Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 27 марта 2014 г. N Ф08-1741/14 по делу N А32-2692/2013

г. Краснодар

27 марта 2014 г.

Дело N А32-2692/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 27 марта 2014 г.

Полный текст постановления изготовлен 27 марта 2014 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Анциферова В.А. и Мазуровой Н.С., в отсутствие в судебном заседании заявителя - индивидуального предпринимателя Дорошенко Натальи Викторовны (ИНН 262702116236, ОГРНИП 312265123000167), органов, осуществляющих публичные полномочия: администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310032246, ОГРН 1022301606799), Департамента муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310041258, ОГРН 1022301172475) и третьих лиц: общества с ограниченной ответственностью "Кама-Стройком", Хуторского казачьего общества "Курень Сады" Екатеринодарского отдела Кубанского войскового казачьего общества, Дорохова Юрия Юрьевича, извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования город Краснодар на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 03.09.2013 (судья Савин Р.Ю.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.12.2013 (судьи Филимонова С.С., Смотрова Н.Н., Соловьева М.В.) по делу N А32-2692/2013, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Дорошенко Н.В. (далее - предприниматель) обратилась в арбитражный суд к администрации муниципального образования город Краснодар (далее - администрация) и Департаменту муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент) с требованиями о признании незаконным бездействия администрации и департамента по организации и проведению торгов на право заключения договоров аренды следующих земельных участков:

- площадью 928 кв. м, расположенного по адресу: г. Краснодар, ул. Восточный обход, 24, для размещения гостиничного комплекса;

- площадью 997 кв. м, расположенного по адресу: г. Краснодар, ул. Восточный обход, 20, для размещения торгового центра;

- площадью 848 кв. м, расположенного по адресу: г. Краснодар, ул. Восточно-Кругликовская, 43/3, для размещения многоэтажной автостоянки;

- площадью 832 кв. м, расположенного по адресу: г. Краснодар, ул. Восточно-Кругликовская, 43/1 для размещения многоэтажной автостоянки.

Предпринимателем заявлено также требование об обязании департамента принять решение о проведении торгов по продаже права аренды указанных земельных участков.

Требования мотивированы следующим. После опубликования информации о возможном предоставлении спорных участков и получения заявления предпринимателя, администрация и департамент обязаны были выставить земельные участки на торги. Бездействие указанных лиц противоречит статьям 1, 30, 31, 38 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) и нарушает права заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Определениями от 08.04.2013 и от 09.07.2013 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ООО "Кама-Стройком" (далее - общество), Хуторское казачье общество "Курень Сады" Екатеринодарского отдела Кубанского войскового казачьего общества (далее - казачье общество) и Дорохов Ю.Ю. (т. 1, л. д. 116, 158).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 03.09.2013, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.12.2013, заявленные требования удовлетворены частично. Признан незаконным изложенный в письме департамента от 26.10.2012 N 50328 отказ в организации и проведении торгов на право заключения договоров аренды земельных участков площадью 848 кв. м (ул. Восточно-Кругликовская, 43/3) и 832 кв. м (ул. Восточно-Кругликовская, 43/1). На администрацию возложены следующие обязанности: организовать проведение работ по формированию земельных участков, определить разрешенное использование земельных участков, определить технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и плату за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, организовать и провести торги по продаже права аренды сформированных земельных участков. В остальной части требований отказано. С администрации в пользу предпринимателя взыскано 200 рублей расходов по оплате государственной пошлины.

Судебные инстанции установили, что органом местного самоуправления в газете "Краснодарские известия" от 15.09.2012 N 140 (4941) опубликовано информационное сообщение о предстоящем предоставлении земельных участков площадью 928 кв. м (ул. Восточный обход, 24), площадью 997 кв. м (ул. Восточный обход, 20), площадью 848 кв. м (ул. Восточно-Кругликовская, 43/3) и площадью 832 кв. м (ул. Восточно-Кругликовская, 43/1) под строительство соответственно гостиничного комплекса, торгового центра и многоэтажной автостоянки. Предприниматель 19.09.2012 обратилась с заявлениями о предоставлении в аренду указанных участков. Письмом от 26.10.2012 N 50328 департамент по поручению администрации сообщил предпринимателю о том, что информационное сообщение в газете "Краснодарские известия" от 15.09.2012 N 140 (4941) не является публикацией о наличии свободных земельных участков. Суды квалифицировали данное письмо как отказ администрации в организации и проведении торгов на право заключения договоров аренды спорных участков. Судебные инстанции установили, что земельные участки площадью 928 кв. м (ул. Восточный обход, 24) и 997 кв. м (ул. Восточный обход, 20) предоставлены обществу в процедуре предварительного согласования места размещения объекта (постановления администрации от 29.11.2012 N 10896, от 29.11.2012 N 10895, от 11.02.2013 N 1092 и от 13.02.2013 N 1170). Администрацией и обществом заключены договоры аренды от 13.03.2013 N 4300019794 (участка с кадастровым номером 23:43:0422001:1062 площадью 928 кв. м) и от 13.03.2013 N 4300019799 (участка с кадастровым номером 23:43:0422001:1063 площадью 997 кв. м). Договоры аренды зарегистрированы в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП). С учетом данных обстоятельств судебные инстанции пришли к выводу о том, что возникший в данном случае спор о праве на земельные участки площадью 928 кв. м и 997 кв. м не может быть разрешен в рамках заявленных предпринимателем (публично-правовых) требований. Поэтому в данной части требований суды отказали в связи с избранием ненадлежащего способа защиты прав (статья 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), статьи 1 и 12 Гражданского кодекса Российской Федерации). При разрешении требований предпринимателя в отношении земельных участков площадью 848 кв. м и 832 кв. м (по ул. Восточно-Кругликовская, 43/3 и 43/1) судебные инстанции исходили из следующего. Порядок предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Земельным кодексом не урегулирован. Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги (статьи 30, 31 Земельного кодекса, статья 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции"). На земельные участки площадью 848 кв. м и 832 кв. м для размещения многоэтажных автостоянок претендовало не только казачье общество, которому постановлениями администрации от 24.10.2012 N 9659 и от 18.10.2012 N 9411 утверждены материалы предварительного согласования места размещения объектов, но и заявитель. Предприниматель обратилась с заявлениями о предоставлении земельных участков 19.09.2012, то есть до принятия решений об утверждении акта выбора. Таким образом, независимо от принятия органом местного самоуправления решения об утверждении акта выбора земельного участка и о предварительном согласовании места размещения объектов (автостоянок) предоставление спорных участков должно производиться на торгах. Отказ органа местного самоуправления (принятие постановлений от 24.10.2012 N 9659 и от 18.10.2012 N 9411) противоречит положениям статей 30, 31 Земельного кодекса и нарушает права заявителя. Поэтому судебные инстанции на основании статей 198, 200 и 201 Кодекса признали отказ в организации и проведении торгов на право заключения договоров аренды земельных участков площадью 848 кв. м и 832 кв. м незаконным. На администрацию возложены обязанности по организации проведения работ по формированию земельных участков, определению разрешенного их использования, определению технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, организации и проведению торгов по продаже права аренды сформированных земельных участков. Довод органа местного самоуправления о том, что суд, обязав провести торги по продаже права аренды спорных участков, подменил административный орган, апелляционный суд не принял, поскольку решение в указанной части соответствует пункту 3 части 5 статьи 201 Кодекса. Расходы по уплате государственной пошлины на основании статьи 110 Кодекса возложены на администрацию (т. 1, л. д. 177; т. 2, л. д. 24).

Администрация обжаловала решение от 03.09.2013 и постановление от 10.12.2013 в кассационном порядке. В жалобе заявитель просит указанные акты отменить, в удовлетворении требований отказать, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, а также неполное выяснение ими фактических обстоятельств. Жалоба мотивирована следующим. Казачье общество обратилось в администрацию с заявлением о предоставлении в аренду земельных участков площадью 848 кв. м и 832 кв. м по улице Восточно-Кругликовской, 43/3 и 43/1 для размещения многоэтажных автостоянок. В соответствии с пунктом 3 статьи 31 Земельного кодекса администрацией в газете "Краснодарские известия" от 15.09.2012 было опубликовано сообщение о предстоящем предоставлении указанных участков. Данное информационное сообщение не является публикацией о наличии свободного сформированного в установленном законом порядке земельного участка, о чем свидетельствует его содержание. В противном случае объявление содержало бы информацию о предоставлении свободного земельного участка, а также форму заявления и перечень документов, которые необходимо представить в администрацию (постановление главы муниципального образования город Краснодар от 01.08.2008 N 2201 "Об утверждении порядка подготовки согласования проектов постановлений администрации муниципального образования город Краснодар по вопросам распоряжения земельными участками на территории муниципального образования город Краснодар"). До разграничения государственной собственности распоряжение земельными участками на территории муниципального образования город Краснодар осуществляется администрацией (статья 29 Земельного кодекса, статьи 6 и 35 Закона Краснодарского края от 05.11.2002 N 532-КЗ "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае", пункт 1 статьи 48 Устава муниципального образования город Краснодар). В статье 10 Конституции Российской Федерации закреплен принцип самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной властей. Обязывая департамент совершить указанные в резолютивной части решения действия, суд принял на себя административные (принадлежащие органам местного самоуправления) полномочия. Кроме того, указанные действия повлекут за собой непредвиденные (незапланированные) расходы бюджетных средств.

От иных участвующих в деле лиц отзывы на жалобу не поступили.

Участники спора, извещенные о времени и месте судебного заседания, в суд кассационной инстанции не явились (представителей не направили).

Изучив материалы дела и доводы жалобы, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что в удовлетворении кассационной жалобы следует отказать.

Как установили судебные инстанции и видно из материалов дела, в газете "Краснодарские известия" от 15.09.2012 N 140 (4941) администрацией опубликована информация о предстоящем предоставлении обществу земельного участка площадью 928 кв. м по ул. Восточный обход, 24 для размещения гостиничного комплекса и земельного участка площадью 997 кв. м по ул. Восточный обход, 20 для размещения торгового центра. В этой же газете размещено сообщение о предстоящем предоставлении казачьему обществу земельного участка площадью 848 кв. м по ул. Восточно-Кругликовской, 43/3 для размещения многоэтажной автостоянки и земельного участка площадью 832 кв. м по ул. Восточно-Кругликовской, 43/1 для тех же целей (т. 1, л. д. 9).

На основании информационного сообщения предприниматель обратилась в администрацию с заявлениями от 19.09.2012 о предоставлении в аренду указанных земельных участков. В случае подачи нескольких заявок предприниматель просила провести торги по продаже права аренды (т. 1, л. д. 10 - 13).

Письмом от 26.10.2012 N 50328 департамент по поручению администрации сообщил предпринимателю о том, что информационное сообщение о предоставлении земельных участков не является публикацией о наличии свободных земельных участков (т. 1, л. д. 14).

Полагая, что при наличии двух заявок право аренды на испрашиваемые земельные участки должно быть выставлено на торги, предприниматель оспорила бездействие администрации и департамента в порядке главы 24 Кодекса, заявив также требование об обязании органа местного самоуправления провести аукцион по продаже права аренды в отношении данных участков.

При разрешении спора судебные инстанции установили, что в отношении земельных участков с кадастровым номером 23:43:0422001:1062 площадью 928 кв. м и с кадастровым номером 23:43:0422001:1063 площадью 997 кв. м администрацией и обществом заключены договоры аренды от 13.03.2013 N 4300019794 и N 4300019799, которые зарегистрированы в ЕГРП. Поэтому судебные инстанции пришли к выводу о том, что избранный предпринимателем способ защиты (оспаривание бездействия органов местного самоуправления с возложением на них обязанностей по организации и проведению торгов) не способен привести к восстановлению прав предпринимателя, которые он считает нарушенными.

Отказ в удовлетворении требований в отношении земельных участков площадью 928 кв. м (ул. Восточный обход, 24) и площадью и 997 кв. м (ул. Восточный обход, 20) участвующими в деле лицами не обжалуется. Поэтому в указанной части судебные акты кассационной инстанцией не проверяются (часть 1 статьи 286 Кодекса).

Согласно части 1 статьи 198 Кодекса гражданин вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решения и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемое решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на него какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для удовлетворения заявления необходимо одновременное наличие следующих условий: несоответствие оспариваемых действий (бездействия) закону (иным нормативным правовым актам) и нарушение ими прав (интересов) заявителя в сфере предпринимательской (иной экономической) деятельности (часть 4 статьи 200, часть 2 статьи 201 Кодекса).

Земельное законодательство основывается на принципе сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (подпункт 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса).

В силу пункта 1 статьи 30 Земельного кодекса предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов; с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Согласно пункту 5 статьи 30 данного Кодекса предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 Земельного кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 Земельного кодекса.

Пункты 8 и 9 статьи 31 Земельного кодекса определяют, что решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием для принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и может быть обжаловано заинтересованными лицами в суд.

Из пунктов 3 и 4 статьи 30 Земельного кодекса следует, что предоставление земельных участков в аренду для строительства осуществляется с предварительным согласованием мест размещения объектов. Предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется с проведением торгов (конкурсов, аукционов) по продаже права на заключение договора аренды земельного участка. Передача земельных участков в аренду без проведения торгов допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка.

В постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и 15.11.2011 N 7638/11 сформулированы следующие правовые подходы. При предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов. При этом Земельный кодекс не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов. Порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Земельным кодексом не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Земельного кодекса, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в подпункте 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления участка конкретному лицу.

Таким образом, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства лица вправе подать заявления о предоставлении им того же участка, даже зная о наличии иных претендентов. Право на заключение договора аренды в такой ситуации подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса.

При разрешении спора судебные инстанции установили, что на земельные участки площадью 848 кв. м и 832 кв. м для размещения многоэтажных автостоянок претендовало не только казачье общество, которому постановлениями администрации от 24.10.2012 N 9659 и от 18.10.2012 N 9411 утверждены материалы предварительного согласования места размещения объектов, но и заявитель. Предприниматель обратилась в орган местного самоуправления с заявлениями о предоставлении тех же земельных участков 19.09.2012. Таким образом, независимо от принятия органом местного самоуправления решения об утверждении акта выбора земельного участка и о предварительном согласовании места размещения объектов (автостоянок) предоставление спорных участков должно производиться на торгах. С учетом изложенного, судебные инстанции на основании статей 198, 200 и 201 Кодекса признали отказ в организации и проведении торгов на право заключения договоров аренды земельных участков площадью 848 кв. м и 832 кв. м незаконным. На администрацию возложены обязанности по организации проведения работ по формированию земельных участков, определению их разрешенного использования, определению технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение объектов к указанным сетям, организации и проведению торгов по продаже права аренды сформированных земельных участков.

Кассационная инстанция проверяет законность принятых судами первой и апелляционной инстанций судебных актов, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее (часть 1 статьи 286 Кодекса).

Довод жалобы администрации об отсутствии обязанности по выставлению на торги права на заключение договоров аренды земельных участков площадью 848 кв. м и 832 кв. м (при наличии заявок казачьего общества и предпринимателя) отклоняется. Данный довод противоречит правовым подходам по применению статей 30 и 31 Земельного кодекса, сформулированным в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и 15.11.2011 N 7638/11.

Довод кассационной жалобы о подмене судом органа местного самоуправления несостоятелен. В силу пункта 3 части 5 статьи 201 Кодекса в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должны содержаться указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок.

Поэтому признав отказ в организации и проведении торгов на право заключения договоров аренды земельных участков площадью 848 кв. м и 832 кв. м незаконным, суд правомерно возложил на орган местного самоуправления обязанность по совершению действий, направленных на реализацию заинтересованными лицами права на заключение договоров аренды земельных участков. Содержание и срок осуществления уполномоченным муниципальным органом соответствующих действий определены судом исходя из процедур, закрепленных в статьях 30 и 31 Земельного кодекса.

При разрешении спора судебные инстанции установили фактические обстоятельства, исследовали и оценили имеющиеся в деле доказательства, пришли к обоснованному выводу о наличии оснований для удовлетворения требований заявителя (в части). Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа не усматривает оснований для отмены (изменения) решения и апелляционного постановления по доводам, приведенным в жалобе. Нарушений норм процессуального права, в том числе предусмотренных частью 4 статьи 288 Кодекса, не установлено.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель (орган местного самоуправления) освобожден от уплаты государственной пошлины за подачу кассационной жалобы.

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 03.09.2013 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.12.2013 по делу N А32-2692/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.Е. Епифанов

Судьи

В.А. Анциферов Н.С. Мазурова