Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 16 января 2014 г. N Ф08-8125/13 по делу N А32-36181/2012

г. Краснодар

16 января 2014 г.

Дело N А32-36181/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 13 января 2014 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 16 января 2014 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе

председательствующего Черных Л.А.,

судей Дорогиной Т.Н. и Драбо Т.Н.,

при участии в судебном заседании от заинтересованного лица - администрации города Сочи Краснодарского края (ИНН 2320037148, ОГРН 1022302934367) - Перекрёстова П.А. (доверенность от 10.01.2014), в отсутствие в судебном заседании заявителя - закрытого акционерного общества "Санаторий "Кавказская Ривьера"" (ИНН 2308041155, ОГРН 1022302932651), третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю (направило ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие), извещенных о месте и времени судебного разбирательства (уведомления N 18162 0, 181164 4, 20411 4, отчет о публикации судебных актов на сайте в сети Интернет),

рассмотрев кассационную жалобу администрации города Сочи Краснодарского края на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 05.06.2013 (судья Григорьева Ю.С.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.10.2013 (судьи Соловьёва М.В., Смотрова Н.Н., Филимонова С.С.) по делу N А32-36181/2012,

установил следующее.

ЗАО "Санаторий "Кавказская Ривьера" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия администрации города Сочи Краснодарского края (далее - администрация) относительно проведения общественных (публичных) обсуждений материалов оценки воздействия на окружающую среду по объекту - "Пятизвездочный санаторий "Кавказская Ривьера"" на 250 номеров" и обязании администрации устранить допущенное нарушение прав и законных интересов общества.

Решением суда от 05.06.2013, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 17.10.2013, требования общества удовлетворены.

Судебные акты мотивированы незаконностью бездействия администрации.

В кассационной жалобе администрация просит судебные акты отменить, обществу в удовлетворении требований отказать.

Заявитель кассационной жалобы указывает, что в соответствии пунктом 200.15 Программы строительства олимпийских объектов и развития г. Сочи как горноклиматического курорта, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 08.12.2010 N 991, объект капитального строительства "Пятизвездочный санаторий "Кавказская Ривьера"" на 250 номеров" исключен из перечня олимпийских объектов. Земельный участок, расположенный по адресу: г. Сочи, пер. Ривьерский, 7, находится в границах зон особой архитектурно-планировочной организации территории. Согласно статье 14.1 Федерального закона от 01.12.2007 N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Параолимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 310-ФЗ) в границах зон особой архитектурно-планировочной организации территории на период с 01.01.2013 по 01.07.2014 запрещается строительство объектов капитального строительства и иных объектов, а также реконструкция объектов капитального строительства и иных объектов в случае, если такая реконструкция затрагивает внешний архитектурный облик указанных объектов. Уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган не вправе выдавать разрешения на строительство объектов капитального строительства и иных объектов, расположенных в границах зон особой архитектурно-планировочной организации территории, срок действия которых истекает после 01.01.2013, продление срока действия разрешений на строительство таких объектов не допускается. Проектная документация, в которую входит результаты публичных слушаний, является частью документации разрешения на строительство. Общество обратилось к неуполномоченному субъекту за организацией указанной процедуры.

В отзыве на кассационную жалобу общество просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель администрации поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителя администрации, проверив законность и обоснованность судебных актов, считает их подлежащими отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.

Суд установил, что общество является арендатором земельного участка площадью 1 586 кв. м с кадастровым номером 23:49:0203026:42, расположенного по адресу: г. Сочи, пер. Ривьерский, 7 в зоне особо охраняемых природных территорий федерального значения (договор уступки прав по договору о предоставлении земельного участка в пользование на условиях аренды (договор аренды) от 18.06.2012).

Общество осуществляет строительство пятизвездочного санатория "Кавказская Ривьера" на 250 номеров в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.12.2010 N 974 "О внесении изменений в Программу строительства Олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта".

В связи с возникшей необходимостью представления материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями) (результаты общественных (публичных) слушаний) (далее - публичные слушания) как составной части проведения государственной экологической экспертизы проектной документации указанного объекта, общество в ходе строительства неоднократно обращалось в администрацию с обращением (письма от 27.06.2012 и от 27.07.2012) об организации и проведении общественных (публичных) слушаний по вопросу строительства объекта.

Не получив ответы на заявления, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании бездействия администрации незаконным и возложении на нее обязанности по проведению публичных слушаний.

При рассмотрении дела суд обоснованно указал, что обязанность по организации и проведению общественных (публичных) слушаний возложена на органы местного самоуправления в силу статьи 9 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" и статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Единые правила организации и проведения государственной экологической экспертизы в Российской Федерации и определения основных положений проведения оценки воздействия на окружающую среду в Российской Федерации регулируются приказом Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 16.05.2000 N 372 "Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации" (далее - Положение).

Пунктом 4.9 Положения также предусмотрено, что порядок проведения общественных слушаний определяется органами местного самоуправления при участии заказчика (исполнителя) и содействии заинтересованной общественности. Все решения по участию общественности оформляются документально.

Признавая незаконным бездействие администрации, суд отклонил ее довод об отсутствии у общества права получения разрешения на строительство объектов капитального строительства по мотиву того, что заключение государственной экологической экспертизы и проведение публичных слушаний является составной частью получения разрешения на строительство, на которое установлен мораторий из-за исключения предполагаемого к строительству объекта из олимпийской программы.

Суд исходил из того, что организация и проведение публичных слушаний с целью обсуждения документации по оценке воздействия на окружающую среду является одной из составных и самостоятельных частей проведения государственной экологической экспертизы и в итоге получения разрешения на строительство. Поскольку общество за получением разрешения на строительство не обращалось, установление Законом N 310-ФЗ моратория в данном случае не имеет значения.

Суд отметил, что материалы таких обсуждений необходимы для изменения вида разрешенного использования земельного участка и прохождения государственной экологической экспертизы. Исключение предполагаемого к строительству объекта из олимпийской программы не является основанием к отказу обществу в организации и проведении обсуждения документации по оценке воздействия на окружающую среду.

Судебные инстанции также указали, что законодательство Российской Федерации предоставляют любому лицу возможность осуществлять строительство и не ставит это в зависимость от олимпийской или иных программ.

Сославшись на отсутствие со стороны администрации каких-либо ответов и разъяснений на обращения общества о проведении публичных слушаний, отклонив довод администрации об отсутствии у нее полномочий по организации этой процедуры, суд, руководствуясь пунктом 5 главы 6 Правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Сочи, утвержденных Решением Городского собрания Сочи от 29.12.2009 N 202, удовлетворил заявленные обществом требования.

Однако при этом судебные инстанции не учли следующее.

В силу положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 Гражданского кодекса.

По общему правилу, установленному частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемое действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом для признания бездействия органа местного самоуправления необходима совокупность двух признаков - несоответствия его требованиям закона и нарушение прав и законных интересов субъекта предпринимательской деятельности.

Какие-либо доказательства наличия у общества охраняемого законом срочного права пользования земельным участком, о строительстве на котором объектов недвижимости просило общество в своих обращениях в администрацию, в материалах дела отсутствуют.

Имеющаяся в материалах дела копия оттиска штампа с датой 03.10.2012 на копии договора уступки прав по договору о предоставлении земельного участка в пользование на условиях аренды (договору аренды) от 18.06.2012, исходя из которого общество приобрело права и обязанности арендатора земельного участка, не читаема. Установление должностного лица и органа, учинивших указанную запись на соглашении, проверка наличия у них соответствующих полномочий невозможны по той же причине.

При таких обстоятельствах вывод суд о наличии у общества, претендующего на получение разрешительной документации на строительство объекта на земельном участке, право пользования которым не подтверждено надлежащими доказательствами, преждевременен.

Кроме того, судебные инстанции при рассмотрении дела не учли следующее.

Статьей 10 Гражданского кодекса, определяющей пределы осуществления гражданских прав, установлено, что не допускаются осуществление гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действия в обход закона с противоправной целью, а также иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав (злоупотребление правом).

Несоблюдение этого правила влечет отказ арбитражным судом лицу в защите принадлежащего ему права полностью или частично, а также применение иных мер, предусмотренных законом с учетом характера и последствий допущенного злоупотребления.

Признавая за обществом право на проведение публичных слушаний о строительстве объектов недвижимости, суд не исследовал и на что претендует общество: о проведении публичных слушаний для дачи разрешения на строительство новых или легализации уже возведенных зданий и сооружений претендует общество.

Между тем, из имеющегося в материалах дела постановления Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.07.2013 по делу N А32-18248, оставленного, как следует из информации на сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в сети Интернет, без изменения постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 10.10.2013, усматривается, что в результате самовольных строительно-монтажных работ, проведенных обществом, фактически утрачен объект культурного наследия федерального значения "Санаторий "Кавказская Ривьера"", на его месте ведется строительство новых объектов недвижимости без получения разрешительной документации на земельном участке, не отведенном для этих целей в установленном законом порядке. В связи с этим судебными инстанциями постановлено снести указанные объекты, за исключением главного корпуса.

Исполнены ли судебные акты, и в какой степени, суд не исследовал.

В силу пункта 7.1. статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" государственной экологической экспертизе, для поведения которой общество претендует на проведение публичных слушаний, подлежит проектная документация объектов, строительство которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Вопросы о том, не направлены ли действия общества на преодоление вступившего в законную силу судебного акта, признавшего самовольными строениями, подлежащими сносу, легализацию незаконно возведенных объектов недвижимости, о наличии в действиях общества злоупотребления правом, суд не исследовал, оценку указанным обстоятельствам не дал.

Не исследовал суд и довод администрации об отсутствии у общества права на проведение публичных слушаний исходя из заявленных им при обращении в администрацию оснований их проведения.

Так, из имеющихся в материалах дела писем от 27.06.2012, 29.08.2012, 06.09.2012 следует, что общество просило провести публичные слушания по вопросу строительства объекта "Пятизвездочный санаторий "Кавказская Ривьера"" на 250 номеров по мотиву его включения в состав олимпийских объектов, который исключен из числа таковых пунктом 200.15 Программы строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта, утвержденной постановлением Правительства России от 29.12.2007 N 991.

Направлялись ли обществом заявления с уточнением оснований для проведения государственной экологической экспертизы (проектная документация объектов, строительство которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения) в период введения моратория на строительство иных, кроме олимпийских, объектов, суд не исследовал и не проверил доводы администрации в этой части.

Таким образом, вопрос о защите каких охраняемых законом прав и интересов и наличии тем самым права на защиту по заявленным или измененным основаниям общество просит в настоящем деле, суд выяснил неполно, оценку всем имеющимся в материалах дела доказательствам и довода администрации в этой части не дал.

При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты подлежат отмене как основанные на неполном исследовании и оценке имеющихся в материалах дела доказательств и доводов участвующих в деле лиц, а дело - направлению на новое рассмотрение для устранения указанных недостатков.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 05.06.2013 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.10.2013 по делу N А32-36181/2012 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Черных

Судьи

Т.Н. Дорогина Т.Н. Драбо