Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28 октября 2014 г. N Ф08-7708/14 по делу N А53-16574/2011

г. Краснодар

28 октября 2014 г.

Дело N А53-16574/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 21 октября 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 октября 2014 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Мазуровой Н.С., судей Епифанова В.Е. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя - индивидуального предпринимателя Кобаляна Артура Мартиросовича (ОГРНИП 304611917000032) - Барабаша П.В. (доверенность от 11.06.2014), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - открытого акционерного общества "Таганрогский котлостроительный завод "Красный котельщик" - Бояхчиари Д.С. (доверенность от 04.02.2013), в отсутствие представителей заинтересованного лица - администрации города Таганрога (ОГРН 1026102581350), извещенного о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, посредством размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Кобаляна Артура Мартиросовича на решение Арбитражного суда Ростовской области от 11.03.2013 (судья Меленчук И.С.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.07.2014 (судьи Галов В.В., Мисник Н.Н., Попов А.А.) по делу N А53-16574/2011, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Кобалян А.М. (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к администрации города Таганрога (далее - администрация), в котором просил:

- признать незаконным решение главы администрации об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка из земель населенных пунктов площадью 1 695 кв. м, с кадастровым номером 61:58:03477:0146, расположенного по адресу: Ростовская область, г. Таганрог, ул. Котлостроительная, 2-4 (далее - земельный участок), с установленного вида "для использования в целях эксплуатации склада" на иной вид - "для размещения АЗС", оформленное постановлением от 13.07.2011 N 2231,

- обязать главу администрации в десятидневный срок со дня вступления решения суда по настоящему делу в законную силу принять решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка с установленного вида "для использования в целях эксплуатации склада" на иной вид использования - "для размещения АЗС".

Решением от 11.11.2011 (судья Меленчук И.С.) требования предпринимателя удовлетворены, суд признал незаконным оспариваемое решение администрации, возложил на орган местного самоуправления обязанность в десятидневный срок с момента вступления решения суда в законную силу принять решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка с установленного вида "для использования в целях эксплуатации склада" на иной вид использования - "для размещения АЗС". Судебный акт мотивирован тем, что оснований для отказа в изменении вида разрешенного использования земельного участка, со ссылками на конкретные нормы закона, в постановлении от 13.07.2011 N 2231 не приведено. Открытое акционерное общество "Таганрогский котлостроительный завод "Красный котельщик" (далее - общество, завод), возражая при проведении публичных слушаний против изменения вида разрешенного использования принадлежащего предпринимателю земельного участка, доказательств, подтверждающих его позицию, не представило. По заказу Кобаляна А.М. обществом с ограниченной ответственностью "Роспроектспецстрой" (далее - ООО "Роспроектспецстрой") подготовлено заключение, которое в качестве специального раздела "Перечень мероприятий по гражданской обороне, мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Перечень мероприятий) вошло в состав Декларации о намерениях инвестирования в строительство. Названный Перечень мероприятий 11.11.2010 без замечаний утвержден Главным управлением МЧС России по Ростовской области. По мнению ООО "Роспроектспецстрой", поражающие факторы источников возможных чрезвычайных ситуаций не представляют реальной угрозы для соседних объектов, в том числе не могут оказать негативное влияние на центральное хранилище изотопов завода, территория намечаемого к строительству объекта (автозаправочной станции, далее - АЗС) находится в зоне приемлемого риска. Суд пришел к выводу о том, что имеются все необходимые и достаточные для положительного решения вопроса об изменении вида разрешенного использования принадлежащего предпринимателю земельного участка, заключения уполномоченных государственных контролирующих органов. Оспариваемый отказ администрации в изменении вида разрешенного использования земельного участка суд счел произвольным, противоречащим требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), и нарушающим права и законные интересы предпринимателя на использование собственного участка в предпринимательских целях для строительства на нем АЗС. При наличии выводов суда о незаконности отказа в изменении вида разрешенного использования спорного земельного участка у заинтересованного лица возникает обязанность устранить допущенные нарушения путем принятия решения о таком изменении.

Определением от 14.06.2012 Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд (судьи Малыхина М.Н., Авдонина О.Г., Мисник Н.Н.) перешел к рассмотрению дела по правилам, установленным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс) для рассмотрения дела арбитражным судом первой инстанции и привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, завод (т. 4, л. д. 20 - 23).

Постановлением от 13.07.2012 апелляционный суд ходатайство предпринимателя о вызове в судебное заседание эксперта отклонил, решение от 11.11.2011 отменил, принял по делу новый судебный акт. Апелляционный суд признал незаконным решение администрации об отказе предпринимателю в изменении вида разрешенного использования земельного участка, оформленное постановлением администрации от 13.07.2011 N 2231, как несоответствующее положениям статей 37, 39 Градостроительного кодекса, обязал администрацию в десятидневный срок с момента вступления судебного акта в законную силу принять решение об изменении вида разрешенного использования участка с установленного вида - "для использования в целях эксплуатации склада" на иной вид использования - "для размещения АЗС". Судебный акт мотивирован тем, что, вопреки содержащимся в решении от 11.11.2011 выводам, оспариваемое постановление содержит мотивировку отказа, которая соответствует результатам работы комиссии и полученным комиссией сведениям. Исследованные судом первой инстанции письменные доказательства не свидетельствуют о положительных согласованиях контролирующих органов. В целях устранения противоречий в представленных доказательствах и выявления действительной опасности размещения АЗС вблизи хранилища изотопов завода, судом апелляционной инстанции назначена судебная экспертиза. Согласно экспертному заключению от 10.05.2012 N 340/12 размещение АЗС на земельном участке предпринимателя, с учетом расположения на смежном земельном участке центрального хранилища изотопов завода, невозможно. Хранилище изотопов содержит в себе источники (кобальт, иридий), которые согласно РБ-042-07 "Методика категорирования закрытых радионуклидных источников по потенциальной радиационной опасности" относятся ко второй категории опасности. При этом эксперты исходили из того, что минимальное расстояние от АЗС жидкого моторного топлива до хранилища не соответствует параметрам, содержащимся в пункте 10 Таблицы 1 НПБ 111-98 (100 метров), так как расстояние от наиболее удаленной точки земельного участка до хранилища изотопов не превышает 70 метров. Нарушение иных противопожарных норм экспертом не выявлено. Доводы завода о несоответствии противопожарных расстояний до фабрики-кухни и склада апелляционный суд отклонил, как выходящие за рамки поставленного на разрешение экспертизы вопроса. Примененные экспертами на основании частей 2 и 3 статьи 1 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Технический регламент пожарной безопасности) "НПБ 111-98*. Нормы пожарной безопасности. Автозаправочные станции. Требования пожарной безопасности" утверждены Приказом ГУГПС МВД РФ от 23.03.1998 N 25. Применительно к радиационно-опасным веществам разработана "Методика категорирования закрытых радионуклидных источников (ЗРнИ) по потенциальной радиационной опасности" РБ-042-07 (далее - Методика категорирования ЗРнИ). В отношении второй категории ЗРнИ, в том числе Кобальт (Со-60) и Иридий (Ir-192), в приведенной Методике категорирования ЗРнИ указано, что такое количество радиоактивного вещества, если оно диспергировано, может, хотя это крайне маловероятно, причинить невозместимый вред или представлять угрозу для жизни людей, находящихся в непосредственной близости. За пределами 100 м (или около того) опасность прямых эффектов для здоровья людей мала или отсутствует, но загрязненную территорию необходимо будет дезактивировать в соответствии с действующими нормами. Размеры территории, подлежащей дезактивации, вероятно, не превысят 1 кв. км. Согласно сведениям о категории ЗРнИ, применяемых заводом, направленных в адрес администрации в период проведения публичных слушаний, заводом используются непосредственно в центральном хранилище изотопов гаммадефектоскопы в том числе с ЗРнИ Кобальт-60 (с величиной A / D 67,83) и Иридий-192 (с величиной A / D до 759), относящиеся ко второй категории ЗРнИ (по потенциальной радиационной опасности). Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 26.04.2010 N 40 утверждены СП 2.6.1.2612-10 "Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности (ОСПОРБ-99/2010)", которыми осуществлено категорирование объектов исходя из их потенциальной радиационной опасности, для целей обеспечения безопасности объектов от возможных внутренних аварий. Отнесение завода к третьей категории радиационной опасности не исключает (не противоречит) принадлежность находящихся в хранилище изотопов веществ ко второй категории опасности по Методике категорирования ЗРнИ. В письме Донского межрегионального территориального управления по надзору за ядерной и радиационной безопасностью Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Донское МТУ по ЯРБ Ростехнадзора) от 30.08.2010 также рекомендовано, со ссылкой на Методику категорирования ЗРнИ учесть не только класс опасности объекта (завода), но и возможные аварии на АЗС и оценку их воздействия на хранилище изотопов, так как если в результате пожара, взрыва и пр. появится возможность диспергирования радиоактивных веществ, такие вещества могут представлять угрозу для жизни людей, находящихся в непосредственной близости от хранилища и АЗС. Установленные комиссией по проведению публичных слушаний сведения о категории опасности ЗРнИ завода подтверждены документально. В то же время, в таблице 15 Технического регламента пожарной безопасности, в отличие от НПБ 111-98*, не установлены требования о минимальных расстояниях от АЗС с подземными резервуарами либо наземными резервуарами вместимостью не более 20 куб. м до объектов с наличием радиоактивных и вредных веществ первого и второго класса опасности. Требование о 100-метровой зоне распространено только на АЗС с наземными резервуарами вместимостью не более 20 куб. м. В ходе публичных слушаний предпринимателем были представлены документы, характеризующие предполагаемую к строительству АЗС, включающую, в том числе подземный двухсекционный резервуар ЖМТ вместимостью 50 куб. м, аварийный резервуар ЖМТ вместимостью 10 куб. м. Таким образом, предприниматель планировал размещение АЗС с подземными резервуарами, минимальные расстояния до которой от объектов с наличием радиоактивных веществ 1 и 2 категории опасности ЗРнИ не нормируется Техническим регламентом пожарной безопасности, однако нормируются НПБ 111-98*. Апелляционный суд пришел к выводу о том, что нормы НПБ 111-98* прямо противоречат Техническому регламенту пожарной безопасности, в силу чего не могут быть оценены как устанавливающие дополнительные требования в отношении объектов защиты специального назначения (часть 3 статьи 1 Технического регламента пожарной безопасности). Приказ Главного управления государственной пожарной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации от 23.03.1998 N 25, которым были утверждены Нормы пожарной безопасности 111-98*, судом апелляционной инстанции признан не подлежащим применению и не влекущим правовых последствий, как не вступивший в законную силу. Поскольку экспертом не принято во внимание, что в спорной ситуации подлежат применению нормы Технического регламента пожарной безопасности (статья 71 и таблица 15), а не НПБ 111-98*, а иных доводов относительно недопустимости размещения АЗС не приведено, суд апелляционной инстанции не принял заключение судебной экспертизы как достоверное доказательство по делу. Доводы завода о нарушении, в случае изменения разрешенного вида использования участка, установленных таблицей 15 Технического регламента пожарной безопасности минимальных противопожарных расстояний до принадлежащих заводу фабрики-кухни, склада, а также до автодороги и железнодорожного полотна, суд апелляционной инстанции отклонил, как не подтвержденные относимыми и допустимыми доказательствами. Оспариваемое постановление администрации от 13.07.2011 N 2231 мотивировано ссылкой на нормы Технического регламента пожарной безопасности, положения которого, в действительности, не нарушены. Апелляционный суд пришел к выводу о том, что законных оснований (статьи 37, 39 Градостроительного кодекса) для отказа в изменении разрешенного вида использования земельного участка, принадлежащего предпринимателю, не имелось. Легитимация заявителя как собственника участка является достаточной для обращения с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка, и последующего оспаривания отказа в таком изменении.

Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 08.11.2012 решение от 11.11.2011 и апелляционное постановление от 13.07.2012 отменены, дело направленно на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Суд кассационной инстанции указал, что согласно экспертному заключению от 10.05.2012 N 340/12, размещение АЗС на земельном участке с соблюдением градостроительных, строительных, пожарных, санитарных и иных обязательных норм и правил, с учетом расположения на смежном земельном участке центрального хранилища изотопов, склада цеха материально-технического обеспечения комбината питания "здание фабрики-кухни N 30" завода, невозможно. Отклонив ходатайство предпринимателя о вызове эксперта, апелляционный суд сделал вывод о том, что в спорной ситуации подлежат применению нормы Технического регламента пожарной безопасности, а не НПБ 111-98*, не приняв заключение судебной экспертизы как достоверное доказательство. Однако судебная экспертиза назначена этим же судом именно по причине наличия необходимости в специальных познаниях, в целях получения доказательств, направленных на правильное рассмотрение спора по существу. Фактически суд признал заключение эксперта недостоверным доказательством. В нарушение статей 82, 87 Кодекса, при наличии необходимости в привлечении специалиста в области определенных знаний не была назначена и проведена повторная (дополнительная) экспертиза по инициативе суда, для проведения которой не требуется ходатайств лиц, участвующих в деле. Вывод апелляционного суда о возможном соблюдении расстояний путем соответствующих отступов при размещении АЗС носит гипотетический характер, учитывая, что заключение эксперта не принято в качестве достоверного доказательства. Кроме того, при рассмотрении заявления предпринимателя необходимо учитывать установленные (определенные нормативно) ограничения на размещение определенных промышленных объектов в охранных зонах источников потенциальной радиационной опасности. Заявление предпринимателя не может быть признано подлежащим судебной защите, если при его удовлетворении нарушаются требования к размещению и деятельности иных опасных объектов, правомерно эксплуатируемых третьими лицами. С выводом апелляционного суда о том, что Приказ Главного управления государственной пожарной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации от 23.03.1998 N 25, которым утверждены Нормы пожарной безопасности 111-98*, не влечет правовых последствий, судебная коллегия не согласилась. При новом рассмотрении суду указано на необходимость учесть изложенное, выполнить требования процессуального законодательства о всестороннем, полном и объективном исследовании и оценке фактических обстоятельств дела, исследовать вышеуказанные обстоятельства, дать им правовую оценку, при необходимости назначить проведение повторной либо дополнительной экспертизы, и вынести законный и обоснованный судебный акт.

При новом рассмотрении дела предприниматель уточнил свои требования в части способа устранения нарушенного права, просил обязать главу администрации в десятидневный срок со дня вступления решения по данному делу в законную силу принять решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка с установленного вида "для использования в целях эксплуатации склада" на иной вид использования - "для размещения АЗС традиционного типа" (т. 5, л. д. 83 - 86, т. 6, л. д. 117).

Решением от 11.03.2013 (судья Меленчук И.С.), оставленным без изменения апелляционным постановлением от 07.07.2014 (судьи Галов В.В., Мисник Н.Н., Попов А.А.) в удовлетворении заявленных требований предпринимателю отказано. Судебные акты мотивированы тем, что хранилище изотопов завода имеет 3 категорию потенциальной опасности согласно ОСПОРБ-99, завод использует в своей деятельности кобальт и иридий второй категории опасности, при решении вопроса о размещении АЗС на спорном земельном участке подлежат учету возможные аварии на АЗС и оценка их воздействия на хранилище изотопов. Суд принял во внимание содержащиеся в экспертном заключении от 10.05.2012 выводы, нормативы и требования Технического регламента пожарной безопасности. При рассмотрении апелляционной жалобы предпринимателя на решение от 11.03.2013 суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что по данному делу возможность удовлетворения заявления Кобаляна А.М. зависит от того, возможно ли применение в качестве нормативного правового акта Норм пожарной безопасности 111-98*. Как следует из апелляционного постановления от 07.07.2014, Нормы пожарной безопасности 111-98* названный суд посчитал не подлежащими применению в качестве нормативного правового акта, ввиду нарушения требований к порядку издания и опубликования нормативных правовых актов. В то же время, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в постановлении от 08.11.2012 дал указание об обязательности применения Норм НПБ 111-98*. Определением от 03.04.2014 N 911-О Конституционный Суд Российской Федерации отказал в принятии к рассмотрению запроса Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда относительно обязательности для него толкования закона применительно к действию и возможности применения Норм пожарной безопасности 111-98* в качестве нормативного правового акта, данного в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 08.11.2012. Указав, что он связан толкованием закона, данным судом кассационной инстанции, апелляционный суд констатировал, что нормирование расстояния, установленное в пункте 10 Таблицы 1 Норм пожарной безопасности НПБ 111-98*, влечет нарушение правил пожарной безопасности, указанных в названном акте.

В кассационной жалобе предприниматель просит решение от 11.03.2013 и апелляционное постановление от 07.07.2014 отменить и принять новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, нормативные основания отказа в постановлении от 13.07.2011 N 2231 не приведены, в ходе публичных слушаний уполномоченными контролирующими органами отрицательных заключений не представлено, замечания и предложения участников публичных слушаний носят рекомендательный характер. Произвольный отказ в изменении вида разрешенного использования принадлежащего заявителю на праве собственности земельного участка противоречит требованиям Градостроительного кодекса. В письме отдела государственного пожарного надзора по г. Таганрогу от 24.08.2010 содержится информация о том, что противопожарные расстояния от АЗС с подземными резервуарами до зданий и сооружений с наличием радиоактивных веществ 1 и 2 классов опасности Техническим регламентом пожарной безопасности не нормированы. В заявлении от 29.10.2009 предприниматель указывал на предполагаемое размещение именно традиционной АЗС, с подземными резервуарами. Заявителем представлены доказательства того, что намечаемая к строительству АЗС не представляет реальной угрозы для соседних объектов, в том числе хранилища изотопов завода, находится в зоне приемлемого риска. Нарушение иных противопожарных норм, помимо закрепленных в не подлежащих применению НПБ 111-98*, суды не установили. Доводы завода о нарушении, в случае изменения разрешенного вида использования земельного участка, установленных таблицей 15 Технического регламента пожарной безопасности противопожарных расстояний до принадлежащих заводу фабрики-кухни, склада, а также до автодороги и железнодорожного полотна, не подтверждены относимыми и допустимыми доказательствами. Названное лицо необоснованно исходит из того, что соответствующие расстояния должны быть соблюдены до границы участка, а не до АЗС. Размещение АЗС относительно железной и автомобильной дороги права третьего лица не затрагивает. Конкретное место размещения сооружений АЗС на земельном участке будет предметом исследования при утверждении проектной документации. Методика категорирования ЗРнИ в отношении ЗРнИ второй категории потенциальной радиационной опасности указывает на крайнюю маловероятность причинения невозместимого вреда или возникновения угрозы для жизни людей, находящихся в непосредственной близости, в случае диспергирования радиоактивного вещества. Непосредственно завод отнесен к третьей категории потенциальной радиационной опасности (из четырех) согласно Основным правилам обеспечения радиационной безопасности (ОСПОРБ-99/2010), утвержденным постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 26.04.2010 N 40. Однако понятием категории потенциальной радиационной опасности объекта Технический регламент пожарной безопасности не оперирует вообще. По заключению ООО "Роспроектспецстрой" поражающие факторы источников возможных чрезвычайных ситуаций не могут оказать негативное влияние на хранилище изотопов завода. Санитарно-эпидемиологическим заключением от 12.05.2010 удостоверяется соответствие действующим государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам размещения (строительства) на спорном земельном участке АЗС мощностью не более 3 колонок для заправки только легкового автотранспорта жидким топливом.

Письменные отзывы на кассационную жалобу не представлены.

В судебном заседании представитель предпринимателя на удовлетворении кассационной жалобы настаивал, против этого возразил представитель завода.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, выслушав в открытом судебном заседании представителей заявителя и третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит жалобу не подлежащей удовлетворению, по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судами, предпринимателю на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 61:58:03477:0146, площадью 1 695 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенный вид использования - "для использования в целях эксплуатации склада", запись о государственной регистрации права внесена в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП) 22 октября 2009 года (т. 1, л. д. 25).

29 октября 2009 года предприниматель обратился в администрацию с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка с установленного - "для использования в целях эксплуатации склада" на иной - "для строительства АЗС традиционного типа" (т. 1, л. д. 29).

По результатам проведения назначенных постановлением администрации от 11.12.2009 N 6127 публичных слушаний положительное решение по данному вопросу принято не было (т. 1, л. д. 30 - 37, 163).

25 мая 2010 года предприниматель вновь обратился в администрацию с заявлением, в котором просил изменить вид разрешенного использования земельного участка с установленного - "для использования в целях эксплуатации склада" на иной - "для строительства АЗС традиционного типа" (т. 1, л. д. 26 - 28, 158).

По результатам проведения назначенных постановлением администрации от 21.06.2010 N 2726 публичных слушаний, после неоднократного обсуждения заявления предпринимателя и истребования дополнительных материалов, члены комиссии 15.04.2011 единогласно проголосовали против изменения вида разрешенного использования земельного участка предпринимателя, о мотивах принятого решения (неоднозначность ситуации, позиция специалистов завода, требования пожарной безопасности) администрация письмом от 16.06.2011 проинформировала заявителя (т. 1, л. д. 38 - 41, 99 - 100, 156 - 157, 163 - 164, 165, 166, 167, 168).

В соответствии с Положением о Донском межрегиональном территориальном управлении по надзору за ядерной и радиационной безопасностью Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (утверждено приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 05.08.2009 N 678) Донское МТУ по надзору за ЯРБ Ростехнадзора уполномочено осуществлять государственный контроль и надзор, в том числе за физической защитой радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ (пункт 4.2.3), участвовать в организации и обеспечении функционирования системы контроля за объектами использования атомной энергии при возникновении чрезвычайных ситуаций (аварийное реагирование), вести учет случаев возникновения аварийных ситуаций при строительстве, эксплуатации, реконструкции, капитальном ремонте, выводе из эксплуатации объектов использования атомной энергии (в том числе пунктов хранения радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов; пункт 4.8), участвовать в организации мониторинга состояния антитеррористической защищенности поднадзорных критически важных опасных объектов использования атомной энергии (в том числе пунктов хранения радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов) совместно с территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, на территории которых расположены данные объекты. С целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности Донское МТУ по ЯРБ Ростехнадзора имеет право давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к сфере его деятельности (пункт 5).

Аналогичные положения закреплены в новом Положении о Донском МТУ по ЯРБ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденном приказом названной Федеральной службы от 20.12.2010 N 1123.

Принимая решение по вопросу об изменении вида разрешенного использования принадлежащего предпринимателю земельного участка, комиссия располагала письмом Донского МТУ по ЯРБ Ростехнадзора от 30.08.2010. Как следует из названного письма, в нем прямо указано на необходимость при принятии решения о размещении АЗС рядом с радиационно опасным объектом (хранилище изотопов завода) учесть возможные аварии на АЗС и оценку их воздействия на такой объект. Если в результате взрыва, пожара или других внешних воздействий, которые могут возникнуть на АЗС, появится возможность диспергирования радиоактивных веществ, входящих в состав радиационных источников и размещенных в центральном хранилище изотопов, то диспергированное радиоактивное вещество может представлять угрозу для жизни людей, находящихся в непосредственной близости от радиационно опасного объекта и АЗС (т. 1, л. д. 169).

Постановлением администрации от 13.07.2011 N 2231, с учетом заключения комиссии по публичным слушаниям, предпринимателю отказано в изменении вида разрешенного использования земельного участка с "для использования в целях эксплуатации склада" на "для размещения АЗС" (т. 1, л. д. 101).

Полагая, что принятое органом местного самоуправления решение не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы, предприниматель обратился с настоящим заявлением в арбитражный суд.

В силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

По смыслу статей 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Все земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории и используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (пункт 8 части 1 статьи 1, части 1 и 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, далее - Земельный кодекс, в применимой к спорным отношениям редакции).

Согласно статье 37 Градостроительного кодекса разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними. Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. Решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами.

Градостроительный регламент представляет собой устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 9 статьи 1 Градостроительного кодекса).

Градостроительные регламенты являются частью правил землепользования и застройки; в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются: 1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; 2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; 3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункты 3, 6 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса).

В период возникновения спорных правоотношений правила землепользования и застройки в городе Таганроге отсутствовали (утверждены решением городской Думы города Таганрога от 25.12.2012 N 506, вступили в силу 29.12.2012).

Суды установили, что порядок организации и проведения публичных слушаний на территории города Таганрога по вопросу об изменении одного вида разрешенного использования земельного участка и объекта капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки регламентирован Положением "О порядке проведения публичных слушаний в области градостроительной деятельности в городе Таганроге", утвержденным решением городской Думы города Таганрога от 29.06.2006 N 272 (в редакции решения от 25.12.2009N 137, применимой к спорным правоотношениям, далее - Положение о публичных слушаниях).

Согласно статье 78 Положения о публичных слушаниях, организация и проведения публичных слушаний по вопросу об изменении одного вида разрешенного использования земельного участка и объекта капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки, проводятся в порядке, установленном статьями 62 - 70 данного Положения (Особенности организации и проведения публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства).

На основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их мэру города Таганрога (статья 68 Положения).

Статьей 69 Положения о публичных слушаниях установлено, что на основании указанных в его пункте 68 рекомендаций (комиссии) мэр города Таганрога в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства либо об отказе в предоставлении такого разрешения.

Как следует из материалов дела, оспариваемое предпринимателем постановление администрации от 13.07.2011 N 2231 принято на основании заключения комиссии по публичным слушаниям от 25.04.2011, которое, в свою очередь, базируется на оценке в качестве высокой степени риска наступления неблагоприятных последствий в масштабах города и региона в случае диспергирования радиоактивных веществ в результате пожара, взрыва или других внешних воздействий, возможных в случае размещения на спорном участке АЗС в непосредственной близости от радиационно опасного объекта (центрального хранилища изотопов завода).

Указанное решение администрации согласуется с такими основными принципами законодательства о градостроительной деятельности, как обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (статья 2 Градостроительного кодекса).

Оспариваемое постановление администрации от 13.07.2011 N 2231 принято с учетом и закрепленных в статье 1 Земельного кодекса основных принципов земельного законодательства, в числе которых приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека; дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы; сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

Доводы предпринимателя, обусловленные отсутствием в таблице 15 приложения к Техническому регламенту пожарной безопасности конкретного норматива противопожарного расстояния от АЗС с подземными резервуарами до зданий и сооружений с наличием радиоактивных и вредных веществ 1 и 2 классов опасности, не изменяет характера объектов хранения радиоактивных веществ и материалов как объектов защиты специального назначения (часть 3 статьи 1 Технического регламента пожарной безопасности), и не лишает орган местного самоуправления права при решении с использованием процедуры публичных слушаний вопроса об изменении вида разрешенного использования земельного участка учитывать существующие риски наступления неблагоприятных последствий такого решения, в случае возникновения аварийных (непредвиденных) ситуаций.

В силу прямого указания части 2 статьи 78 Технического регламента пожарной безопасности для зданий, сооружений, строений, для которых отсутствуют нормативные требования пожарной безопасности, на основе требований данного Федерального закона должны быть разработаны специальные технические условия, отражающие специфику обеспечения их пожарной безопасности, и содержащие комплекс необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению пожарной безопасности. Названные специальные технические условия подлежат согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности (статья 20 Федерального закона от 01.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности").

Доказательства разработки в установленном законом порядке специальных технических условий, отражающих специфику обеспечения пожарной безопасности АЗС (испрашиваемого предпринимателем типа), расположенной вблизи центрального хранилища изотопов завода, в котором размещены радиационные источники, содержащие радиоактивные вещества 2 класса опасности, не представлены ни в период проведения публичных слушаний, ни судам при разрешении настоящего спора.

По правилам статьи 71 Кодекса арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений, несет риск наступления последствий совершения или несовершения им процессуальных действий (статьи 9, 65 Кодекса).

Установленные судебными инстанциями обстоятельства правильно оценены ими как исключающие удовлетворение заявленных предпринимателем требований.

В силу части 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

Доводы жалобы о произвольном характере обжалуемого отказа в изменении вида разрешенного использования спорного земельного участка и об отсутствии отрицательных заключений контролирующих органов судом кассационной инстанции не принимаются, как противоречащие имеющимся в деле доказательствам.

Приведенный в жалобе аргумент о рекомендательном характере замечаний и предложений участников публичных слушаний обоснован, но не подтверждает незаконность оспариваемого решения, принятого администрацией на основании и с учетом заключения комиссии по публичным слушаниям (пункт 69 Положения о публичных слушаниях).

Указание в жалобе на то, что методика категорирования ЗРнИ в отношении ЗРнИ второй категории потенциальной радиационной опасности указывает на крайнюю маловероятность причинения невозместимого вреда или возникновения угрозы для жизни людей, находящихся в непосредственной близости, в случае диспергирования радиоактивного вещества, несостоятельно, поскольку такая вероятность сохраняется и не могла не учитываться при принятии органом местного самоуправления оспариваемого решения. Более того, как видно из согласованного с Донским МТУ по ЯРБ Ростехнадзора категорирования ЗРнИ на заводе по потенциальной радиационной опасности, в случае диспергирования радиоактивного вещества опасность прямых эффектов для здоровья людей сводится к минимуму лишь за пределами ста метров (или около того).

Иные доводы жалобы, в том числе о приемлемости риска строительства АЗС по соседству с хранилищем изотопов завода, не принимаются, поскольку переоценка исследованных судами доказательств и установленных по делу обстоятельств не входит в полномочия кассационной инстанции (статьи 286 и 287 Арбитражного процессуального кодекса, постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.04.2012 N 16191/11, от 24.07.2012 N 17382/11 и от 22.01.2013 N 10924/10). На наличие в деле не исследованных судами доказательств в жалобе не указано.

Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебного акта (часть 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса), не установлены.

При таких обстоятельствах оснований для отмены решения от 11.03.2013 и апелляционного постановления от 07.07.2014 по доводам жалобы не имеется. Вывод об отказе в удовлетворении заявленных требований соответствует нормам права и обстоятельствам дела.

Расходы по уплате государственной пошлины при подаче кассационной жалобы относятся на заявителя, оснований для их перераспределения между сторонами по правилам статьи 110 Кодекса не имеется. С учетом положений абзаца 2 подпункта 3 пункта 1, пункта 12 статьи 333.21 и подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации излишне уплаченная предпринимателем государственная пошлина (в размере 1 тыс. 900 рублей) подлежит возврату заявителю.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 11.03.2013 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.07.2014 по делу N А53-16574/2011 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить индивидуальному предпринимателю Кобаляну А.М. (ОГРНИП 304611917000032) из федерального бюджета 1 900 (одну тысячу девятьсот) рублей излишне уплаченной государственной пошлины (платежное поручение от 22.08.2014 N 495).

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Н.С. Мазурова

Судьи

В.Е. Епифанов А.И. Мещерин