечивать адекватное и четкое восприятие существа (предмета) заказа, не может содержать противоречивой или непонятной информации и должна полностью информировать потенциальных участников аукциона о требованиях, которым должны соответствовать подаваемые ими заявки. Содержание соответствующих позиций должно быть ясным, четким, непротиворечивым, исключать возможность неоднозначного их толкования и быть реально исполнимым.

Согласно аукционной документации заказчика и в силу части 9 статьи 70 Закона о контрактной системе контракт может быть заключен не ранее, чем через 10 дней с даты размещения в единой информационной системе протокола подведения итогов электронного аукциона.

В разделе 3 части 1 "Техническое задание" аукционной документации заказчик установил сроки оказываемых услуг - охрана объектов с 01.01.2016 по 31.12.2016.

В разделе 2 части 1 "Информационная карта электронного аукциона" аукционной документации установлен срок оказания услуг - с момента заключения контракта по 31.12.2016. Контракт мог быть заключен не ранее, чем через 10 дней с 25.12.2016, т. е. не ранее 05.01.2016.

С учетом изложенного вывод суда первой инстанции о наличии в аукционной документации неточностей, противоречий и неясностей в описании объекта закупки, является правильным. Поскольку сроки, установленные заказчиком в техническом задании, являются неясными и нечеткими, соответственно, данные положения документации ограничивают круг потенциальных участников аукциона, которые лишены четкого понимания того, в какие сроки они должны будут начать оказывать услуги охраны объектов пенсионного фонда.

Наличие вопросов к трактовке положений документации пенсионного фонда подтверждается жалобами Хаджимурадова А.Г. и ООО "ТрейдКом", поданными в антимонопольный орган 22 и 23 декабря 2015 года (т. 3, л. д. 2 - 16). Отзыв данных жалоб не опровергает сам факт наличия противоречий и неясностей в техническом задании заказчика, появившихся у лиц, заинтересованных в участии в аукционе.

Исследовав положения документации об открытом аукционе в электронной форме, суд первой инстанции установил, что местом оказания услуг по охране являются все территориальные органы пенсионного фонда на территории Республики Дагестан.

В перечень территориальных органов заказчика входит 55 объектов, расположенных во всех районах Республики Дагестан (т. 1, л. д. 53, 54). Начальная (максимальная) цена контракта объединенного в один лот объекта оказания услуг составила 148 896 тыс. рублей. Соответственно, обеспечение заявки участника размещения заказа - 7 444 800 рублей, размер обеспечения исполнения контракта - 14 889 600 рублей (т. 1, л. д. 47, 48).

Оценив указанные обстоятельства применительно к положениям Закона о размещении заказов, суд первой инстанции отметил, что объединение оказание услуг по охране объектов пенсионного фонда в один лот с соответствующим установлением значительной максимальной цены контракта, а также суммы обеспечения заявки, оказывает негативное влияние на количество потенциальных участников торгов, поскольку прослеживаемый приоритет в сторону обладающих значительными финансовыми возможностями организаций ставит большинство охранных организаций в Республики Дагестан в неравное с ними положение.

Таким образом, суд первой инстанции сделал правомерный вывод о том, что антимонопольный орган обоснованно признал в действиях заказчика наличие нарушения статьи 8, пункта 1 части 1 статьи 33, части 6 статьи 66 Закона о контрактной системе, части 2 статьи 17 закона о защите конкуренции.

Выводы апелляционной инстанции о наличии оснований для признания недействительными решения и предписания управления основаны на неправильном толковании норм права и не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Являются необоснованными выводы суда апелляционной инстанции о том, что отказ в удовлетворении заявленных требований приведет к ущемлению интересов ООО "ЧОО "Анжи-Гард"", которое уже приступило к выполнению услуг по охране объектов заказчика и понесло соответствующие финансовые расходы (получение банковской гарантии, принятие на работу сотрудников для выполнения охранных услуг и др.).

Жалоба ООО "ЧОО "Легион-3"" на действия комиссии заказчика поступила в антимонопольный орган 28.12.2015. Решение и предписание управления вынесены 12.01.2016. В предписании заказчику указано на необходимость аннулирования аукциона. Действия ООО "ЧОО "Анжи-Гард"" и пенсионного фонда, направленные на игнорирование ненормативных актов антимонопольного органа, а также добровольное осуществление услугу по охране объектов, предусмотренных контрактом, не могут свидетельствовать о незаконности решения и предписания управления.

Согласно части 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по результатам рассмотрения кассационной жалобы суд кассационной инстанции вправе оставить в силе одно из ранее принятых по делу решений или постановлений.

Поскольку суд первой инстанции правильно применил нормы права к установленным по делу обстоятельствам и обоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований, суд кассационной инстанции в силу пункта 5 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации считает возможным отменить постановление апелляционного суда и оставить в силе решение суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.08.2016 по делу N А15-274/2016 отменить. Решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 04.06.2016 по тому же делу оставить в силе.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.М. Денека

Судьи

Е.В. Андреева