Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19 февраля 2014 г. N Ф08-8788/13 по делу N А63-3061/2013

г. Краснодар

19 февраля 2014 г.

Дело N А63-3061/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 13 февраля 2014 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 19 февраля 2014 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Чесняк Н.В., судей Рогальского С.В. и Рыжкова Ю.В., при участии в судебном заседании от заявителя - Министерства транспорта Ставропольского края (г. Ставрополь, ИНН 2634806757, ОГРН 112651025177) - Айдамирова И.О. (доверенность от 09.01.2014), от заинтересованного лица - Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ставропольском крае (г. Ставрополь, ИНН 2634061712, ОГРН 1042600281129) - Буркалевой Л.П. (доверенность от 19.06.2013), от третьего лица - открытого акционерного общества "Региональный навигационно-информационный центр Ставропольского края" (г. Ставрополь, ИНН 2634806556, ОГРН 1122651023417) - Золотаревой А.Н. (доверенность от 12.02.2014), рассмотрев кассационные жалобы Министерства транспорта Ставропольского края и открытого акционерного общества "Региональный навигационно-информационный центр Ставропольского края" на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.10.2013 по делу N А63-3061/2013 (судьи Луговая Ю.Б., Сомов Е.Г., Казакова Г.В.), установил следующее.

Министерство транспорта Ставропольского края (далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ставропольском крае (далее - Росфиннадзор) о признании недействительным представления от 25.02.2013 N 7 о ненадлежащем исполнении министерством бюджета (с учетом изменения заявленных требований, принятого судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; т. 1, л. д. 93 - 99).

Определением от 03.04.2013 в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено ОАО "Региональный навигационно-информационный центр Ставропольского края" (далее - центр).

Решением от 17.07.2013 заявленные требования удовлетворены. Судебный акт мотивирован тем, что расходование спорных денежных средств осуществлено в соответствии с действующим законодательством, выделенные на реализацию мероприятий по обеспечению безопасности населения на автомобильном транспорте в 2011 году денежные средства использованы министерством в соответствии с их целевым назначением, с достижением заданных результатов и использованием определенного бюджетом объема денежных средств. Нецелевое использование министерством бюджетных денежных средств на основании статьи 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации Росфиннадзором не доказано.

Постановлением апелляционной инстанции от 24.10.2013 решение от 17.07.2013 отменено, в иске отказано. Апелляционный суд исходил из того, что материалами дела подтверждены выводы Росфиннадзора о ненадлежащем исполнении бюджета министерством, кроме того, обжалуемое предписание не содержит обязательных для министерства указаний и носит информационный и разъяснительный характер, отсутствуют доказательства наступления неблагоприятных последствий для министерства и нарушения его прав и законных интересов.

В кассационной жалобе министерство просит отменить постановление апелляционной инстанции от 24.10.2013 и оставить в силе решение суда первой инстанции от 17.07.2013. По мнению заявителя, предоставление субсидии происходило согласно установленному порядку, в полном соответствии с действующим законодательством. Министерством не нарушены принципы адресности и целевого характера расходования бюджетных средств. Министерство несогласно с выводом суда о том, что им допущены нарушения статьи 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Представление Росфиннадзора является незаконным и необоснованным, нарушает права и интересы министерства. Материалами дела подтверждается, что центр до получения субсидии произвел оплату поставщикам и подрядчикам согласно представленным векселям.

В кассационной жалобе центр указал, что им предоставлен полный пакет документов для получения субсидии. Апелляционный суд неправильно применил статьи 65 - 89, 283, 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Суд установил целевое использование бюджетных денежных средств.

До рассмотрения жалоб по существу Министерство дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края заявило о проведении процессуального правопреемства в связи с переименованием министерства (постановление губернатора Ставропольского края от 14.10.2013 N 821; постановление Правительства Ставропольского края от 25.11.2013 N 431-п; свидетельство о постановке на налоговый учет от 29.12.2012).

В силу части 1 статьи 48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случаях выбытия одной из сторон в спорном или установленном судебным актом арбитражного суда правоотношении (реорганизация юридического лица, уступка требования, перевод долга, смерть гражданина и другие случаи перемены лиц в обязательствах) арбитражный суд производит замену этой стороны ее правопреемником и указывает на это в судебном акте. Правопреемство возможно на любой стадии арбитражного процесса.

Рассмотрев заявленное ходатайство, изучив представленные в его обоснование документы, суд кассационной инстанции считает, что оно подлежит удовлетворению, надлежащим заявителем по делу является Министерство дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края.

В отзыве на кассационные жалобы Росфиннадзор просил постановление оставить без изменения, жалобы - без удовлетворения.

В судебном заседании представители сторон поддержали доводы жалоб и возражений.

Законность судебных актов проверяется кассационным судом в пределах доводов, изложенных в кассационных жалобах (пункты 1 и 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Изучив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационные жалобы не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, в период с 23.01.2013 по 08.02.2013 Росфиннадзор провел проверку расходования средств федерального бюджета, выделенных в 2011 году на обеспечение антитеррористической защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств министерством за 2012 год, в ходе которой установлено, что средства федерального бюджета в сумме 20 234 тыс. рублей израсходованы министерством в нарушение статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 4 Правил предоставления в 2011 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий в рамках названной комплексной программы (далее - Правила), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 20.07.2011 N 589 "О предоставлении в 2011 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий по обеспечению безопасности населения на автомобильном транспорте в рамках комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте и распределения таких субсидий" и пункта 1 Порядка предоставления в 2011 году субсидий за счет средств бюджета Ставропольского края на реализацию мероприятий по обеспечению безопасности населения на автомобильном транспорте, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 23.11.2011 N 463-п (далее - Порядок), в рамках Комплексной программы обеспечения безопасности на транспорте, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.07.2010 N 1285-р, что в соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации является их нецелевым использованием. Кроме того, в нарушение пунктов 3 и 4 Порядка министерство в отсутствие полного пакета документов, подтверждающих произведенные расходы (платежные поручения), которые в обязательном порядке должны быть приложены к заявлению на получение субсидий, перечислило центру 20 234 тыс. рублей (т. 1, л. д. 16 - 35).

25 февраля 2013 года Росфиннадзором вынесено представление N 7 о ненадлежащем исполнении министерством бюджета, в котором ему предложено рассмотреть представление, принять меры по недопущению в дальнейшем совершения нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, а также рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности должностных лиц за ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей и допустивших нарушения (том 1, л. д. 11 - 15).

В соответствии со статьями 197 и 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации министерство обжаловало представление Росфиннадзора в арбитражный суд.

Статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации определен один из принципов бюджетной системы Российской Федерации - принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В соответствии со статьей 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Согласно части 1 статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 Кодекса, выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств.

Подпунктом 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, установлено, что в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

Суд апелляционной инстанции при вынесении постановления обоснованно исходил из того, что любое расходование бюджетных средств должно быть документально обосновано и подтверждено надлежащими документами в соответствии с установленными Правилами и Порядком.

Как видно из материалов дела, согласно заключенному соглашению между Федеральным дорожным агентством и Правительством Ставропольского края от 08.12.2011 N УД50/39-С "О предоставлении в 2011 году субсидий из федерального бюджета бюджету Ставропольского края на реализацию мероприятий по обеспечению безопасности населения на автомобильном транспорте в рамках Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте" (далее - соглашение), определен порядок взаимодействия сторон при осуществлении совместных действий по организации финансирования мероприятий, включенных в перечень мероприятий по оснащению автовокзалов и автотранспортных средств (автобусов) инженерно-техническими средствами и системами обеспечения транспортной безопасности, софинансируемых за счет средств федерального бюджета в форме субсидий.

В соответствии с пунктом 1.2 соглашения субсидия предоставляется при осуществлении следующих условий: наличии в Ставропольском крае плана мероприятий по оснащению автовокзалов и автотранспортных средств (автобусов) инженерно- техническими средствами и системами обеспечения транспортной безопасности в соответствии с перечнем оборудования, согласованным с Федеральным дорожным агентством; обеспечения Ставропольским краем соответствия значений показателей, устанавливаемых нормативными правовыми актами, значениям показателей результативности предоставления субсидии.

Кроме того, соглашением предусмотрены мероприятия: оснащение автовокзала города Невинномысска оборудованием досмотровой зоны; создание на автовокзале города Невинномысска регионального диспетчерского центра (центрального информационного центра) навигационного контроля междугородних автобусных пассажирских перевозок; оснащение автотранспортных средств (автобусов), зарегистрированных на территории Ставропольского края, комплектами бортового навигационно-связного оборудования и бортового навигационно-связного терминала.

На основании пункта 6 Порядка субсидия предоставлялась на конкурсной основе. Согласно протоколу заседания комиссии на проведение конкурсного отбора от 11.09.2012 на конкурс подана одна заявка от центра, который допущен к участию в конкурсном отборе как единственный участник, подавший заявку.

По итогам проведенного конкурса министерство заключило с центром договор "на предоставление в 2012 году за счет средств бюджета Ставропольского края субсидий на реализацию мероприятий по обеспечению безопасности населения на автомобильном транспорте в рамках Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте" от 27.09.2012 на сумму 7 983 150 рублей и договор "на предоставление в 2012 году (за счет средств бюджета Ставропольского края) субсидий на реализацию мероприятий по обеспечению безопасности населения на автомобильном транспорте" от 19.11.2012 б/н на общую сумму 13 315 800 рублей 53 копейки (т. 3, л. д. 52 - 56).

Согласно акту проверки Росфиннадзором установлено, что в нарушение пунктов 3 и 4 Порядка министерством в отсутствие полного пакета документов, подтверждающих произведенные расходы (платежные поручения), которые в обязательном порядке должны быть приложены к заявлению на получение субсидии, центру перечислено 20 234 тыс. рублей.

Для получения субсидии центру необходимо было предоставить:

- заявление на получении субсидии по утвержденной форме министерством;

- утвержденную проектную документацию оснащения автовокзала оборудованием досмотровой зоны;

- утвержденную проектную документацию создания на автовокзале регионального диспетчерского центра навигационного контроля международных автобусных пассажирских перевозок;

- справку о стоимости выполненных работ (с приложением копий платежных поручений, счетов, счетов-фактур, товарных накладных и иных документов, заверенных в установленных порядке);

- акты о приемке выполненных работ (согласно утвержденному Порядку).

В нарушение указанного Порядка министерство подписало акты о приемке выполненных работ: от 22.10.2012 на сумму 6 121 450 рублей, от 08.11.2012 на сумму 1 861 700 рублей, от 21.12.2012 на сумму 13 315 800 рублей; справки о стоимости выполненных работ от 22.10.2012, от 08.11.2012, от 21.12.2012, а также произвело перечисление субсидий по платежным поручениям от 24.10.2012 на сумму 6 121 450 рублей, от 15.11.2012 на сумму 1 462 550 рублей от 21.11.2012 на сумму 399 150 рублей, от 24.12.2012 на суммы 12 650 тыс. рублей и 665 800 рублей (т. 2, л. д. 48 - 51, 117 - 121, 126 -127, 136 -138).

В свою очередь центр произвел платежи сторонним организациям позже указанных дат (ноябрь - декабрь 2012 года, январь 2013 года). Таким образом, центр фактически не мог предоставить платежные поручения министерству до подписания актов выполненных работ, справок о стоимости выполненных работ и затрат, следовательно, министерство перечислило субсидии при предоставлении неполного пакета документов, а именно в отсутствие платежных поручений.

Кроме того, из материалов дела видно, что в отношении денежных средств в размере 13 315 800 рублей установлено, что акт выполненных работ от 08.12.2012 по доставке, монтажу, пуско-наладочных работах, на сервисное обслуживание и техническое сопровождение оборудования составлен центром и ЗАО "Мирком" ранее, чем акт приема-передачи оборудования от 20.12.2012 между центром и ООО "НПО Спецтехника". Таким образом, видно явное несоответствие представленных документов, имеющих противоречия.

Вексели, которыми центр произвел оплату выполненных работ, при проведении проверки Росфиннадзору представлены не были.

Таким образом, в нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации министерство замечания, отраженные в акте проверки, не опровергло.

Как предусмотрено статьями 65 - 89, 283 и 289 Бюджетного кодекса, пунктами 3, 4 Порядка основанием для выплаты субсидий являются фактически понесенные затраты. В связи с непредоставлением таких доказательств Росфиннадзором сделан вывод о том, что на момент предоставления центру субсидий отсутствовали документы, подтверждающие фактическое несение им затрат.

Вместе с тем предоставление субсидий до оформления в установленном порядке документов, подтверждающих фактическое несение затрат, является нарушением бюджетного законодательства в части предоставления субсидий и в силу статьи 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции обоснованно пришел к выводу о нецелевом использовании бюджетных средств.

Нарушение при оформлении бюджетной отчетности является бюджетным нарушением, которое должно быть отражено в представлении в целях недопущения подобных нарушений в дальнейшем.

При таких обстоятельствах несоответствие оспариваемого представления Росфиннадзора бюджетному законодательству материалами дела не доказано.

Кроме того, суд апелляционной инстанции правомерно указал, что министерством не представлены доказательства того, что оспариваемое представление нарушает его права и законные интересы, поскольку оно не содержит обязательных для него указаний, в связи с чем не повлекло для него никаких правовых последствий. Представление не предусматривает механизм привлечения к ответственности, применение иных мер принуждения за его неисполнение.

Доводы министерства и центра о неправильном применении судом апелляционной инстанции статьи 289 Бюджетного кодекса Росийской Федерации суд кассационной инстанции отклоняет ввиду необоснованности.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявления.

По существу доводы кассационных жалоб направлены на переоценку доказательств и фактических обстоятельств дела, исследованных апелляционным судом и получивших надлежащую правовую оценку в оспариваемом постановлении, что в силу положений статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Нарушение норм материального и процессуального права, в том числе влекущих безусловную отмену принятого по делу судебного акта в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено, основания для отмены обжалуемого постановления апелляционной инстанции отсутствуют.

Руководствуясь статьями 284, 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

ходатайство Министерства дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края о процессуальном правопреемстве удовлетворить. Надлежащим заявителем по делу считать Министерство дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края (ИНН 2636055305, ОГРН 102635013450).

Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.10.2013 по делу N А63-3061/2013 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Чесняк

Судьи

С.В. Рогальский Ю.В. Рыжков