Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 9 августа 2013 г. N Ф08-4341/13 по делу N А32-2052/2012

г. Краснодар

09 августа 2013 г.

Дело N А32-2052/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 7 августа 2013 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 9 августа 2013 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Гиданкиной А.В., судей С.М. Илюшникова и Калашниковой М.Г., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Колокольчик" - Белоусова О.И. (доверенность от 31.07.2013), в отсутствие в судебном заседании заинтересованного лица - администрации муниципального образования города-курорта Сочи (ИНН 2320037148, ОГРН 1022302934367), третьих лиц: муниципального бюджетного учреждения "Центр геоинформационных технологий", МАУ "Многофункциональный центр по предоставлению государственных и муниципальных услуг", департамент архитектуры, градостроительства и благоустройства администрации г.Сочи, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования города-курорта Сочи на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 17.06.2013 по делу N А32-2052/2012 (судьи Тарасенко А.А., Савин Р.Ю., Нигоев Р.А.), установил следующее.

ООО "Колокольчик" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к администрации муниципального образования города-курорта Сочи (далее - администрация) о признании недействующим и противоречащим закону постановления главы города Сочи от 27.05.2009 N 180 "О форме схемы расположения земельного участка на кадастровой карте или кадастровом плане соответствующей территории и инструкции о порядке подготовке схемы" в части требований, изложенных в отдельных пунктах утвержденной этим постановлением инструкции: о том, что "актуальная топографическая съемка М 1:500, срок действия которой на день подачи заявления о согласовании схемы составляет не более года с момента изготовления" (абзац 10 пункта 2.4), "графическая часть Схемы выполняется на актуальной топографической основе в масштабе 1:500, 1:1000 с отображением красных линий, охранных зон инженерных сетей, зон с особыми условиями использования территории, границ существующих и формируемых смежных земельных участков с отображением границ территориальных зон и границ населенных пунктов муниципального образования город-курорт Сочи" (абзац 1 пункта 2.5). Кроме того, заявитель просит признать недействующими и противоречащими закону положения абзаца 1 пункта 1.11.5 постановления главы администрации города Сочи от 09.07.2012 N 1452 "О внесении изменений в постановление Главы города Сочи от 27 мая 2009 года N 180 "О форме схемы расположения земельного участка на кадастровой карте или кадастровом плане соответствующей территории и инструкции о порядке подготовки схемы", согласно которому "до представления Схемы на согласование и утверждение границы земельного участка в соответствии с изготовленной Схемой подлежат предварительному внесению в информационную систему обеспечения градостроительной деятельности на срок, не превышающий одного года с даты предварительного нанесения".

Требования мотивированы тем, что в данной части указанные нормативные правовые акты противоречат положениям статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), статьи 3 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон о кадастре).

Решением суда от 17.06.2013 признаны недействующими и противоречащими статьям 3, 13, 14 Закона о кадастре, статьям 11, 36 Земельного кодекса, статье 8 Градостроительного кодекса следующие положения нормативных актов:

- абзац 10 пункта 2.4 Инструкции о порядке подготовки схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории, утвержденный постановлением главы города Сочи от 27.05.2009 N 180 "О форме схемы расположения земельного участка на кадастровой карте или кадастровом плане соответствующей территории и инструкции о порядке подготовке схемы" (в редакции постановления администрации города Сочи от 24.10.2012 N 2228) (далее - Инструкция), а именно: "актуальная топографическая съемка М 1:500, срок действия которой на день подачи заявления о согласовании схемы составляет не более года с момента изготовления";

- абзац 1 пункта 2.5 Инструкции, а именно следующие положения (слова) "на актуальной топографической основе";

- абзац 1 пункта 1.11.5 постановления главы администрации города Сочи от 09.07.2012 N 1452 "О внесении изменений в постановление Главы города Сочи от 27.05.2009 N 180 "О форме схемы расположения земельного участка на кадастровой карте или кадастровом плане соответствующей территории и Инструкции о порядке подготовки схемы" (далее - постановление N 1452), а именно следующие положения: "До предоставления Схемы на согласование и утверждение границы земельного участка в соответствии с изготовленной Схемой подлежат предварительному внесению в информационную систему обеспечения градостроительной деятельности на срок, не превышающий одного года с даты предварительного нанесения".

В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе администрация просит решение суда отменить, в удовлетворении требований отказать. По мнению заявителя, суд неверно применил нормы материального права. Податель жалобы указывает, что заявителем не представлено доказательств, подтверждающих нарушение его законных прав и интересов принятием оспариваемого нормативного акта. Обществом не представлено доказательств, того, что нормативный правовой акт противоречит действующим нормам земельного и градостроительного законодательства.

В отзыве на кассационную жалобу общество просит кассационную жалобу оставить без удовлетворения, решение - без изменения.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы отзыва.

Изучив материалы дела, оценив доводы кассационной жалобы и отзыва, заслушав представителя общества, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что решение суда не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, постановлением главы города Сочи от 27.05.2009 N 180 "О форме схемы расположения земельного участка на кадастровой карте или кадастровом плане соответствующей территории и Инструкции о порядке подготовке схемы" утверждена в том числе инструкция о порядке подготовки схемы расположения земельного участка на кадастровой карте или кадастровом плане соответствующей территории (Приложение N 2).

Общество обратилось в муниципальное бюджетное учреждение "Многофункциональный центр по предоставлению государственных и муниципальных услуг" города Сочи с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровой карте, используемого для эксплуатации кафе по адресу: г. Сочи, Лазаревский район, ул. Социалистическая, 8/10.

Уведомлением от 19.08.2011 по делу N 37714 муниципальное бюджетное учреждение "Многофункциональный центр по предоставлению государственных и муниципальных услуг" города Сочи отказало обществу в предоставлении соответствующих муниципальных услуг по мотивам не соответствия схемы, выполненной ООО "Вояж", требованиям, предусмотренным постановлением Главы города Сочи от 27.05.2009 N 180 (в редакции от 12.11.2009) "О форме схемы расположения земельного участка на кадастровой карте или кадастровом плане соответствующей территории и инструкции о порядке подготовки схемы".

Общество, считая, что нормативный правовой акт в части отдельных пунктов утвержденной этим постановлением инструкции: (абзац 10 пункта 2.4 и абзац 1 пункта 2.5), а также абзац 1 пункта 1.11.5 постановления главы администрации города Сочи от 09.07.2012 N 1452 "О внесении изменений в постановление Главы города Сочи от 27.05. 2009 N 180 "О форме схемы расположения земельного участка на кадастровой карте или кадастровом плане соответствующей территории и инструкции о порядке подготовки схемы" не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы, обратилось в арбитражный суд.

В соответствии с частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме (части 4 и 5 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Из приведенных норм следует, что суд проверяет нормативный акт на соответствие закону с учетом оспариваемых заявителем положений. Право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта ограничено наличием нарушения указанным актом прав и законных интересов заявителя.

Разрешая данное дело, суд первой инстанции дал правильное толкование оспариваемым положениям.

Так, согласно пункту 1 статьи 36 Земельного кодекса граждане и юридические лица, имеющие в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с названным Кодексом.

В силу пункта 7 статьи 36 Земельного кодекса в случае, если не осуществлен государственный кадастровый учет земельного участка или в государственном кадастре недвижимости отсутствуют сведения о земельном участке, необходимые для выдачи кадастрового паспорта земельного участка, орган местного самоуправления на основании заявления гражданина или юридического лица либо обращения предусмотренного статьей 29 Кодекса исполнительного органа государственной власти в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Лицо, которое обратилось с заявлением о предоставлении земельного участка, обеспечивает за свой счет выполнение в отношении этого земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Законом о кадастре.

Местоположение границ земельного участка и его площадь определяются с учетом фактического землепользования в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства. Местоположение границ земельного участка определяется с учетом красных линий, местоположения границ смежных земельных участков (при их наличии), естественных границ земельного участка.

Обязанность изготовить схему расположения земельного участка на кадастровой карте территории лежит на лицах, претендующих на ее утверждение в порядке пункта 7 статьи 36 Земельного кодекса.

По существу нормативные акты, законность отдельных положений которых оспаривается заявителем, направлены на выполнение публичной функции органа местного самоуправления - утверждение проекта границ земельного участка на кадастровой карте или кадастровом плане территории.

Согласно требованиям к подготовке межевого плана, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 24.11.2008 N 412 (далее - Требования к подготовке межевого плана от 24.11.2008), в случаях, предусмотренных законом, межевой план готовится на основании схемы, утвержденной органом местного самоуправления (пункт 63).

В соответствии со статьей 22 Закона о кадастре государственный кадастровый учет земельных участков осуществляется на основании межевого плана. Таким образом, по смыслу положений статьи 36 Земельного кодекса, статьи 22 Закона о кадастре, Требований к подготовке межевого плана от 24.11.2008 утвержденный проект границ земельного участка является основанием для последующего оформления межевого плана и постановки земельного участка на кадастровый учет.

Суд сделал вывод о том, что публично-правовое и гражданско-правовое значение института "проект границ земельного участка на кадастровой карте или кадастровом плане территории" проявляется во взаимосвязи с правилами Земельного кодекса и Закона о кадастре, и указал, что оспариваемые положения нормативных актов органа местного самоуправления должны соответствовать названным нормам федерального законодательства.

По смыслу пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 26.12.1995 N 209-ФЗ "О геодезии и картографии" (далее - Федеральный закон N 209-ФЗ) топографическая съемка представляет собой совокупность работ по созданию топографических карт и планов местности посредством измерений высот, расстояний и т. п.

Оспариваемые заявителем положения абзаца 10 пункта 2.4, абзаца 1 пункта 2.5 Инструкции возлагают на соискателей прав на земельные участки обязанность представлять схемы на актуальной топографической основе.

Между тем, определенный статьей 7 Закона о кадастре состав сведений государственного кадастра недвижимости не содержит сведений о высотных отметках местности, то есть проведение топографической съемки для подготовки схемы в целях осуществления кадастрового учета не предусмотрено.

Правила оформления кадастрового плана земельного участка, утвержденные Росземкадастром от 10.04.2001, приказ Минюста России от 18.02.2008 N 32 "Об утверждении форм кадастровых паспортов здания, сооружения, объекта незавершенного строительства, помещения, земельного участка" устанавливают, что раздел В.4 кадастрового паспорта включает в себя вычерченный план (чертеж, схема) границ части земельного участка.

Нанесение на план (чертеж, схему) границ земельного участка в качестве топографической основы объектов местности не является обязательным.

Кроме того, в соответствии со статьями 10 и 20 Федерального закона от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве" материалы картографических работ являются основой для описания местоположения и установления на местности границ объектов землеустройства. Карта (план) объекта землеустройства является документом, отображающим в графической и текстовой формах местоположение, размер, границы объекта землеустройства и иные его характеристики. Карта (план) объекта землеустройства составляется с использованием сведений государственного кадастра недвижимости, картографического материала, материалов дистанционного зондирования, а также по данным измерений, полученных на местности.

Геодезические и картографические работы выполняются в соответствии с Федеральным законом N 209-ФЗ.

На основании пункта 3 статьи 3 Федерального закона N 209-ФЗ к картографическим работам специального (отраслевого) назначения относятся: геодезические, топографические, аэросъемочные и другие специальные работы при инженерных изысканиях, строительстве и эксплуатации зданий и сооружений, межевании земель, ведении кадастров, иных изысканиях и специальных работах.

В соответствии с пунктом 4 статьи 13 Закона о кадастре кадастровые карты представляют собой составленные на единой картографической основе тематические карты, на которых в графической форме и текстовой форме воспроизводятся кадастровые сведения о земельных участках, зданиях, сооружениях, об объектах незавершенного строительства, о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий, кадастровом делении территории Российской Федерации, а также указывается местоположение пунктов опорных межевых сетей.

В пункте 5 статьи 14 Закона о кадастре содержится понятие кадастрового плана, в соответствии с которым кадастровый план представляет собой тематический план кадастрового квартала или иной указанной в соответствующем запросе территории в пределах кадастрового квартала, который составлен на картографической основе и на котором в графической форме и текстовой форме воспроизведены запрашиваемые сведения.

Выдача утвержденной схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте является основанием для последующего выполнения действий по осуществлению государственного кадастрового учета этого земельного участка.

Проанализировав указанные нормы права, содержащие расшифровку понятий "кадастровая карта", "кадастровый план" территории, суд обоснованно пришел к выводу об отсутствие в них требований о необходимости нанесения соответствующих схем на топографическую основу. Достаточно картографической основы.

Таким образом, в федеральном законодательстве отсутствует указание на необходимость представления схем расположения земельных участков на топографической основе.

Руководствуясь частью 15 пункта 1 статьи 15, частью 26 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), пунктом 1 статьи 3 Закона о кадастре, пунктом 1 статьи 11 Земельного кодекса, статьей 8 Градостроительного кодекса суд обоснованно признал противоречащими данным нормам права следующие положения абзаца 10 пункта 2.4 Инструкции: "актуальная топографическая съемка М 1:500, срок действия которой на день подачи заявления о согласовании схемы составляет не более года с момента изготовления" и следующие положения (слова) абзаца 1 пункта 2.5 Инструкции: "на актуальной топографической основе".

Суд сделал вывод о том, что остальная часть абзаца 1 пункта 2.5 Инструкции - "графическая часть схемы выполняется _ в масштабе 1:500, 1:1000 с отображением красных линий, охранных зон инженерных сетей, зон с особыми условиями использования территории, границ существующих и формируемых смежных земельных участков, с отображением границ территориальных зон и границ населенных пунктов муниципального образования город-курорт Сочи" федеральному законодательству не противоречит; заявитель не подтвердил нарушение его прав и законных интересов данными правилами (с учетом исключения слов "на актуальной топографической основе").

Суд сделал вывод о том, что положения абзаца 1 пункта 1.11.5 Постановления N 1452 также противоречит закону, поскольку принято с превышением муниципальных полномочий и необоснованно возлагает на заявителя обязанность, не предусмотренную федеральным законодательством.

Администрация данные выводы суда не опровергла.

Суд установил, что права общества нарушаются оспариваемыми положениями нормативных актов, поскольку обществу отказано в утверждении проекта границ земельного участка на основании данных положений нормативных актов, что также оспаривается в рамках отдельного производства.

В соответствии со статьей 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд кассационной инстанции не имеет полномочий на исследование и установление новых обстоятельств дела, а также не вправе переоценивать доказательства, которые были предметом исследования в суде первой инстанции.

Доводы кассационной жалобы в части не подтверждения нарушения законных прав и интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности направлены на переоценку доказательств, поэтому признаются судом кассационной инстанции несостоятельными.

Суд установил, что решением Центрального райсуда города Сочи от 13.12.2011 рассмотрены требования Комловой А.Л. о признании противоречащими закону пунктов 2.4, 2.5, 2.6 Инструкции.

Суд установил, что указанные пункты Инструкции, оспаривались Комловой А.Л. в иной редакции.

По настоящему делу арбитражный суд рассматривает требования о признании противоречащими закону абзаца 10 пункта 2.4, абзаца 1 пункта 2.5 Инструкции в редакции постановления администрации города Сочи от 24.10.2012 N 2228, и постановление от 09.07.2012 N 1452, принятые после указанного выше решения суда общей юрисдикции.

Ошибочное указание суда первой инстанции на то, что решением Центрального райсуда города Сочи от 13.12.2011 признаны противоречащими закону пункту 2.5 и 2.6 Инструкции и что суд проверял пункты 2.4, 2.5 и 2.6 Инструкции на соответствие иным федеральным нормативным актам, не привело к принятию незаконного судебного акта.

В силу части 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Закону N 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт (часть 6 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Администрация не представила доказательств о том, что оспариваемые пункты Инструкции приняты в пределах муниципальных полномочий.

Суд кассационной инстанции отклоняет довод кассационной жалобы о том, что бремя доказывания о соответствии оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на общество как заявителя, поскольку данный довод противоречит статье 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нормы права применены судом правильно, процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену обжалуемого судебного акта (часть 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены.

При изложенных обстоятельствах основания для отмены или изменения обжалуемого судебного акта по доводам кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 17.06.2013 по делу N А32-2052/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.В. Гиданкина

Судьи

С.М. Илюшников М.Г. Калашникова