Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17 марта 2014 г. N Ф08-423/14 по делу N А25-233/2013

г. Краснодар

17 марта 2014 г.

Дело N А25-233/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 11 марта 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 марта 2014 года.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Мазуровой Н.С., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя - открытого акционерного общества "Управляющая компания жилищного хозяйства г. Черкесска" (ОГРН 1080917004816) - Калашьян А.Н. (доверенность от 22.12.2013), от заинтересованного лица - мэрии муниципального образования города Черкесска (ОГРН 1020900511279) - Вальшаковой Н.В. (доверенность от 03.03.2014), Югай И.Н. (доверенность от 03.03.2014), рассмотрев кассационную жалобу мэрии муниципального образования города Черкесска на решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 31.07.2013 (судья Салпагаров К.Х) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.11.2013 (судьи Марченко О.В., Казакова Г.В., Сомов Е.Г.) по делу N А25-233/2013, установил следующее.

Открытое акционерное общество "Управляющая компания жилищного хозяйства г. Черкесска" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Карачаево-Черкесской Республики с заявлением к мэрии муниципального образования города Черкесска (далее - мэрия), в котором просило:

- признать недействительным постановление мэрии от 23.04.2013 N 859 "Об отмене разрешения мэрии муниципального образования города Черкесска от 22.09.2011 N 492-2011 на строительство хозяйственно-бытового здания по адресу: г. Черкесск, южная часть города (территория питомника), открытому акционерному обществу "Управляющая компания жилищного хозяйства города Черкесска" (далее - постановление от 23.04.2013 N 859),

- признать недействительным постановление мэрии от 29.05.2013 N 1092 "О внесении изменения в постановление Главы администрации города Черкесска Карачаево-Черкесской Советской Социалистической Республики от 31.01.1993 N 196 "О подтверждении права на землю предприятиям, организациям, учреждениям, кооперативам". О признании утратившим силу Свидетельства на постоянное (бессрочное) пользование землей от 17.02.1993 N 1116 и Свидетельства о праве постоянного (бессрочного) пользования землей от 14.11.1996 N 18421" (далее - постановление от 29.05.2013 N 1092),

- признать действия мэрии, выразившиеся в отказе обществу письмом от 25.12.2012 N 3378-04 в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию хозяйственно-бытового здания в южной части города Черкесска (территория питомника) незаконными, а письмо от 25.12.2012 N 3378-04 - недействительным (далее - отказ от 25.12.2012),

- обязать мэрию устранить допущенные нарушения, выдав обществу разрешение на ввод в эксплуатацию хозяйственно-бытового здания в южной части города Черкесска (территория питомника),

- признать действия мэрии, выразившиеся в отказе обществу письмом от 08.02.2012 N 178-01 в корректировке рабочего проекта "Хозяйственно-бытовое здание" незаконными (далее - отказ от 08.02.2012)

- признать объект - хозяйственно-бытовое здание в южной части города Черкесска (территория питомника) объектом завершенного строительства, технически готовым и пригодным к эксплуатации по состоянию на 26.12.2011 (уточненные требования, т. 2, л. д. 103, 122).

Решением от 31.07.2013, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 07.11.2013, заявленные обществом требования удовлетворены в части. Суд признал недействительным постановление от 29.05.2013 N 1092, как не соответствующее Земельному кодексу Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), недействительным постановление от 23.04.2013 N 859, как не соответствующее Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), признал незаконным отказ от 25.12.2012, как не соответствующий Градостроительному кодексу, обязал мэрию выдать обществу разрешение на ввод в эксплуатацию хозяйственно-бытового здания по адресу: г. Черкесск, Южная часть города (территория питомника). В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Судебные акты мотивированы тем, что в материалах дела отсутствуют доказательства отказа общества от прав на земельный участок, принудительного прекращения данного права по основаниям, предусмотренным в части 2 статьи 45 Земельного кодекса, иные законные основания для принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования землей заявителя мэрией в постановлении от 29.05.2013 N 1092 также не приведены. Постановление от 23.04.2013 N 859 не содержит ссылки на конкретный закон или иной нормативный правовой акт, которому не соответствует выданное обществу разрешение от 22.09.2011 N 492-2011 на строительство хозяйственно-бытового здания. Несоответствие проектной документации градостроительному плану земельного участка мэрией не установлено, факт предоставления обществом всех необходимых для получения разрешения на строительство документов заинтересованным лицом не оспорен, опровергающие его доказательства суду не переданы. Необходимость отмены выданного обществу разрешения на строительство от 22.09.2011 при издании постановления от 23.04.2013 N 859 мэрией не обоснована, заявитель не может нести ответственность в виде негативных последствий, возникших в результате бездействия заинтересованного лица (отсутствие публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства). Отказ от 25.12.2012 (в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию) мотивирован расположением земельного участка, на котором он возведен, в зоне, не предусматривающей строительство хозяйственно-бытовых зданий (Р1 - зона городских парков, скверов, бульваров). Мэрией не установлены нарушения строительных норм и правил, несоответствие возведенного объекта проектной документации, нарушение норм о безопасности на момент подачи обществом заявления. Для устранения допущенных нарушений суд счел необходимым обязать мэрию выдать обществу разрешение на ввод в эксплуатацию хозяйственно-бытового здания в южной части города Черкесска (территория питомника). Требование о признании незаконным отказа от 08.02.2012 (в корректировке рабочего проекта "Хозяйственно-бытовое здание") отклонено, как заявленное с пропуском (в отсутствие уважительных причин) процессуального срока, установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс). Согласование с органом местного самоуправления рабочего проекта (изменений к нему) Градостроительным кодексом не предусмотрено. Признание хозяйственно-бытового здания объектом завершенного строительства, технически готовым и пригодным к эксплуатации по состоянию на 26.12.2011 оценено судом в качестве ненадлежащего (не предусмотренного законом) способа защиты права. Суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции согласился, отметив, что орган местного самоуправления не доказал законность и обоснованность оспариваемых обществом ненормативных правовых актов. Наличие, по мнению муниципального образования, иных оснований для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, не имеет правового значения для данного спора, предметом в котором является законность отказа от 25.12.2012 по изложенным в нем основаниям.

В кассационной жалобе мэрия просит решение от 31.07.2013 и апелляционное постановление от 07.11.2013 в части удовлетворения требований общества отменить, принять по делу новый судебный акт, которым в их удовлетворении отказать. По мнению подателя жалобы, обществом не представлен полный пакет документов, необходимых для выдачи ему разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (часть 3 статьи 55 Градостроительного кодекса, пункт 2.4 Административного регламента по предоставлению муниципальной услуги "Выдача разрешений на ввод объекта в эксплуатацию", утвержденного постановлением мэрии от 19.06.2012 N 1050, далее - Административный регламент), вывод судов об обратном не основан на фактических обстоятельствах. Хозяйственно-бытовое здание не соответствует рабочей документации, выполненной АСФ ООО "Архдизайнпроект". На земельном участке мерою 42 га в южной части города Черкесска (территория питомника) в месте, не отведенном для строительства, имеется не законченный строительством объект, не соответствующий требованиям санитарных и экологических норм. Изложенные обстоятельства исключали возложение на мэрию обязанности ввести в эксплуатацию спорный объект капитального строительства.

Письменный отзыв на кассационную жалобу не представлен.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, выслушав в открытом судебном заседании представителей сторон, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит обжалуемые судебные акты подлежащими отмене в части, с направлением дела в соответствующей части на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Как видно из материалов дела и установлено судами, распоряжением администрации г. Черкесска Карачаево-Черкесской Советской Социалистической Республики от 31.01.1993 N 196 городскому предприятию жилищно-коммунального хозяйства подразделению "Зеленстрой" подтверждено юридическое право на землю, в том числе территории питомника площадью 42 гектара, 14.11.1996 выдано свидетельство о праве постоянного (бессрочного) пользования землей N 18421 (т. 1, л. д. 13 - 16, 85).

Постановлением мэрии от 07.09.2011 N 1582 обществу выдан акт согласования для строительства хозяйственно-бытового здания в южной части города Черкесска (территория питомника, т. 1, л. д. 11).

22.09.2011 обществу выдано разрешение N RU 09301000-492-2011 на строительство хозяйственно-бытового здания общей площадью 19,91 кв. м, по адресу: Карачаево-Черкесская Республика, г. Черкесск, южная часть города (территория питомника), сроком действия до 21.03.2012 (т. 1, л. д. 12).

Общество 26.12.2011 обратилось в мэрию за разрешением на корректировку рабочего проекта хозяйственно-бытового здания в части увеличения его размеров (т. 1, л. д. 21).

Письмом от 08.02.2012 в выдаче разрешения на корректировку рабочего проекта "Хозяйственно-бытовое здание, расположенное в южной части г. Черкесска" обществу отказано, в связи с нецелесообразностью (т. 1, л. д. 22).

Повторное обращение общества от 05.09.2012 о выдаче разрешения на корректировку рабочего проекта спорного объекта, в связи с увеличением наружных размеров здания, мэрия также оставила без удовлетворения письмом от 08.10.2012 (т. 1, л. д. 17, 23).

03.12.2012 общество обратилось в мэрию с заявлением о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства - хозяйственно-бытового здания, находящегося в южной части города Черкесска (территория питомника, т. 1, л. д. 24).

Письмом от 25.12.2012 N 3378-04 в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию заявителю отказано со ссылкой на генеральный план и Правила землепользования и застройки города Черкесска, принятые решением Думы муниципального образования города Черкесска от 25.03.2010, ввиду расположения земельного участка в зоне Р1 (городских парков, скверов, бульваров), в которой не предусматривается строительство хозяйственно-бытового здания (т. 1, л. д. 25).

23.04.2013 постановлением мэрии N 859 отменено разрешение от 22.09.2011 N 492-2011 на строительство хозяйственно-бытового здания по адресу: г. Черкесск, южная часть города (территория питомника, т. 1, л. д. 124).

Общество, полагая изданные мэрией постановления от 23.04.2013 N 859 и от 29.05.2013 N 1092 недействительными, решения в виде отказов от 08.02.2012 и от 25.12.2012 незаконными и нарушающими его права, а хозяйственно-бытовое здание в южной части города Черкесска (территория питомника) - объектом завершенного строительства, технически готовым и пригодным к эксплуатации по состоянию на 26.12.2011, обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

В соответствии с частью 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

Судебные акты в части отказа в удовлетворении требований общества (о признании незаконным отказа от 08.02.2012, о признании объекта - хозяйственно-бытового здания в южной части города Черкесска (территория питомника) объектом завершенного строительства, технически готовым и пригодным к эксплуатации по состоянию на 26.12.2011) не обжалуются, отсутствуют в кассационной жалобе и доводы, свидетельствующие о несогласии мэрии с ними в части признания недействительными постановлений от 29.05.2013 N 1092 и от 23.04.2013 N 859. Поэтому в названной части судом кассационной инстанции решение от 31.07.2013 и апелляционное постановление от 07.11.2013 не проверяются.

Предметом проверки в кассационном порядке являются принятые по настоящему делу судами первой и апелляционной инстанции судебные акты в части признания незаконным отказа от 25.12.2012, как не соответствующего Градостроительному кодексу, обязания мэрии выдать обществу разрешение на ввод в эксплуатацию хозяйственно-бытового здания по адресу: г. Черкесск, Южная часть города (территория питомника).

В силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

По смыслу статей 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Выдача разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов, относится к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности (пункт 5 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса).

Согласно части 1 статьи 55 Градостроительного кодекса разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка или в случае строительства, реконструкции линейного объекта проекту планировки территории и проекту межевания территории, а также проектной документации.

Для ввода объекта в эксплуатацию застройщик обращается в соответствующий уполномоченный орган местного самоуправления, выдавший разрешение на строительство, с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (часть 2 статьи 55 Градостроительного кодекса).

Перечень документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, закреплен в части 3 статьи 55 Градостроительного кодекса, перечень оснований для отказа в выдаче такого разрешения - в части 6 названной статьи.

Отказ в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию может быть оспорен в судебном порядке (часть 8 статьи 55 Градостроительного кодекса).

По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений, несет риск наступления последствий совершения или несовершения им процессуальных действий (статьи 9, 65 Арбитражного процессуального кодекса).

Исследовав и оценив представленные сторонами доказательства, судебные инстанции пришли к выводу о том, что несоответствие проектной документации градостроительному плану земельного участка, нарушения строительных норм и правил, несоответствие возведенного объекта проектной документации, нарушение норм о безопасности на момент подачи обществом заявления мэрией не установлены, факт предоставления обществом всех необходимых для получения разрешения на строительство документов заинтересованным лицом не оспорен. Для устранения допущенных нарушений прав заявителя суд счел необходимым обязать мэрию выдать обществу разрешение на ввод в эксплуатацию хозяйственно-бытового здания в южной части города Черкесска (территория питомника). Наличие, по мнению муниципального образования, иных оснований для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, не имеет правового значения для данного спора, предметом в котором является законность отказа от 25.12.2012 по изложенным в нем основаниям.

Удовлетворяя в указанной части требования общества, суды не приняли во внимание следующее.

Установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, арбитражный суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса).

В резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должно содержаться указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части (часть 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса).

В резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должно содержаться указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части (часть 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса).

Вывод судебных инстанций о том, что при наличии действительного разрешения на строительство хозяйственно-бытового здания, выданного заявителю 22.09.2011, отказ в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию этого объекта по мотиву недопустимости его размещения на земельном участке в силу требований Генерального плана муниципального образования города Черкесска с Правилами землепользования и застройки города Черкесска, принятого решением Думы муниципального образования города Черкесска от 25.03.2010 N 32, является правомерным.

Возможность отмены после завершения строительства объекта в административном порядке (постановлением от 23.04.2013 N 859) выданного обществу 22.09.2011 разрешения на строительство N 492-2011 мэрия не доказала.

Вместе с тем, для возложения на орган местного самоуправления обязанности выдать обществу разрешение на ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства (хозяйственно-бытового здания) суд обязан был проверить наличие для этого оснований, предусмотренных статьей 55 Градостроительного кодекса, без учета содержащегося в оспариваемом отказе от 25.12.2012 мотива, признанного противоречащим законодательству.

Выполнение строительства спорного объекта в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка, а также проектной документации (часть 1 статьи 55 Градостроительного кодекса), суды не проверили, названные градостроительный план и проектная документация в деле отсутствуют.

Вывод о наличии в материалах дела документов, предусмотренных частью 3 статьи 55 Градостроительного кодекса, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, документально не подтвержден. Пакет документов, представленных обществом в мэрию с заявлением от 03.12.2012 о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию, не истребован и на предмет соответствия нормам частей 3 и 4 статьи 55 Градостроительного кодекса не исследован.

При таких обстоятельствах решение от 31.07.2013 и апелляционное постановление от 07.11.2013 в обжалуемой части не могут быть признаны законными, основанными на верном применении норм права, а фактические обстоятельства, имеющие значение для дела - установленными посредством полного и всестороннего исследования доказательств (часть 3 статьи 15, статья 71, пункту 2 части 4 статьи 170, пункту 12 части 2 статьи 271, пункт 3 части 1 статьи 287, часть 1 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса).

В силу пункта 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по результатам кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить решение и постановление суда апелляционной инстанции и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено, если выводы, содержащиеся в обжалуемых решении, постановлении, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.

Согласно части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное, установить и исследовать все существенные для рассмотрения дела (в отмененной части) обстоятельства, дать надлежащую правовую оценку доводам лиц, участвующих в деле, имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам в их совокупности, при необходимости обсудить вопрос о проведении по делу экспертизы (статья 82 Арбитражного процессуального кодекса) по вопросам о соответствии объекта капитального строительства требованиям градостроительного плана земельного участка, на котором он возведен, требованиям, установленным в разрешении на строительство, а также о соответствии параметров построенного объекта капитального строительства проектной документации (часть 6 статьи 55 Градостроительного кодекса), после чего разрешить спор с правильным применением норм материального и процессуального права.

Представленные мэрией в суд кассационной инстанции документы во внимание не принимаются, ввиду отсутствия у кассационного суда полномочий на их исследование и установление по результатам такого исследования новых обстоятельств (статья 286, часть 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса).

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации мэрия (орган местного самоуправления) от уплаты государственной пошлины освобождена.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 31.07.2013 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.11.2013 по делу N А25-233/2013 в части признания незаконными действий мэрии муниципального образования города Черкесска, выразившихся в отказе открытому акционерному обществу "Управляющая компания жилищного хозяйства города Черкесска" в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию хозяйственно-бытового здания по адресу: г. Черкесск, южная часть города (территория питомника) письмом от 25.12.2012 N 3378-04, обязания выдать открытому акционерному обществу "Управляющая компания жилищного хозяйства города Черкесска" разрешение на ввод в эксплуатацию названного объекта, отменить, дело в соответствующей части направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Карачаево-Черкесской Республики.

В остальной части судебные акты оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.С. Мазурова

Судьи

В.А. Анциферов А.И. Мещерин