Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26 февраля 2014 г. N Ф08-914/14 по делу N А63-12807/2012

г. Краснодар

26 февраля 2014 г.

Дело N А63-12807/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 20 февраля 2014 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 февраля 2014 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Мещерина А.И., судей Анциферова В.А. и Епифанова В.Е., в отсутствие заявителя - общества с ограниченной ответственностью "ТехПромСнаб" (ИНН 2627022945, ОГРН 1072647002416), заинтересованного лица - администрации города Ставрополя (ИНН 2636019748, ОГРН 1022601931901), третьих лиц: Комитета градостроительства администрации города Ставрополя, муниципального бюджетного учреждения "Ставропольское краевое лесничество", федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала по Ставропольскому краю, извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ТехПромСнаб" на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.11.2013 по делу N А63-12807/2012 (судьи Луговая Ю.Б., Казакова Г.В., Сомов Е.Г.), установил следующее.

ООО "ТехПромСнаб" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд к администрации города Ставрополя (далее - администрация) со следующими требованиями:

- признать незаконным отказ в предоставлении обществу в аренду земельного участка площадью 18 740 кв. м (кадастровый номер 26:12:022704:494), расположенного по адресу: г. Ставрополь, проезд Радолицкого, 70, для строительства объектов рекреационно-туристического назначения;

- возложить на администрацию обязанность в двухнедельный срок принять решение о предоставлении указанного земельного участка в аренду и направить обществу проект договора (требования уточнены; т. 1, л. д. 77, 78).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Комитет градостроительства администрации города Ставрополя, муниципальное бюджетное учреждение "Ставропольское краевое лесничество", федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала по Ставропольскому краю.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 24.06.2013 (судья Жирнова С.Л.) требования общества удовлетворены. Признан незаконным отказ администрации в предоставлении в аренду обществу спорного земельного участка для строительства объектов рекреационно-туристического назначения. На заинтересованное лицо возложена обязанность в двухнедельный срок принять решение о предоставлении обществу в аренду земельного участка для строительства и направить заявителю проект договора. Суд установил, что обществу утвержден акт выбора земельного участка. Отказ администрации в предоставлении заявителю участка для строительства объектов рекреационно-туристического назначения не соответствует пункту 3 статьи 21 Правил землепользования и застройки в городе Ставрополе, утвержденных решением Ставропольской городской Думы от 27.10.2010 N 97 (далее - Правила), согласно которому положения данных Правил не затрагивают земельные участки или объекты капитального строительства, которые существовали до вступления их в силу, и виды разрешенного использования, предельные параметры которых не соответствуют установленному Правилам градостроительному регламенту. Процедура выбора земельного участка начата и завершена до вступления в силу указанных Правил, что свидетельствует о наличии у администрации обязанности принять решение о предоставлении обществу земельного участка. Согласованный обществу земельный участок расположен в рекреационной зоне Р-2 "Зона городских территорий общего пользования". Из проектной документации рекреационно-туристического комплекса следует, что данный объект соответствует установленному градостроительному регламенту территориальных зон.

Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.11.2013 решение суда от 24.06.2013 отменено, принят новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований общества. Апелляционный суд установил, что земельный участок расположен в зоне Р-1.2 "Восстанавливаемые леса", являющейся рекреационной зоной (городские леса). На дату утверждения акта выбора земельного участка и предварительного согласования обществу места размещения объекта (постановление администрации от 10.12.2010 N 3908) решением Ставропольской городской Думы от 03.09.2009 N 98 территория, на которой согласовано размещение объекта, отнесена к зоне восстанавливаемых лесов. Таким образом, до момента вступления в силу Правил (18.12.2010) градостроительным регламентом установлен особый правовой режим использования земельного участка (городские леса), исключающий возможность его использования для объектов рекреационно-туристического назначения. Несоответствие испрашиваемого обществом вида разрешенного использования спорного участка (для строительства объектов рекреационно-туристического назначения) возможным видам использования для данной территориальной зоны свидетельствует об отсутствии у администрации правовых оснований для принятия решения о предоставлении участка в целях возведения объекта капитального строительства. Апелляционный суд признал ошибочной ссылку суда первой инстанции на утверждение акта выбора земельного участка, поскольку при установлении особого правого режима использования участка (зона городских лесов) процедура предоставления участка для строительства не может быть признана соответствующей нормам действующего законодательства. Кроме того, общество не является собственником либо иным законным владельцем земельного участка (землепользователем, землевладельцем, арендатором), поэтому положения части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), а также пункта 3 статьи 21 Правил не могут применяться к возникшим правоотношениям. Суд апелляционной инстанции также указал, что избранный обществом способ судебной защиты не приведет к восстановлению нарушенных прав, поскольку принятие судебного акта о понуждении администрации предоставить земельный участок не изменит правовой режим земельного участка (территория городских лесов), который исключает возможность осуществления на нем строительства и выдачу разрешительной документации. В силу части 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Предоставление спорного земельного участка в аренду для строительства объектов рекреационно-туристического назначения при условии отнесения его к территории городских лесов приведет к нарушению установленного режима его использования, а также прав и законных интересов неопределенного круга лиц (населения города Ставрополя).

В кассационной жалобе общество просит отменить постановление апелляционного суда, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, а также на несоответствие сделанных выводов представленным в дело доказательствам. Податель жалобы указывает, что им в полной мере реализованы обязанности, предусмотренные Земельным кодексом Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) для процедуры предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта (статьи 30 - 32). Муниципальное бюджетное учреждение "Ставропольское краевое лесничество" пояснило, что спорный земельный участок не входит в состав городских лесов города Ставрополя. Исходя из заключения Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края от 07.09.2010 N 05/11-455зу испрашиваемый земельный участок расположен за пределами земель лесного фонда и относится к категории земель населенных пунктов. Правоотношения сторон возникли до вступления в силу Правил, нормами которых руководствовался суд апелляционной инстанции. В соответствии с пунктом 3 статьи 21 Правил их положения не затрагивают земельные участки или объекты капитального строительства, которые существовали до вступления в силу Правил, и виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют установленному Правилами градостроительному регламенту. Согласно статье 4 Гражданского кодекса Российской Федерации акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются только к правоотношениям, возникшим после введения их в действие, поэтому нормы Правил не могут быть использованы при оценке постановления администрации от 10.12.2010 N 3908, фактически закрепившего за заявителем спорный участок. Кроме того, при разработке и утверждении Правил органы местного самоуправления должны были учитывать все ранее согласованные к предоставлению земельные участки, в отношении которых утвержден акт выбора и согласовано место размещения объекта (пункт 11 статьи 1 Земельного кодекса).

Отзывы на кассационную жалобу в суд не поступили.

В ходатайстве представитель общества просил отложить судебное разбирательство в связи с болезнью и нахождением другого представителя за пределами Российской Федерации.

Изучив доводы представителя ответчика, суд не находит оснований для отложения судебного разбирательства, поскольку в нарушение правил части 4 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) к ходатайству не приобщены документы, подтверждающие обстоятельства, на которые ссылается заявитель.

Согласно части 3 статьи 284 Кодекса неявка в судебное заседание арбитражного суда кассационной инстанции лица, подавшего кассационную жалобу, и других лиц, участвующих в деле, не может служить препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие, если они были надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства.

Общество и иные лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном порядке, в связи с чем обстоятельства, препятствующие рассмотрению кассационной жалобы, отсутствуют.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа полагает, что постановление от 19.11.2013 надлежит оставить без изменения.

Как видно из материалов дела, распоряжением администрации от 09.08.2010 N 1166-р утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории кадастрового квартала 26:12:022704 с видом разрешенного использования земельного участка - для размещения объектов рекреационно-туристического назначения с местоположением: г. Ставрополь, проезд Радолицкого, 70 (т. 2, л. д. 24).

Обществом получены согласования Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края от 07.09.2010 N 05/11-455зу и Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ставропольскому краю от 24.11.2010 N 548-рег. (т. 1, л. д. 21, 22).

В газете "Вечерний Ставрополь" от 17.09.2010 N 168 размещено информационное сообщение о возможном предоставлении в аренду земельного участка площадью 18 740 кв. м для размещения объектов рекреационно-туристического назначения в г. Ставрополе по проезду Радолицкого, 70 (т. 1, л. д. 23).

Постановлением от 10.12.2010 N 3908 администрация утвердила акта выбора земельного участка от 17.08.2010 N 135 для строительства и согласовала обществу место размещения объектов рекреационно-туристического назначения на земельном участке площадью 18 740 кв. м в г. Ставрополе по проезду Радолицкого, 70. Обществу разрешено проектирование объектов рекреационно-туристического назначения (т. 1, л. д. 24, 25).

Земельный участок поставлен на государственный кадастровый учет (кадастровый номер 26:12:022704:312), определено его местоположение: г. Ставрополь, проезд Радолицкого, 70, разрешенное использование - для размещения объектов рекреационно-туристического назначения (т. 1, л. д. 26, 27).

16 января 2013 года филиал ФГБУ "ФКП Росреестра" по Ставропольскому краю решением N 26/301/13-4150 снял с кадастрового учета земельный участок с кадастровым номером 26:12:022704:312 (т. 2, л. д. 55).

17 апреля 2013 года земельный участок вновь поставлен на кадастровый учет, ему присвоен кадастровый номер 26:12:022704:494 (т. 2, л. д. 88, 89).

Общество обратилось с заявлением о предоставлении данного участка для строительства объектов реакционно-туристического назначения (статья 32 Земельного кодекса).

Уведомлением от 13.06.2012 N 09/2-06/1-2305 администрация отказала обществу в предоставлении муниципальной услуги по оформлению документов о предоставлении в аренду земельного участка площадью 18 740 кв. м (кадастровый номер 26:12:022704:312) для строительства объектов рекреационно-туристического назначения, сославшись на нахождение участка в зоне городских территорий общего пользования, не предусматривающей размещение объектов рекреационно-туристического назначения (т. 1, л. д. 28).

Общество, полагая, что отказ в предоставлении для строительства спорного земельного участка является незаконным и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Кодекса для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 1 статьи 30 Земельного кодекса предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов; с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Согласно пункту 5 статьи 30 данного Кодекса предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 Земельного кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 Земельного кодекса.

Пункт 8 статьи 31 Земельного кодекса определяет, что решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием для принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет.

Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием установления в соответствии с заявками граждан или юридических лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и за их счет границ такого земельного участка и его государственного кадастрового учета в порядке, установленном федеральными законами (пункт 1 статьи 32 Земельного кодекса).

В силу пункта 2 статьи 32 Земельного кодекса уполномоченный орган на основании заявления лица, заинтересованного в предоставлении земельного участка для строительства, и приложенного к нему кадастрового паспорта земельного участка в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка для строительства.

Общество обосновало незаконный характер отказа администрации ссылкой на утверждение до момента введения в действие Правил акта выбора земельного участка, которым согласовано место размещения объектов строительства (пункт 8 статьи 31 Земельного кодекса; постановление администрации от 10.12.2010 N 3908).

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд апелляционной инстанции установил, что на момент утверждения акта выбора земельного участка (10.12.2010) земельный участок уже был отнесен к территориальной зоне Р-1.2 "Восстанавливаемые леса", являющейся рекреационной зоной (городские леса). Данное обстоятельство позволило апелляционному суду сделать вывод о том, что до вступления в силу Правил (18.12.2010) градостроительным регламентом установлен особый правовой режим спорного земельного участка (городские леса), исключающий возможность использования его для строительства объектов рекреационно-туристического назначения.

Данный вывод следует признать соответствующим нормам действующего законодательства и основанным на содержании представленных в дело доказательств.

Так, решением Ставропольской городской Думы от 03.09.2009 N 98 "Об утверждении корректировки генерального плана города Ставрополя на 2010 - 2030 годы" (вступило в силу с 15.09.2009) утверждена корректировка генерального плана города Ставрополя. В соответствии с графическим приложением к названному документу территория, на которой согласовано размещение объекта общества, отнесена к восстанавливаемым лесным массивам (т. 2, л. д. 50; т. 3, л. д. 59).

Факт отнесения одного и того же участка к землям городских лесов и землям населенных пунктов (т. 1, л. д. 162) не противоречит закону, поскольку в соответствии со статьей 85 Земельного кодекса и статьей 35 Градостроительного кодекса в пределах черты поселений могут выделяться рекреационные зоны, включающие в себя земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.

Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта начинается с выбора земельного участка, процедура которого последовательно урегулирована статьей 31 Земельного кодекса.

При этом орган местного самоуправления, получивший заявление лица, заинтересованного в выборе земельного участка под строительство конкретного объекта, обязан обеспечить этот выбор на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных или иных условий использования соответствующей территории.

Таким образом, в силу норм Земельного кодекса разрешенные условия использования соответствующей территории могут объективно препятствовать предоставлению конкретного земельного участка для размещения объекта определенного назначения.

Согласно статье 105 Лесного кодекса Российской Федерации в лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, не допускается размещение объектов капитального строительства, за исключением гидротехнических сооружений, линий связи, линий электропередачи, подземных трубопроводов.

В рассматриваемом случае апелляционный суд пришел к верному выводу о том, что на момент предварительного согласования места размещения объекта разрешенные условия использования соответствующей территории не позволяли осуществлять на ней строительство, в том числе и объектов рекреационно-туристического назначения. С учетом изложенного суд апелляционной инстанции правомерно не применил при разрешении спора акт органа местного самоуправления (постановление администрации от 10.12.2010 N 3908), противоречащий закону (статья 12 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Доводы кассационной жалобы общества о неправильном применении судом апелляционной инстанции положений Правил не принимаются.

Пункт 2 статьи 85 Земельного кодекса определяет, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса).

Виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей и которым определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (часть 1 статьи 36 Градостроительного кодекса).

Изложенное означает, что федеральное законодательство ограничивает право собственника, землепользователя, землевладельца и арендатора по использованию земельных участков для строительства и реконструкции находящихся на нем объектов недвижимости необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки.

Часть 8 статьи 36 Градостроительного кодекса предусматривает, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.06.2013 N 136/13 сформулирована правовая позиция, согласно которой при принятии или изменении правил землепользования и застройки, которыми изменяется территориальное зонирование, содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка, его собственник (землепользователь, землевладелец, арендатора) вправе продолжать использование этого участка, разрешенное до такого изменения, без какого-либо ограничения, в том числе по сроку, если только такое использование не создает опасности для перечисленных в части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса объектов.

На территории города Ставрополя установлена зона городских лесов (Р-1). В соответствии с картой градостроительного зонирования Правил земельный участок расположен в зоне Р-1.2 "Восстанавливаемые леса" (т. 1, л. д. 148). Согласно статье 61 Правил зона лесных территорий Р-1 выделена для обеспечения правовых условий сохранения и использования существующего природного ландшафта и создания экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья населения, сохранения и воспроизводства лесов, обеспечения их рационального использования в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Статья 21 Правил определяет, что принятые до момента введения данного акта в действие муниципальные правовые акты города Ставрополя по вопросам землепользования и застройки применяются в части, не противоречащей названным Правилам (пункт 1). Разрешения на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, выданные физическим и юридическим лицам, до вступления в силу Правил, являются действительными (пункт 2). Положения Правил не затрагивают земельные участки или объекты капитального строительства, которые существовали до вступления их в силу, и виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют установленному Правилами градостроительному регламенту. Названные объекты могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни и здоровья человека, для окружающей среды, объектов капитального наследия (пункт 3).

В то же время положительное решение вопроса о предварительном согласовании места размещения объекта не является безусловным основанием для последующего предоставления земельного участка для строительства. На момент вступления в силу Правил (18.12.2010) решение о предоставлении участка для строительства не принято, договор аренды с обществом не заключен.

Факт расположения спорного участка в территориальной зоне Р-1.2 установлен судом апелляционной инстанции на основании представленных в материалы дела доказательств. В данном случае размещение объектов капитального строительства в названной зоне противоречит статье 61 Правил.

Иные доводы кассационной жалобы направлены на переоценку доказательств, исследованных апелляционным судом с соблюдением норм главы 7 Кодекса. В соответствии с требованиями статей 286 и 287 Кодекса вопросы самостоятельного исследования и оценки доказательств не относятся к полномочиям суда кассационной инстанции.

Нормы материального права при рассмотрении дела применены Шестнадцатым арбитражным апелляционным судом правильно, нарушения процессуальных норм, влекущие отмену постановления от 19.11.2013, отсутствуют.

Расходы по уплате государственной пошлины при обращении в кассационный суд относятся на общество (статья 110 Кодекса).

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

в удовлетворении ходатайства общества с ограниченной ответственностью "ТехПромСнаб" об отложении судебного разбирательства отказать.

Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.11.2013 по делу N А63-12807/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.И. Мещерин

Судьи

В.А. Анциферов В.Е. Епифанов