Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 24 марта 2014 г. N Ф08-317/14 по делу N А32-7642/2013

г. Краснодар

24 марта 2014 г.

Дело N А32-7642/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 19 марта 2014 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 марта 2014 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Гиданкиной А.В., судей Андреевой Е.В. и Илюшникова С.М., при участии в судебном заседании до перерыва от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Южный бриз" - Селихова Н.В. (генеральный директор, паспорт), Долинина Е.Е. (доверенность от 01.01.2014), от заинтересованных лиц: от Администрации муниципального образования город Новороссийск - Каменской Н.Н. (доверенность от 30.12.2013), от муниципального казенного учреждения "Управление архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Новороссийск" - Каменской Н.Н. (доверенность от 09.01.2014), в отсутствие заинтересованных лиц: главы муниципального образования город Новороссийск, Городской Думы муниципального образования город Новороссийск, рассмотрев кассационную жалобу муниципального казенного учреждения "Управление архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Новороссийск" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 06.09.2013 по делу N А32-7642/2013 (судьи Бутченко Ю.В., Руденко Ф.Г., Погорелов И.А.), установил следующее.

ООО "Южный бриз" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Главе муниципального образования город Новороссийск, Администрации муниципального образования город Новороссийск (далее - администрация), Городской Думе муниципального образования город Новороссийск (далее - Городская Дума), а также Муниципальному казенному учреждению "Управление архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Новороссийск" (далее - управление) о признании недействующим пункта 3.1.18 Положения об управлении архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Новороссийск, утвержденного решением Городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 20.11.2012 N 256, предусматривающего передачу полномочий исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, связанных с выдачей разрешений на строительство, функциональному органу местной администрации - МКУ "Управление архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Новороссийск"; о признании недействующими пунктов 3.3.4.2 и 3.3.5 Административного регламента по предоставлению услуги "Выдача разрешений на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства", утвержденного постановлением администрации муниципального образования город Новороссийск от 10.09.2012 N 5271, предусматривающих исполнение МКУ "Управление архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Новороссийск" полномочий исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления (местной администрации) по выдаче разрешений на строительство, как несоответствующие статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации" (далее- Закон N 131-ФЗ), статье 38 Устава муниципального образования город Новороссийск.

Решением от 06.09.2013 суд признал пункт 3.1.18 Положения об управлении архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Новороссийск, утвержденного решением Городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 20.11.2012 N 256 и пункты 3.3.4.2 и 3.3.5 Административного регламента по предоставлению услуги "Выдача разрешений на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства", утвержденного постановлением администрации муниципального образования город Новороссийск от 10.09.2012 N 5271, недействующими как несоответствующие статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Закону N 131-ФЗ, статье 38 Устава муниципального образования город Новороссийск, утвержденного решением Городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 22.02.2011 N 91. Судебный акт мотивирован тем, что управление является хозяйствующим субъектом по смыслу пункта 5 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), который в силу части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции не вправе совмещать функции органа местного самоуправления по выдаче разрешений на строительство объектов капитального строительства. Суд посчитал, что общество доказало нарушение своих прав и законных интересов оспариваемыми нормативными правовыми актами со ссылкой на судебные акты по делу N А32-11958/2012.

В кассационной жалобе управление просит решение суда отменить, в удовлетворении требований отказать. По мнению заявителя, суд неверно применил нормы материального права. Податель жалобы указывает, что заявителем не представлено доказательств, подтверждающих нарушение его законных прав и интересов принятием оспариваемых нормативных правовых актов. По мнению управления, оспариваемые нормативные правовые акты соответствуют действующим нормам земельного и градостроительного законодательства.

В отзыве на кассационную жалобу общество просит кассационную жалобу оставить без удовлетворения, решение - без изменения.

7 февраля 2014 года общество представило ходатайство об оставлении кассационной жалобы управления без рассмотрения со ссылкой на то, что жалоба подана с нарушением срока кассационного обжалования и не содержит ходатайство о восстановлении пропущенного срока обжалования.

3 марта 2014 года общество представило ходатайство о прекращении производства по кассационной жалобе и возврате ее заинтересованному лицу как поданную по истечении срока и не содержащую ходатайства о его восстановлении.

В судебном заседании представители общества ознакомились с оригиналом конверта, в котором направлена кассационная жалоба управления (т. 2, л. д. 21). Согласно штампа на конверте кассационная жалоба сдана заявителем в органы Почты России для отправки 06.10.2013, то есть в последний день срока на обжалование решения суда от 06.09.2013.

Представители общества не поддержали заявленные ходатайства от 07.02.2014 и 03.03.2014, заявили отказ от данных ходатайств. Таким образом, ходатайства общества от 07.02.2014 и 03.03.2014 не подлежат рассмотрению судом кассационной инстанции.

В судебном заседании представитель общества заявил ходатайство о проверке полномочий Управления архитектуры и градостроительства как юридического лица, не прошедшего государственную регистрацию в порядке, установленном законом. Согласно выписки из Единого государственного реестра юридических лиц (далее - ЕГРЮЛ) от 11.02.2014 N 1379 управление является действующим юридическим лицом, зарегистрированным Инспекцией Федеральной налоговой службы по городу Новороссийску, ОГРН 1032309082002. Таким образом, в удовлетворении данного ходатайства общества следует отказать в связи с отсутствием правовых оснований для его удовлетворения.

В судебном заседании представители управления, администрации и общества поддержали доводы жалобы и отзыва.

В судебном заседании был объявлен перерыв до 12 часов 10 минут 19.03.2014, после перерыва судебное заседание продолжено. После перерыва участвующие в деле лица в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания уведомлены надлежащим образом.

Изучив материалы дела, оценив доводы кассационной жалобы и отзыва, выслушав пояснения представителей участвующих в деле лиц, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что решение суда подлежит отмене, дело - направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, решением Городской Думы от 22.02.2011 N 92 утверждена структура администрации, включающая в том числе МКУ "Управление архитектуры и градостроительства".

8 февраля 2012 года муниципальное учреждение "Комитет по архитектуры и градостроительству администрации муниципального образования город Новороссийск" переименовано в муниципальное казенное учреждение "Управление архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Новороссийск" (ОГРН 1032309082002, ИНН 2315021181), о чем внесена соответствующая запись в ЕГРЮЛ.

Решением Городской Думы от 20.11.2012 N 256 утверждены органы администрации в форме муниципальных казенных учреждений и их положения, в состав которых также вошло управление и его положение.

В соответствии с пунктами 3.1.18 и 3.1.19 Положения об управлении, управление в соответствии с возложенными на него задачами выполняет следующие функции:

- выдача разрешений на строительство объектов капитального строительства, продление срока действия выданных разрешений на строительство.

- выдача разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.

Постановлением администрации от 10.09.2012 N 5271 утвержден Административный регламент по предоставлению услуги "Выдача разрешений на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства" (далее - административный регламент), в соответствии с пунктом 1.3.1.2 которого исполнителем муниципальной услуги является управление.

В соответствии с пунктом 3.3.4.2 данного административного регламента, начальник управления в течение 1 дня подписывает подготовленные документы, которые в этот же день регистрируются и возвращаются в МФЦ для выдачи заявителю.

Согласно пункту 3.3.5 административного регламента, начальник управления подписывает решение об отказе в предоставлении муниципальной услуги с перечнем оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги и передает его в порядке делопроизводства сотруднику, уполномоченному на прием заявлений.

Судом установлено, что решение Городской Думы от 20.11.2012 N 256 опубликовано в газете "Официальный Новороссийск" от 29.11.2012 N 105 - 107.

Постановление администрации от 10.09.2012 N 5271 опубликовано в газете "Официальный Новороссийск" от 28.11.2012 N 102.

Общество в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обратилось в суд об оспаривании пункта 3.1.18 Положения об управлении, утвержденного решением Городской Думы от 20.11.2012 N 256 (далее - Положение N 256) и пунктов 3.3.4.2 и 3.3.5 административного регламента.

В соответствии с частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме (части 4 и 5 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Из приведенных норм следует, что суд проверяет нормативный акт на соответствие закону с учетом оспариваемых заявителем положений. Право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта ограничено наличием нарушения указанным актом прав и законных интересов заявителя.

Согласно разъяснения Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенного в пункте 2.4 постановления от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" (далее - постановление Пленума N 58), в соответствии со статьей 78 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

На основании указанного положения арбитражный суд рассматривает заявления о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд сделал вывод о том, что оспариваемые нормативные правовые акты нарушают права и законные интересы общества со ссылкой на судебные акты по делу N А32-11958/2012, которыми установлено, что обществу на праве собственности принадлежат земельные участки по адресу: город Новороссийск, село Южная Озереевка, суд кассационной инстанции признал незаконными решения администрации об отказе обществу в выдаче разрешений на строительство индивидуальных жилых домов на земельных участках общества, на администрацию возложена обязанность в установленном порядке принять решение по заявлениям общества о выдаче разрешений на строительство индивидуальных жилых домов на принадлежащих заявителю земельных участках.

Суд кассационной инстанции считает ошибочным данный вывод суда первой инстанции, поскольку из судебных актов по делу N А32-11958/2012 следует, что суды в данном деле защитили нарушенное право общества, вызванное незаконным отказом органа местного самоуправления в выдаче разрешений на строительство на земельных участках общества. Из судебных актов по делу N А32-11958/2012 не следует, каким образом нарушаются права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности пунктом 3.1.18 Положения N 256 и пунктами 3.3.4.2 и 3.3.5 административного регламента, определяющими управление в качестве органа, который выдает разрешения на строительство в муниципальном образовании город Новороссийск, суды данный вопрос в деле N А32-11958/2012 не исследовали.

В судебном заседании в суде кассационной инстанции представители общества пояснили, что оспариваемые нормативные правовые акты затрагивают права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку при получении кредитов банки сомневаются в легитимности выданных управлением разрешений на строительство. Вместе с тем, в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие данный довод общества (отказ в выдаче кредита в связи с тем, что разрешение на строительство выдано управлением), в суде первой инстанции данный довод не заявлялся и судом не исследовался.

Таким образом, выводы суда о том, что оспариваемые нормативные правовые акты нарушают права и законные интересы общества (заявителя) в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, являются недостаточно обоснованными.

По смыслу положений частей 4 и 5 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд проверяет полномочия органа или лица, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, в том числе и при отсутствии указания на это в заявлении о признании нормативного правового акта недействующим (пункт 6.2 постановления Пленума N 58).

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ, пунктом 5 части 3 статьи 8, частью 4 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами) относится к вопросам местного значения.

В силу части 1 статьи 2 Закона N 131-ФЗ вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно части 1.1. статьи 17 Закона N 131-ФЗ по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 настоящего Федерального закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения.

В соответствии со статьями 37, 41 Закона N 131-ФЗ структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Органы местного самоуправления, которые в соответствии с названным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с указанным законом.

В силу части 7 статьи 43 Закона N 131-ФЗ иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Статьей 23 Устава муниципального образования город Новороссийск, утвержденного Решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 22.02.2011 N 91 (далее - Устав), установлена структура органов местного самоуправления муниципального образования город Новороссийск, в которую входят:

- представительный орган - городская Дума муниципального образования город Новороссийск;

- глава муниципального образования - глава муниципального образования город Новороссийск;

- исполнительно-распорядительный орган - администрация муниципального образования город Новороссийск (далее - администрация);

- контрольный орган - контрольно-счетная палата муниципального образования город Новороссийск (далее - контрольно-счетная палата).

Согласно пункту 5 части 2 статьи 26 Устава на заседаниях городской Думы решаются вопросы утверждения структуры администрации, утверждение положений об отраслевых (функциональных) и территориальных органах администрации, обладающих правами юридического лица.

В силу пункта 3 статьи 38 Устава администрация в области градостроительной деятельности выдает разрешения на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами).

Структуру администрации составляют глава муниципального образования город Новороссийск, первый заместитель и заместители главы муниципального образования город Новороссийск, а также отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации (статья 35 Устава).

С учетом изложенного, оспариваемые нормативные правовые акты приняты в пределах полномочий Городской Думы и администрации.

Исходя из взаимосвязанных положений пункта 4 части 1 статьи 193, частей 4 и 5 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд вне зависимости от доводов, содержащихся в заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, устанавливает соответствие оспариваемого акта или его отдельного положения тем нормативным правовым актам, которые указаны в заявлении. Если при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд придет к выводу о том, что оспариваемый акт противоречит иному нормативному правовому акту, не указанному заявителем, то он по этому основанию признает оспоренный акт недействующим (пункт 6.3 постановления Пленума N 58).

Суд кассационной инстанции считает ошибочным вывод суда о том, что учреждение является хозяйствующим субъектом по смыслу Закона о защите конкуренции, по следующим основаниям.

Пунктом 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции установлено, что хозяйствующий субъект - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

В статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации дано понятие казенного учреждения - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

В соответствии с пунктами 1.1 и 1.3 Положения об управлении архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Новороссийск (далее - Положение об управлении), управление является функциональным органом администрации муниципального образования город Новороссийск - органом по управлению, межотраслевой координации и функциональному регулированию деятельности в области архитектуры и градостроительства, обеспечения проведения государственной политики в области архитектуры, градостроительства на территории муниципального образования город Новороссийск. Управление действует на основании Устава муниципального образования город Новороссийск и настоящего положения.

Управление является юридическим лицом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, имеет самостоятельный баланс, лицевые счета в финансовом управлении администрации муниципального образования город Новороссийск, печать со своим наименованием, штампы и бланки с полным наименованием Управления и другие документы.

Суд не исследовал в совокупности и взаимосвязи пункты 1.4, 1.5, 3.1.18, 5.1, 5.4, 5.9 и иные пункты Положения об управлении, согласно которым:

- имущество закреплено за управлением на праве оперативного управления является муниципальной собственностью муниципального образования город Новороссийск и отражается на балансе управления (пункт 1.4 Положения об управлении);

- финансирование расходов на содержание управления осуществляется за счет средств местного бюджета (пункт 1.5 Положения об управлении);

- на управление возложена функция по выдаче разрешений на строительство объектов капитального строительства, продление срока действия выданных разрешений на строительство (пункт 3.1.18 Положения об управлении);

- структура и штатное расписание управления утверждается постановлением главы администрации (пункт 5.1 Положения об управлении);

- начальник управления назначается на должность и освобождается от должности главой администрации города (пункт 5.4 Положения об управлении);

- работники управления являются муниципальными служащими, назначаются и освобождаются от должности начальником управления (пункт 5.9 Положения об управлении).

Организационно-правовая форма казенного учреждения позволяет осуществлять исключительно целевые функции, полностью исключая какую-либо нецелевую предпринимательскую деятельность. Любой доход, полученный казенным учреждением от целевой деятельности, поступает в соответствующий бюджет.

Правовая особенность юридических лиц - публично-правовых образований и публично-правовых организаций состоит в том, что их правоспособность имеет сложносоставной характер, в котором доминирует публично-правовая правоспособность над гражданско-правовой, которая является подчиненной цели и предмету деятельности первой. При этом публично-правовая правоспособность органов местного самоуправления также имеет специальный (целевой) характер и обусловлена местом органа в системе органов местного самоуправления муниципального образования и его соответствующей компетенцией и не зависит от наличия или отсутствия у органа статуса юридического лица.

Специальная правосубъектность юридических лиц - органов местного самоуправления состоит в том, что предмет их деятельности - осуществление публичной власти для достижения поставленных перед ними целей.

Таким образом, учреждение не является хозяйствующим субъектом по смыслу Закона о защите конкуренции.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено или изменено, если этим судом нарушены нормы процессуального права, являющиеся в соответствии с частью 4 статьи 288 настоящего Кодекса основанием для отмены решения, постановления, или если выводы, содержащиеся в обжалуемых решении, постановлении, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.

Поскольку судебный акт принят по неполно исследованным обстоятельствам, имеющим существенное значение для правильного рассмотрения дела, он подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Кодекса. В силу части 2 статьи 287 Кодекса арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в суде первой инстанции либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанций, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими, о том, какая норма материального права должна быть применена и какое решение, постановление должно быть принято при новом рассмотрении дела.

При новом рассмотрении суду необходимо учесть указания суда кассационной инстанции, установить все фактические обстоятельства, дать оценку всем доводам лиц, участвующих в деле, и с учетом изложенного принять законный и обоснованный судебный акт.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

в удовлетворении ходатайства ООО "Южный бриз" о проверке полномочий Управления архитектуры и градостроительства как юридического лица, не прошедшего государственную регистрацию в порядке, установленном законом, отказать.

Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 06.09.2013 по делу N А32-7642/2013 отменить, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.В. Гиданкина

Судьи

Е.В. Андреева С.М. Илюшников