Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 13 сентября 2013 г. N Ф08-4445/13 по делу N А32-18767/2012

г. Краснодар

13 сентября 2013 г.

Дело N А32-18767/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 12 сентября 2013 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 сентября 2013 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Дорогиной Т.Н., судей Драбо Т.Н. и Трифоновой Л.А., при участии в судебном заседании от заявителя - открытого акционерного общества "Краснодарский краевой инвестиционный банк" (ИНН 2309074812, ОГРН 1022300000029) - Савельевой Е.В. (доверенность от 11.10.2011), Измерова А.А. (доверенность от 15.10.2010), в отсутствие в судебном заседании заинтересованного лица - Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Краснодарскому краю (ИНН 2309090290, ОГРН 1042304979804), надлежаще извещенного о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу открытого акционерного общества "Краснодарский краевой инвестиционный банк" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 22.02.2013 (судья Бутченко Ю.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.05.2013 (судьи Захарова Л.А., Смотрова Н.Н., Соловьева М.В.) по делу N А32-18767/2012 установил следующее.

ОАО "Краснодарский краевой инвестиционный банк" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Краснодарскому краю (далее - управление) о признании незаконным и отмене постановления от 20.06.2012 N 288 о привлечении общества к административной ответственности по части 4 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс); признании недействительным представления от 20.06.2012 N 288 об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушения.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 22.02.2013, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.05.2013, в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебные акты мотивированы наличием в действиях общества состава административного правонарушения, установленного частью 4 статьи 20.4 Кодекса, выразившихся в нарушении законодательства о пожарной безопасности, отсутствием нарушений порядка привлечения общества к административной ответственности и оснований для признания данного правонарушения малозначительным.

В кассационной жалобе общество просит отменить судебные акты, признать незаконным и отменить постановление и представление управления. По мнению подателя жалобы, административным органом нарушены как нормы процессуального, так и материального права. О проведении выездной проверки во внутреннем структурном подразделении, о составлении протокола об административном правонарушении и рассмотрении материалов проверки юридическое лицо ОАО "Крайинвестбанк" не уведомлялось. Извещение посредством факсимильной связи не считается надлежащим доказательством уведомления. Кроме того, общество указывает, что система пожарной сигнализации смонтирована в 2004 году, следовательно, требования Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ) на проверяемый объект не распространяются. События административного правонарушения в полном объеме не описаны: не отражены сведения о том, к какому конкретно помещению относится соответствующее нарушение требований пожарной безопасности. В материалах дела отсутствуют доказательства того, что используемые материалы являются горючими материалами, отсутствуют сведения об инструментах, при помощи которых производились измерения размеров эвакуационных выходов, не приведены результаты измерений. Кроме того, общество считает, что у суда имелись основания для отмены постановления ввиду малозначительности правонарушения.

В отзыве на кассационную жалобу управление просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, оценив доводы кассационной жалобы и отзыва, выслушав представителей участвующих в деле лиц, считает, что судебные акты следует отменить, дело - направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Как видно из материалов дела, на основании распоряжения от 15.06.2012 N 117 отдел управления провел проверку общества на предмет соблюдения требований пожарной безопасности в дополнительном офисе по адресу: г. Ейск, ул. Московская, 71, в ходе которой выявил нарушения требований Закона N 123-ФЗ, Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), зарегистрированных в Минюсте Российской Федерации 27.06.2003 за N 4838, Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390, СНиП 21-01-97 "Пожарная безопасность зданий и сооружений" и Норм пожарной безопасности (НПБ 104-3 и НПБ 88-01), СП 1.13130.2009, СП 3.13130.2009, СП 5.13130.2009, СП 6.13130.2009.

По результатам проверки 15.06.2012 в отношении общества управление составило протокол об административном правонарушении N 288. Управление постановлением от 20.06.2012 N 288 привлекло общество к административной ответственности по части 4 статьи 20.4 Кодекса и назначило штраф в сумме 150 тыс. рублей. С целью устранения выявленных проверкой нарушений управление выдало обществу представление от 20.06.2012 N 288 об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

Считая, что постановление о привлечении к административной ответственности и представление от 20.06.2012 N 288 (далее - оспариваемые ненормативные акты) незаконны, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Суды исследовали доводы общества о нарушении управлением порядка привлечения к административной ответственности и, применив статьи 28.2 и 25.1 Кодекса, пункты 17 и 24.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", пункты 10 и 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", дали им надлежащую оценку, указав на отсутствие таких нарушений.

Согласно части 4 статьи 20.4 Кодекса нарушение требований пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам либо системам автоматического пожаротушения и системам пожарной сигнализации, системам оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей в зданиях, сооружениях и строениях или системам противодымной защиты зданий, сооружений и строений влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от 150 до 200 тыс. рублей.

Объективную сторону данного деяния образуют лишь те нарушения, которые совершены в сфере противопожарных требований к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам либо системам автоматического пожаротушения и системам пожарной сигнализации, системам оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей в зданиях, сооружениях и строениях или системам противодымной защиты зданий, сооружений и строений.

Статья 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) определяет пожарную безопасность как состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; требования пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

Статьей 37 Закона N 69-ФЗ установлены права и обязанности организаций в области пожарной безопасности, а именно: руководители организаций обязаны в том числе соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности; проводить противопожарную пропаганду, обучать своих работников мерам пожарной безопасности, содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров, не допускать их использования не по назначению.

Согласно статье 38 Закона N 69-ФЗ ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут: собственники имущества, руководители органов исполнительной власти, руководители органов местного самоуправления, лица, уполномоченные владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, должностные лица в пределах их компетенции.

Как следует из материалов дела и установлено судами, в ходе проверки общества по соблюдению требований пожарной безопасности выявлены следующие нарушения: 1) подключение к различным компонентам системы пожарной автоматики произведено не пожаростойкими проводами и кабелями; 2) соединительных линий системы оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре выполнены горючими проводами и кабелями, а также проложены в коробах и каналах из горючих материалов; 3) пожарные извещатели, установленные в помещениях банка не ориентированы таким образом, чтобы индикаторы были направлены в сторону двери, ведущей к выходу из помещения; 4) не выведен сигнал о срабатывании автоматической пожарной сигнализации в ближайшее подразделение пожарной охраны; 5) допускается отделка стен на путях эвакуации здания горючими декоративно-отделочными, облицовочными материалами; 6) допускается устройство на путях эвакуации перепада высот менее 45 см; 7) двери, установленные на путях эвакуации, ведущих к запасному эвакуационному выходу, а также двери из кассового узла и запасного эвакуационного выхода открываются не по ходу эвакуации; 8) запоры на двери запасного эвакуационного выхода не обеспечивают людям, находящимся внутри здания, возможность открывания запоров изнутри без ключа; 9) эвакуационный выход из кассового узла выполнен шириной менее 0,8 метра; 10) эвакуационный выход из здания выполнен шириной менее 1,2 метра; 11) ширина путей эвакуации в помещениях банка выполнена менее 1, 2 метра.

Изучив все выявленные управлением нарушения, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что по пунктам 6, 9, 10, 11 постановления управления от 20.06.2012 N 288 наличие состава вмененного обществу правонарушения не доказано, так как устранение нарушений, зафиксированных в данных пунктах, требует выполнения работ по изменению конструкций здания, что общество сделать не может, поскольку арендует здание и вправе производить только текущий ремонт. Кроме того, занимаемое обществом здание относится к объектам культурного наследия, поэтому какие-либо изменения капитального характера невозможны.

Указанные выводы участвующими в деле лицами не оспариваются. Однако общество не обжаловало в суд апелляционной инстанции решение суда в части отказа в удовлетворении требований о признании недействительным представления от 20.06.2012, а суд первой инстанции соответствующие обстоятельства не исследовал и не установил, что необходимо сделать при новом рассмотрении дела.

По нарушениям, зафиксированным в пунктах 1 - 5, 7, 8 постановления управления, суд апелляционной инстанции согласился с позицией суда первой инстанции о наличии в действиях общества состава административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 20.4 Кодекса.

Между тем суды не учли следующее.

В соответствии с пунктами 1 и 4 статьи 16.1 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" национальным органом по стандартизации не позднее чем за тридцать дней до дня вступления в силу технического регламента утверждается, опубликовывается в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и размещается в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований принятого технического регламента. Применение на добровольной основе стандартов и (или) сводов правил, включенных в указанный в пункте 1 названной статьи перечень документов в области стандартизации, является достаточным условием соблюдения требований соответствующих технических регламентов. В случае применения таких стандартов и (или) сводов правил для соблюдения требований технических регламентов оценка соответствия требованиям технических регламентов может осуществляться на основании подтверждения их соответствия таким стандартам и (или) сводам правил. Неприменение таких стандартов и (или) сводов правил не может оцениваться как несоблюдение требований технических регламентов.

Согласно пунктам 2 и 3 статьи 4 Федерального закона N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ) к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности. К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований данного Федерального закона.

Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России) от 25.03.2009 N 171 утвержден и введен в действие с 01.05.2009 СП 1.13130.2009 "Свод правил. Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы", который разработан в соответствии со статьей 89 Закона N 123-ФЗ, является нормативным документом по пожарной безопасности в области стандартизации добровольного применения и устанавливает требования к эвакуационным путям и выходам из зданий, сооружений и строений.

Приказом МЧС России от 25.03.2009 N 173 утвержден и введен в действие с 01.05.2009 СП 3.13130.2009 "Свод правил. Системы противопожарной защиты. Система оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре. Требования пожарной безопасности", разработанный в соответствии со статьей 84 Закона N 123-ФЗ, является нормативным документом по пожарной безопасности в области стандартизации добровольного применения и устанавливает требования пожарной безопасности к системам оповещения и управления эвакуацией людей при пожарах в зданиях, сооружениях и строениях.

Приказом МЧС России от 25.03.2009 N 175 утвержден и введен в действие с 01.05.2009 СП 5.13130.2009 "Свод правил. Системы противопожарной защиты. Установки пожарной сигнализации и пожаротушения автоматические. Нормы и правила проектирования", который разработан в соответствии со статьями 42, 45, 46, 54, 83, 84, 91, 103, 104, 111 - 116 Закона N 123-ФЗ, является нормативным документом по пожарной безопасности в области стандартизации добровольного применения и устанавливает нормы и правила проектирования автоматических установок пожаротушения и сигнализации.

Приказом МЧС России от 25.03.2009 N 176 утвержден в введен в действие с 01.05.2009 СП 6.13130.2009. "Свод привил. Системы противопожарной защиты. Электрооборудование. Требования пожарной безопасности", который разработан в соответствии с пунктом 4 статьи 143 Закона N 123-ФЗ, является нормативным документом по пожарной безопасности в области стандартизации добровольного применения и устанавливает требования пожарной безопасности к электрооборудованию систем противопожарной защиты зданий, сооружений и строений.

Оспаривая судебные акты, общество сослалось на то, что применение управлением сводов правил (СП) не является обязательным. Своды правил носят рекомендательный характер, поэтому указание на их нарушение не образует объективной стороны состава правонарушения. Данный довод общества о добровольном исполнении сводов правил суды не исследовали.

По пункту 1 оспариваемых ненормативных актов общество неправомерно подключило к различным компонентам системы пожарной автоматики посредством не пожаростойких проводов и кабелей; по пункту 2 - в занимаемых обществом помещениях соединительные линии системы оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре выполнены горючими проводами и кабелями, а также проложены в коробах и каналах из горючих материалов.

В пункте 3.9 НПБ 104-03 закреплено, что система оповещения и управления эвакуацией (далее - СОУЭ) должна функционировать в течение времени, необходимого для завершения эвакуации людей из здания. Провода и кабели соединительных линий СОУЭ следует прокладывать в строительных конструкциях, коробах, каналах из негорючих материалов или иных материалов, при использовании которых должно выполняться требование: время до отказа работы соединительных линий СОУЭ превышает время эвакуации людей из здания.

Согласно разъяснениям по вопросам применения требовании норм пожарной безопасности НПБ 104-03, утвержденным МЧС России, при решении вопроса о возможности использования для прокладки проводов и кабелей соединительных линий СОУЭ пластиковых проводов необходимо учитывать, что провода и кабели, наряду с техническими средствами и соединительными линиями, являются одним из элементов системы. При этом на них, как и на другие элементы СОУЭ, допускается воздействие опасных факторов пожара лишь в той степени, в которой это воздействие не приведет к отказу системы, в течение времени, необходимого для завершения эвакуации людей из здания.

Суды не установили, на основании каких доказательств управление пришло к выводу об использовании обществом непожаростойких, горючих проводов и кабелей. Доказало ли управление, в случае использования обществом горючих материалов, что время отказа работы соединительных линий СОУЭ не превышает время эвакуации людей из здания.

Положения статьей 54, 83, 84 и 103 Закона N 123-ФЗ содержат разнообразные требования к обозначенным в них системам и установкам. Суды не установили, какие конкретно положения указанных статей нарушило общество, используя размещенные в занимаемом здании провода, кабели и коробки каналов.

По пункту 3 оспариваемых ненормативных актов пожарные извещатели, установленные в помещениях банка, не ориентированы таким образом, чтобы индикаторы были направлены в сторону двери, ведущей к выходу из помещения. Однако, в силу пункта 13.3.17 СП 5.13120.2009 требуемое управлением расположение индикаторов задается в случае возможности.

Кроме того, как указывает общество, система смонтирована и принята в эксплуатацию в 2004 году, а СП 5.13120.2009 вступили в силу с 01.05.2009.

Согласно части 4 статьи 4 Закона N 123-ФЗ в случае, если положениями Федерального закона (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97 Федерального закона) устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений данного Федерального закона, в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию, либо проектная документация, которая была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений Федерального закона, применяются ранее действовавшие требования.

Суды не учли указанные обстоятельства и не рассмотрели доводы общества в соответствующей части.

Признавая пункт 4 оспариваемых ненормативных актов обоснованным (не выведен сигнал о срабатывании автоматической пожарной сигнализации в ближайшее подразделение пожарной охраны), суды не учли следующее. Объекты, которые подлежат оборудованию пожарной автоматикой с передачей сигнала о пожаре на "01", устанавливает территориальное подразделение ГПС МЧС России, исходя из их технических возможностей (пункт 12 НПБ 110-03). Суды не исследовали вопрос об утверждении соответствующего перечня и включении в него исследованного управлением здания.

Возражая относительно пункта 5 оспариваемых ненормативных актов (допускается отделка стен на путях эвакуации здания горючими декоративно-отделочными, облицовочными материалами), общество ссылается на то, что здание построено в соответствии с ранее действующими требованиями пожарной безопасности. Данный довод судами не исследован.

В соответствии со статьей 134 Закона N 123-ФЗ строительные материалы применяются в зданиях и сооружениях в зависимости от их функционального назначения и пожарной опасности, требования пожарной безопасности к применению строительных материалов в зданиях и сооружениях устанавливаются применительно к показателям пожарной опасности этих материалов, приведенным в таблице 27 приложения к данному Федеральному закону. Область применения декоративно-отделочных, облицовочных материалов и покрытий полов на путях эвакуации в зданиях различных функционального назначения, этажности и вместимости приведена в таблицах 28 и 29 приложения к данному Федеральному закону.

Из таблиц 28 и 29 следует, что область применения отделочных материалов на путях эвакуации обусловлена сочетанием нескольких факторов: классом пожарной опасности материала (КМ0-КМ4), классом (подклассом) пожарной опасности здания, этажностью или высотой здания.

Следовательно, для установления факта нарушения правил пожарной безопасности, связанных с применением в эвакуационных путях отделочных материалов, не соответствующих требованиям технических регламентов, орган пожарного надзора должен доказать, что примененный для отделки материал не может быть использован для отделки, так как не соответствует определенному классу пожарной опасности с учетом и класса пожарной опасности здания, его высоты или этажности.

Таким образом, судам надлежит выяснить, действительно ли общество совершило нарушение, вменяемое ему управлением в пункте 5 предписания, предоставил ли административный орган необходимые доказательства суду с учетом доводов общества.

По пункту 7 оспариваемых ненормативных актов (двери, установленные на путях эвакуации ведущих к запасному эвакуационному выходу, а также двери из кассового узла и запасного эвакуационного выхода открываются не по ходу эвакуации) общество ссылается на пункт 34 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390, где указано, что двери на путях эвакуации открываются наружу по направлению выхода из здания, за исключением дверей, направление открывания которых не нормируется требованиями нормативных документов по пожарной безопасности или к которым предъявляются особые требования.

Ненормируется направление открывания дверей для: помещений классов Ф 1.3 и Ф.1.4; помещений с одновременным пребыванием не более 15 человек, кроме помещений категорий А и Б; кладовых площадью не более 200 кв. мI без постоянных рабочих мест; санитарных узлов; выхода на площадки лестниц 3-го типа; наружных дверей зданий, расположенных в северной строительной климатической зоне (пункт 6.17 СНиП 21-01-97).

Суды не установили, какое конкретно требование статьи 53 Закона N 123-ФЗ нарушено обществом.

Возражая относительно нарушений, описанных в пункте 8 оспариваемых ненормативных актов (запоры на двери запасного эвакуационного выхода не обеспечивают людям, находящимся внутри здания, возможность открывания запоров изнутри без ключа), общество ссылается на то, что управление не указало, какие конкретно двери запасного эвакуационного выхода не обеспечивают людям, находящимся внутри здания, возможность свободного открывания запоров изнутри без ключа.

Суды сделали вывод о том, что нарушения, зафиксированные пунктами 5, 7 и 8 оспариваемых ненормативных актов, установлены, но при этом не исследовали представленные обществом доказательства, свидетельствующие, по его мнению, об отсутствии нарушений, и не указали мотивы, по которым отклонили конкретные доводы общества.

Поскольку судебные акты приняты по неполно исследованным обстоятельствам, имеющим существенное значение для правильного рассмотрения дела, они подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку в силу части 2 статьи 287 Кодекса арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в суде первой инстанции либо были отвергнуты судами первой и апелляционной инстанций, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими, о том, какая норма материального права должна быть применена и какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении дела.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное; устранить допущенные нарушения; установить все фактические обстоятельства по делу; определить вменяемые обществу нарушения и установить факты их наличия или отсутствия, дать правовую оценку правомерности вменения обществу данных нарушений, указать конкретные обстоятельства по каждому правонарушению; в соответствии со статьями 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оценить все доказательства и доводы участвующих в деле лиц, и принять решение с учетом требований статьи 170 Кодекса.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 22.02.2013 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.05.2013 по делу N А32-18767/2012 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.Н. Дорогина

Судьи

Т.Н. Драбо Л.А. Трифонова