Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 1 апреля 2014 г. N Ф08-1548/14 по делу N А63-6135/2013

г. Краснодар

01 апреля 2014 г.

Дело N А63-6135/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 26 марта 2014 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 01 апреля 2014 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Мазуровой Н.С. и Мещерина А.И, в отсутствие в судебном заседании представителей заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Изумруд" (ИНН 2636019106, ОГРН 1022601969059), органа, осуществляющего публичные полномочия, - комитета градостроительства администрации города Ставрополя (ИНН 2634064833, ОГРН 1052600294064), надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу комитета градостроительства администрации города Ставрополя на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 26.08.2013 (судья Карпель В.Л.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.11.2013 (судьи Марченко О.В., Егорченко И.Н., Казакова Г.В.) по делу N А63-6135/2013, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью фирма "Изумруд" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к комитету градостроительства администрации города Ставрополя (далее соответственно - комитет градостроительства, администрация) о признании незаконным решения от 02.07.2012 N 09/2-06/1-2505 об отказе в подготовке и выдаче градостроительного плана земельного участка площадью 1233 кв. м с кадастровым номером 26:12:010522:4, расположенного по адресу: г. Ставрополь, ул. Семашко, 3-б, в квартале 486, (далее - земельный участок) и о понуждении к выдаче градостроительного плана земельного участка.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 26.08.2013, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.11.2013, заявленные требования удовлетворены по мотиву отсутствия предусмотренных градостроительным законодательством оснований для отказа в выдаче градостроительного плана, которая сама по себе не предрешает вопрос о выдаче разрешения на строительство. Нарушение оспариваемым решением органа местного самоуправления прав заявителя обусловлено тем, что отказ в выдаче градостроительного плана земельного участка препятствует ему в направлении проектно-сметной документации на государственную экспертизу и подаче заявления о выдаче разрешения на строительство.

Комитет градостроительства обжаловал судебные акты в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), указав, что оспариваемое решение органа местного самоуправления соответствует нормам действующего законодательства и не нарушает права общества, на момент подачи обществом заявления о выдаче градостроительного плана и принятия оспариваемого решения отсутствовал действующий ненормативный акт администрации об изменении вида разрешенного использования земельного участка, обществом своевременно не была истребована информация о принятом по результатам рассмотрения заявления решении, которое по истечении установленного срока вместе с приложенными к нему документами было передано специалистами муниципального казенного учреждения "Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг в городе Ставрополе" (далее - учреждение) в архив комитета градостроительства, общество было уведомлено о планируемом строительстве социально значимого объекта на земельном участке, в связи с чем комитетом градостроительства и обществом решался вопрос о замене земельного участка, комитетом по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя (далее - комитет по управлению имуществом) и обществом заключен договор аренды земельного участка на новый срок, а арендатору подготовлен и выдан градостроительный план земельного участка.

В отзыве на кассационную жалобу общество настаивает на том, что, поскольку градостроительный план выдан комитетом градостроительства добровольно до рассмотрения апелляционной жалобы, основания для отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит судебные акты судов первой и апелляционной инстанции подлежащими отмене, а дело - направлению на новое рассмотрению в Арбитражный суд Ставропольского края.

Из материалов дела видно и судами установлено, в том числе преюдициально вступившим в законную силу судебным актом по делу N А63-9053/2009, что по заключенными с комитетом по управлению имуществом договорам от 08.01.2002 N 1427 и N 1590 общество арендовало земельные участки площадью 594 кв. м с кадастровым номером 26:12:010522:0020 и площадью 639 кв. м с кадастровым номером 26:12:010522:0019, расположенные по адресу: г. Ставрополь, ул. Семашко, квартал N 486, предоставленные для организации парковки автотранспорта.

Постановлением главы города Ставрополя от 11.01.2006 N 38 утвержден акт выбора земельного участка, обществу предварительно согласовано место размещения многоуровневой парковки и в соответствующих целях предоставлен в аренду земельный участок. Во исполнение названного постановления комитетом по управлению имуществом и обществом заключен договор от 27.03.2006 N 5038 аренды земельного участка в целях проектирования и строительства многоуровневой парковки. В связи с расторжением по соглашению сторон договоров аренды от 08.01.2002 N 1427 и N 1590 отменен явившийся основанием их заключения ненормативный акт администрации.

На заявление общества об изменении прежнего вида разрешенного использования земельного участка на новый вид - строительство помещения для хранения готовых лекарственных форм администрация письмом от 18.09.2008 N 06-2471-16 уведомила общество о приостановлении действия договора от 27.03.2006 N 5038 в связи с необходимостью рассмотрения вопроса об изменении вида разрешенного использования земельного участка.

Управление архитектуры в градостроительном заключении от 09.10.2008 N 1489 признало возможным изменение вида разрешенного использования земельного участка с проектирования и строительства многоуровневой парковки на проектирование и строительство помещения для хранения готовых лекарственных форм при наличии положительных заключений экологической службы и комиссии по проведению публичных слушаний.

Федеральное государственное учреждение здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Ставропольском крае" в лице филиала в городе Ставрополе в экспертном заключении от 22.10.2008 N 580 и Управление Роспотребнадзора по Ставропольскому краю в положительном санитарно-эпидемиологическом заключении от 01.11.2008 признали, что земельный участок пригоден для проектирования и строительства помещения для хранения готовых лекарственных форм.

По результатам состоявшихся публичных слушаний комиссия по подготовке проекта правил землепользования и застройки города Ставрополя, обсудив их результаты, подготовила заключение от 04.12.2008 и в письме от 15.12.2008 рекомендовала главе города Ставрополя принять решение об установлении в отношении земельного участка названного вида разрешенного использования.

На обращение общества о продлении срока действия договора аренды земельного участка комитет ответил отказом (письмо от 22.06.2009) ввиду того, что фактическое использование обществом земельного участка не соответствует его целевому назначению, а также имеется задолженность по арендной плате.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Ставропольского края от 18.11.2009 по делу N А63-9053/2009 по заявлению общества признано незаконным бездействие администрации, выразившиеся в непринятия решения об изменении вида разрешенного использования земельного участка и о предоставлении его в аренду обществу в целях проектирования и строительства помещения для хранения готовых лекарственных форм, на администрацию возложена обязанность по принятию соответствующего решения.

Суд исходил из незаконного уклонения главы муниципального образования от принятия решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка в порядке пункта 9 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), отсутствия доказательств нецелевого использования обществом земельного участка, продолжения существования арендных отношений по договору от 27.03.2006 N 5038, а также обусловленности несвоевременного освоения обществом земельного участка вышеназванным незаконным бездействием.

Постановлением администрации от 13.09.2010 N 2781 изменен вид разрешенного использования земельного участка на проектирование и строительство помещения для хранения готовых лекарственных форм, земельный участок в соответствующих целях предоставлен обществу в аренду на 3 года. Одним из оснований издания постановления от 13.09.2010 N 2781 в его преамбуле значится решение Арбитражного суда Ставропольского края от 18.11.2009 по делу N А63-9053/2009.

Во исполнение постановления от 13.09.2010 N 2781 комитетом по управлению имуществом (арендодатель) и обществом (арендатор) заключен договор от 14.12.2011 N 8643 аренды земельного участка в целях проектирования и строительства помещения для хранения готовых лекарственных форм на срок до 12.09.2013 (государственная регистрация договора осуществлена 09.02.2012).

В связи с поступлением от Министерства строительства и архитектуры Ставропольского края информации о планируемом возведении на территории, частью которой является земельный участок, краевого перинатального центра (письмо от 02.03.2012) и предварительным согласованием комитетом градостроительства схемы генерального плана названного объекта (письмо от 30.03.2012 N 09/1-22/1-1101) администрация отменила свое постановление от 13.09.2010 N 2781 постановлением от 11.05.2012 N 1267, отмененным в свою очередь постановлением от 08.08.2012 N 2387 по протесту заместителя прокурора Промышленного района города Ставрополя.

По поданному в учреждение заявлению общества от 24.05.2012 о подготовке, утверждении и выдаче градостроительного плана земельного участка комитетом градостроительства принято отрицательное решение от 02.07.2012 в связи с планируемым строительством перинатального центра и многоуровневой парковки, генпланом застройки которых строительство помещения для хранения готовых лекарственных форм не предусмотрено (письмо от 03.07.2013).

Полагая, что названным решением незаконно создаются препятствия в получении разрешения на строительство и освоении земельного участка, общество обратилось в арбитражный суд.

Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Кодекса и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решении и действии (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо установление их несоответствия закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания законности совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочии на совершение оспариваемых действии (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для совершения оспариваемых действии (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые совершили действия (бездействие) (статья 65 и часть 5 статьи 200 Кодекса).

Подготовка градостроительных планов земельных участков, в силу статьи 44 Градостроительного кодекса, осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.

Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство капитальных объектов. Градостроительный план земельного участка наряду с правоустанавливающим документом на землю является обязательным приложением к подаваемому в уполномоченный орган заявлению о выдаче разрешения на строительство (статья 51 Градостроительного кодекса).

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пунктах 1, 2 постановления от 23.07.2009 N 57 "О некоторых процессуальных вопросах практики рассмотрения дел, связанных с неисполнением либо ненадлежащим исполнением договорных обязательств" разъяснил необходимость оценки обстоятельств, свидетельствующих о заключенности и действительности договора, при рассмотрении дел о взыскании по договору, под которыми Пленумом подразумеваются дела, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением договорных обязательств.

К обстоятельствам, имеющим значение для правильного рассмотрения дела и подлежащим установлению на стадии подготовки дела к судебному разбирательству, отнесены обстоятельства, свидетельствующие о заключенности и действительности договора, в том числе о соблюдении правил его заключения, о наличии полномочий на заключение договора у лиц, его подписавших.

Универсальность соответствующего разъяснения и отсутствие законодательного запрета позволяет руководствоваться им и при рассмотрении споров по правилам главы 24 Кодекса с целью выяснения факта нарушения прав заявителя оспариваемыми решением, действием (бездействием).

В соответствии с пунктом 1 статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения.

Ничтожная сделка недействительна с момента ее совершения и не требует признания ее таковой в судебном порядке.

Согласно пункту 1 статьи 422 Гражданского кодекса договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения.

Статьей 30 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) определена возможность предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с проведением работ по их формированию как без предварительного согласования места размещения объекта и с таковым.

Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта включает в себя выбор земельного участка, принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта, выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета, принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства (пункт 5 статьи 30, статьи 31, 32 Земельного кодекса).

Пунктом 3 статьи 31 Земельного кодекса на органы местного самоуправления городских и сельских поселений возложена обязанность по информированию населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

В постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и от 15.11.2011 N 7638/11 изложен правовой подход, согласно которому заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка после опубликования информационного сообщения о возможном или предстоящем предоставлении участка для строительства, существование указанного права во времени не ограничено моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов. Если на земельный участок претендуют нескольких лиц, то право на заключение договора аренды подлежит выставлению на торги, что отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

Пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса допускает использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны. Однако названная правовая норма должна применяться во взаимосвязи с другими нормами, регулирующими как публичные (административные), так и гражданские правоотношения.

Основным механизмом реализации права на использование земельного участка арендатором является предоставление ему участка в аренду. Арендатор получает право использования земельного участка по указанному в договоре назначению, которое конкретизирует виды разрешенного использования, предусмотренные градостроительным регламентом для соответствующего земельного участка. Согласно пункту 1 статьи 615 Гражданского кодекса арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора, а если они не определены - в соответствии с назначением имущества.

В связи с наличием договорных отношений с собственником земли изменение использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора.

Воля арендатора как обладателя обязательственного права, направленная на использование земельного участка иным образом, нежели установленный в договоре, в том числе и посредством изменения вида разрешенного использования земельного участка, не является абсолютной и не может ущемлять права собственника земельного участка. Иное толкование положений статьи 85 Земельного кодекса противоречило бы фундаментальным положениям гражданского законодательства о правах собственника и необоснованно ограничивало бы его права.

В соответствии с положениями статьи 421 Гражданского кодекса условия договора определяются по усмотрению сторон. Статьи 450 и 451 Гражданского кодекса предусматривают, что договор может быть изменен по соглашению сторон либо по требованию одной из сторон в судебном порядке. Изменение договора в связи с существенным изменением обстоятельств допускается по решению суда в исключительных случаях, когда расторжение договора противоречит общественным интересам либо повлечет для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора на измененных судом условиях.

В рассматриваемом случае у комитета по управлению имуществом как у арендодателя отсутствует обязанность изменять вид разрешенного использования земельного участка по требованию арендатора, в том числе в судебном порядке.

Равным образом арендодатель не имеет права в одностороннем порядке изменять вид разрешенного использования земельного участка, переданного в аренду, в рамках действующего договора аренды.

В то же время арендодатель при решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка по договору связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования.

Земельный участок, поставленный на кадастровый учет 12.04.2006, предоставлялся в аренду для проектирования и строительства многоуровневой парковки без проведения торгов по процедуре предварительного согласования места размещения конкретного объекта. При этом предоставление участка в аренду было обусловлено обязанностью арендатора обеспечить использование земельного участка исключительно в целях, в которых он предоставлялся.

Удовлетворение требования общества об изменении вида разрешенного использования земельного участка не могло повлечь обход предусмотренных земельным законодательством процедур предоставления земельных участков для целей строительства объектов недвижимости, в том числе процедуры торгов для ранее сформированных и поставленных на кадастровый учет земельных участков.

Аналогичный правовой подход сформулирован Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 25.06.2013 N 1756/13.

Решение Арбитражного суда Ставропольского края от 18.11.2009 по делу N А63-9053/2009 в части понуждения администрации к предоставлению обществу земельного участка для проектирования и строительства помещения для хранения готовых лекарственных форм не могло быть истолковано как обязывающее орган местного самоуправления заключить договор аренды земельного участка с нарушением или в обход установленных земельным законодательством публичных процедур, в том числе процедуры торгов для ранее сформированных и поставленных на кадастровый учет земельных участков.

Судами первой и апелляционной инстанций не установлены обстоятельства, связанные с соблюдением вышеназванных процедур предоставления в аренду земельного участка с измененным видом разрешенного использования, с учетом этих обстоятельств не дана оценка договору от 14.12.2011 N 8643 на предмет его соответствия вышеприведенным нормативным положениям и разъяснениям высшей судебной инстанции. Соответствующая оценка имеет решающее значение для выводов о наличии (отсутствии) у общества права на получение как градостроительного плана земельного участка, так и разрешения на строительство на нем, а также о нарушении названного права оспариваемым решением комитета градостроительства или отсутствии такового.

Без установления названных обстоятельств и оценки договора от 14.12.2011 N 8643 выводы о незаконности оспариваемого решения комитета градостроительства и нарушении им прав и законных интересов общества не могут быть признаны соответствующими установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам, что в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Кодекса является основанием отмены судебных актов и направления дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Направление дела на новое рассмотрение обусловлено необходимостью принятия находящегося вне компетенции суда кассационной инстанции комплекса процессуальных мер, направленных на установление дополнительных обстоятельств и оценки представленных доказательств (часть 2 статьи 287 Кодекса).

При новом рассмотрении дела суду следует, руководствуясь данными в постановлении указаниями суда кассационной инстанции, обязательными в силу части 2 статьи 289 Кодекса для суда, вновь рассматривающего дело, используя процессуальные полномочия и распределив в соответствии с нормами Кодекса между сторонами бремя доказывания, установить дополнительные обстоятельства, связанные с соблюдением порядка заключения договора аренды, наличием (отсутствием) законных оснований использования обществом земельного участка и возведения на нем помещения для хранения готовых лекарственных форм, а также связанные с моментом, когда обществу стало известно о нарушении его прав, после чего принять законное и обоснованное решение.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Кодекса, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 26.08.2013 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.11.2013 по делу N А63-6135/2013 отменить.

Дело N А63-6135/2013 направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ставропольского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

В.А. Анциферов

Судьи

Н.С. Мазурова А.И. Мещерин