Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 7 ноября 2014 г. N Ф08-7560/14 по делу N А32-35669/2013

г. Краснодар

07 ноября 2014 г.

Дело N А32-35669/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 05 ноября 2014 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 ноября 2014 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Воловик Л.Н. и Дорогиной Т.Н., при участии в судебном заседании от заявителя - открытого акционерного общества "Печатный двор Кубани" (ИНН 2310097758, ОГРН 1042305715760) - Грибаева А.Н. (доверенность от 11.09.2014), от заинтересованного лица - администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310032246, ОГРН 1022301606799) - Шиловой Р.В. (доверенность от 27.12.2013), в отсутствие в судебном заседании третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - муниципального казенного учреждения "Единая служба заказчика" администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2309071138, ОГРН 1022301433065), извещенного о месте и времени судебного разбирательства (уведомление N 01231 2, отчет о публикации судебных актов на сайте в сети Интернет), рассмотрев кассационные жалобы администрации муниципального образования город Краснодар и муниципального казенного учреждения "Единая служба заказчика" администрации муниципального образования город Краснодар на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 28.04.2014 (судья Корейво Е.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.08.2014 (судьи Филимонова С.С., Смотрова Н.Н., Соловьёва М.В.) по делу N А32-35669/2013, установил следующее.

ОАО "Печатный двор Кубани" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к администрации муниципального образования город Краснодар (далее - администрация) с требованиями о признании незаконным бездействия администрации, выразившегося в непринятии надлежащих мер по содержанию и капитальному ремонту дорожного покрытия проезжей части автомобильной дороги местного значения по ул. Тополиной в г. Краснодаре; обязании разработать проектно-сметную документацию для капитального ремонта по ул. Тополиной в г. Краснодаре; выполнении строительства ливневой канализации на указанном участке дороги; производстве капитального ремонта ул. Тополиной г. Краснодара, до выполнения которого выполнять еженедельное выравнивание дорожного покрытия.

Определением суда от 13.01.2014 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное казенное учреждение "Единая служба заказчика" администрации муниципального образования город Краснодар (далее - МКУ "Единая служба заказчика").

Решением суда от 28.04.2014, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 04.08.2014, требования общества удовлетворены в части признания незаконным бездействия администрации, выразившегося в непринятии надлежащих мер по содержанию и капитальному ремонту дорожного покрытия проезжей части автомобильной дороги местного значения по ул. Тополиной г. Краснодара в соответствии с требованиями ГОСТа Российской Федерации Р 50597-93 "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения" (далее - ГОСТ), обязания администрации в трехмесячный срок с даты вступления в законную силу решения суда привести дорожное покрытие проезжей части автомобильной дороги местного значения по ул. Тополиной г. Краснодара в соответствие требованиям ГОСТа путем устранения в полном объеме разрушений покрытия проезжей части, провалов, просадок и иных недопустимых дефектов. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Судебные акты мотивированы незаконностью бездействия администрации по содержанию дорог местного значения, нарушением при этом прав и законных интересов общества.

В кассационной жалобе администрация просит судебные акты в части удовлетворения требований общества отменить, приняв новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований в полном объеме.

Заявитель кассационной жалобы указывает, что акт осмотра не отражает оценку технического состояния автомобильной дороги, по результатам которой устанавливается степень соответствия транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги требованиям технических регламентов. Работы по диагностике и оценке состояния дорог должны выполнять специализированные организации. Трехмесячный срок для приведения дорожного покрытия в соответствие с ГОСТом противоречит законодательству. Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог техническим регламентам на территории муниципального образования город Краснодар возложена на МКУ "Единая служба заказчика". Доказательства нарушения прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской деятельности не представлены. Администрация не бездействовала при содержании спорного участка дороги, а предпринимала последовательные меры для приведения местной дороги в надлежащее для эксплуатации состояние.

В отзыве на кассационную жалобу администрации общество просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

В кассационной жалобе МКУ "Единая служба заказчика" просит судебные акты отменить, приняв новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований в полном объеме.

Заявитель кассационной жалобы указывает, что решение суда неисполнимо в течение указанного трехмесячного срока. В 2011 году заключен муниципальный контракт от 02.11.2011 N 923518/11-002108, в соответствии с которым подрядной организацией ЗАО ПК "РУСТ" выполнены работы по реконструкции автодороги по ул. Жигулевская, от ул. Московская до ул. Тополиной. Муниципальным контрактом от 15.07.2014 N 007/2014К проектировщик ООО "Центр-Проект" взял на себя обязательство выполнить проектно-изыскательные работы по объекту "Капитальный ремонт ул. Тополиной, от ул. Жигулевской до ул. Автомобильной в г. Краснодаре". Таким образом, администрация не бездействовала, а принимала установленные законом меры.

В отзыве на кассационную жалобу МКУ "Единая служба заказчика" просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали доводы, изложенные в кассационных жалобах и отзыве на них.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационных жалоб и отзывов на них, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив законность и обоснованность судебных актов, считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.

Суд установил, что общество является собственником нежилых помещений в здании N 19 по ул. Тополиной в г. Краснодаре.

С 2009 года общество обращалось к администрации с просьбой произвести ремонт автомобильной дороги, проходящей вдоль ул. Тополиной, между ул. Автомобильной и ул. Жигулевской, что выполнено не было.

Так как действия по ремонту и содержанию дорожного полотна не производились, общество обжаловало бездействие администрации в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования в части, судебные инстанции обоснованно руководствовались положениями пункта 4 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", пунктом 5 части 1 статьи 16, части 1 статьи 34, часть 1 статьи 37 Закона Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении), пунктом 6 статьи 13 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об автомобильных дорогах), возложивших на органы местного самоуправления обязанность самостоятельного решения вопросов обеспечения безопасности дорожного движения в пределах возложенной на них компетенции, в том числе осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.

Исполнительно-распорядительным органом муниципального образования при этом является местная администрация, наделенная уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 37 Закона).

Пунктом 5 статьи 8 Устава муниципального образования город Краснодар к вопросам местного значения отнесено осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования город Краснодар и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая в том числе осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования город Краснодар.

Следовательно, вывод судебных инстанций о наличии у администрации обязанности по содержанию автомобильной дороги местного значения общего пользования по ул. Тополиной г. Краснодара основан на правильном применении норм права.

При этом передача администрацией спорного участка в постоянное (бессрочное) пользование учрежденному им юридическому лицу (МКУ "Единая служба заказчика") не наделяет последнего статусом органа местного самоуправления и, соответственно, не делегирует полномочия администрации по решению вопросов местного значения об обеспечении безопасности дорожного движения.

Подпунктом 3.1.1 ГОСТа, регулирующего перечень и допустимые по условиям обеспечения безопасности движения предельных значений показатели эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населенных пунктов, установлено, что покрытие проезжей части не должно иметь просадок, выбоин, иных повреждений, затрудняющих движение транспортных средств с разрешенной Правилами дорожного движения скоростью. Предельные размеры отдельных просадок, выбоин и т.п. не должны превышать по длине 15 см, ширине - 60 см и глубине - 5 см (подпункт 3.1.2 ГОСТа).

Суд исследовал акт осмотра дорожного покрытия от 10.10.2013, в котором зафиксировано отсутствие асфальтового покрытия участка дороги по ул. Тополиной г. Краснодара, наличие многочисленных выбоин, значительно превышающих допустимые предельные размеры. Из представленных в материалы дела фотоматериалов видно, что выбоины заполнены водой, элементы сетей ливневой канализации отсутствуют.

Суд отклонил довод администрации о том, что акт осмотра не является надлежащим доказательством, поскольку акт осмотра дорожного покрытия от 10.10.2013 не является актом выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения, выполненным в порядке пунктов 10.2.8.4 и 10.2 Наставления по службе дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденном приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 08.06.1999 N 410 "О совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности службы дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации".

Ссылку администрации на Правила диагностики и оценки состояния автомобильных дорог (взамен ВСН 6-90). Основные положения. ОДН 218.0.006-2002, утвержденных распоряжением Министерством транспорта Российской Федерации л от 03.10.2002 N ИС-840-р суд отклонил по мотиву его рекомендательного характера на дорогах общего пользования (глава 1 Правил).

Отклоняя аргумент МКУ "Единая служба заказчика" о заключении в 2011 году муниципального контракта от 02.11.2011 N 923518/11-002108, суд отметил, что по указанному контракту работы выполнялись не на спорном участке автодороги по ул. Тополиной, а на ул. Жигулевской.

Признавая необоснованным довод администрации о том, что в районе спорного участка хозяйственную деятельность осуществляют 35 промышленных предприятий, использующих большегрузный транспорт, регулярно разбивающий проезжую часть, судебные инстанции указали, что это обстоятельство не свидетельствует о соблюдении органом местного самоуправления своих обязанностей по содержанию автомобильных дорог местного значения.

Суд отклонил довод администрации о недостаточности трехмесячного срока для привидения дорожного покрытия в соответствие с ГОСТом, указав, что орган местного самоуправления обязан заранее на стадии планирования, в том числе распределения бюджетных средств, предпринять все необходимые меры для своевременного и надлежащего исполнения своих обязанностей. Доказательства выполнения проектно-изыскательных работ согласно муниципальному контракту от 15.07.2014 N 007/2014К не представлены.

Однако при этом судебные инстанции не учли следующее.

Признавая нарушенными бездействием администрации права и охраняемые законом интересы общества, суд не учел, что спорный участок автомобильной дороги относится к автомобильным дорогам местного значения, предназначенным для движения транспортных средств неограниченного круга лиц (пункт 3 части 1, часть 3 статьи 5 Закона Об автомобильных дорогах). Однако вопрос о наличии у общества полномочий на предъявление требования в защиту неопределенного круга лиц суд не исследовал.

Соглашаясь с доводами общества о наличии у него охраняемых законом прав и интересов, нарушенных вследствие бездействия администрации, суд не указал, какие именно права нарушены бездействием администрации, и в чем именно выразилось их нарушение, ссылаясь лишь на наличие у общества нежилого домостроения на ул. Тополиной г. Краснодара. Между тем, для признания незаконными действий органа местного самоуправления необходима совокупность таких признаков, как нарушение закона, так и охраняемых законом прав и интересов лица, обратившегося за судебной защитой (статья 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 198 - 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Возлагая на администрацию обязанность по приведению дорожного покрытия проезжей части автомобильной дороги в соответствии с ГОСТом, устранению в полном объеме разрушений покрытия проезжей части, провалов, просадок и иных недопустимых дефектов, суд не учел, что положениями пунктов 5 и 7 части 1 статьи 16 Закона о местном самоуправлении, части 2 статьи 3, части 2 статьи 9, пункта 1 части 1 статьи 10 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ), частей 1 и 2 статьи 24 Федерального закона от 05.04.2013 N 44 "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - ФЗ N 44), пункта 1 статьи 72, части 2 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), статей 48 - 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) на администрацию возложена обязанность по соблюдению определенной многоступенчатой и длительной процедуры, предшествующей заключению и исполнению муниципального контракта, нарушение которой повлечет как незаконные действия и акты, так и привлечение к ответственности лиц, нарушивших правовые акты, регулирующие особенности выполнения администрацией возложенных на нее функций.

Так, в силу пункта 1 статьи 72 Бюджетного кодекса размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

Формирование и размещение муниципального заказа в спорные периоды осуществлялось в соответствии с действовавшим до 01.01.2014 Законом N 94-ФЗ, частью 2 статьи 3 которого определено, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Муниципальный контракт заключается в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) и иными федеральными законами, с учетом положений данного Федерального закона (часть 2 статьи 9 Закона N 94-ФЗ), а его размещение может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме или без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах) (пункт 1 части 1 статьи 10 Закона N 94-ФЗ).

Из пункта 2 статьи 72 Бюджетного кодекса следует, что муниципальные контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, а заключение и оплата бюджетным учреждением муниципальных контрактов, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств (часть 2 статьи 161 Кодекса).

Частями 1 и 2 статьи 24 Закона N 44-ФЗ определены конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), к которым отнесены конкурсы), аукционы, запрос котировок, запрос предложений, для организации и проведения которых требуются как выполнение определенной процедуры, так и наличие времени (часть 3 статьи 48, часть 1 статьи 49, часть 1 статьи 51, статья 52, часть 1 статьи 53, часть 2 статьи 54, часть 2 статьи 61, части 1 и 2 статьи 63, часть 2 статьи 67, часть 5 статьи 69, части 2, 3, 8 - 10 статьи 70 Закона N 44-ФЗ, часть 1 статьи 21, часть 1 статьи 25, часть 1 статьи 33 Закона N 94-ФЗ).

Помимо этого статьями 48 - 55 Градостроительного кодекса установлена процедура, включающая в себя разработку проектно-сметной документации с последующим прохождением государственной экспертизы проекта, оформление правовой документации, получение разрешение на строительство, ввод объекта в эксплуатацию.

Таким образом, довод администрации об отсутствии у нее обязанности по ремонту (строительству) спорного участка автомобильной дороги, и заключению тем самым соответствующего муниципального контракта в нарушение установленной процедуры при отсутствии обязанности заключения такого соглашения суд проверил неполно, без исследования особенностей, препятствующих введению судебным решением этой обязанности. Суд не проверил также, создает ли в рассматриваемом случае бездействие администрации само по себе законные основания для выполнения муниципальных работ непосредственно в интересах общества, обладает ли оно таким преимущественным правом перед иными, в том числе социально незащищенными жителями муниципального образования.

Таким образом, обязывая администрацию выполнить действия по приведению спорного участка автомобильной дороги в соответствие в требованиями ГОСТа, судебные инстанции не проверили, не нарушили ли они тем самым определенный действующим федеральным законодательством порядок, не подменили ли они тем самым орган, у которого имеются законодательно установленные полномочия на решение данного вопроса.

Кроме того, по общему правилу, закрепленному в части 1 статьи 182 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, решение суда приводится в исполнение после вступления его в законную силу. В части 2 этой статьи предусмотрено специальное правило, согласно которому решения суда по делам об оспаривании ненормативных актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, а также решения по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) указанных органов подлежат немедленному исполнению. Аналогичное положение содержится в части 7 статьи 201 Кодекса.

При применении этой нормы судам необходимо исходить из того, что в данном случае речь идет о требованиях организационного, а не имущественного характера. Соответственно, при удовлетворении судом таких требований какие-либо выплаты из бюджета в пользу заявителя не предполагаются. Такой способ устранения допущенного нарушения как возложение обязанности по принятию решения в установленном законом порядке статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрен, а бездействие администрации оснований для заключения договора помимо специально оговоренных законом случае не создает.

Если фактической целью заявителя является взыскание (возмещение) из бюджета денежных средств, не выплачиваемых ему вследствие неправомерного (по мнению заявителя) бездействия конкретного государственного органа (должностного лица), такого рода интерес носит имущественный характер независимо от того, защищается ли он путем предъявления в суд требования о взыскании (возмещении) соответствующих денежных средств либо посредством предъявления требования о признании незаконным бездействия конкретного государственного органа (должностного лица).

При рассмотрении дела суд не обсудил также вопрос о реальной защите оспариваемого или нарушенного права при выборе в данном конкретном случае выбранного обществом способа защиты права, и наличии в нем элементов иска об исполнении в натуре, а у органа местного самоуправления - реальной возможности его исполнения, возможном возникновения при удовлетворении требования в заявленной обществом редакции новых конфликтов, так как процессуальное законодательство не предусматривает прямое принуждение администрации выполнять установленную судом обязанность.

Суд также не обсудил вопрос о том, направлено ли в рассматриваемом случае требование общества фактически на устройство прилегающей к его производственному зданию автомобильной дороги автомобильной дороги, носит ли оно имущественный интерес общества или неопределенного круга лиц, поскольку обязанность по устройству автомобильных дорог местного значения возложена на органы местного самоуправления в интересах неопределенного круга лиц, а не конкретных хозяйствующих субъектов.

Имеется ли у общества право на заявление требования в интересах неопределенного круга лиц, суд не исследовал.

Установив нарушение бездействием администрации охраняемых законом прав и интересов общества, суд формально сослался на причинение обществу материального ущерба, связанного с необходимостью ремонта принадлежащих ему автотранспортных средств. При этом в нарушение статей 70, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебных актах отсутствуют ссылки на доказательства, положенные в основу такого вывода.

Не проверил суд и довод администрации о неисполнимости и правовой неопределенности судебных актов. Между тем, в силу статей 16, 182 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение суда должно быть исполнимым и производство по каждому делу заканчивается исполнением решения суда. В связи с этим подлежат обсуждению вопросы, связанные как с установлением разумного срока для исполнения судебного акта, так и с конкретизацией необходимых для исполнения действий, их объемов, порядка их производства и механизма реализации. Однако вопросы реального исполнения судебного акта, возможности реальной защиты оспариваемых и нарушенных прав общества при выборе в данном случае такого способа защиты, его эффективности, адекватности и целесообразности суд не исследовал.

Возлагая обязанность по приведению автомобильной дороги в соответствии с ГОСТом, суд не учел, что ее выполнение может повлечь фактическое взыскание средств с публично-правового образования за счет средств муниципального бюджета, осуществляемого в специальном порядке с целью принятия организационно-технических мер по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах.

Указанный механизм исполнения судебных актов в отношении публично-правовых образований установлен законодателем с целью соблюдения баланса таких принципов, как своевременное и полное исполнение судебного акта, так и финансовое обеспечение стабильности и непрерывности реализации государством возложенных на него функций. Будет ли соблюден такой баланс при исполнении судебных актов в истребуемой обществом редакции заявленных требований, суд не проверил.

Предъявление исполнительного документа к исполнению является одним из этапов процедуры исполнения судебного акта и регулируется арбитражным процессуальным законодательством и положениями главы 24.1 Бюджетного кодекса, регулирующей правоотношения по исполнению судебных решений.

При этом в пункте 3 статьи 2 Гражданского кодекса прямо указано, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

Кроме того, суд первой инстанции не рассмотрел по существу требование общества об обязании администрации разработать проектно-сметную документацию для капитального ремонта по улице Тополиной в городе Краснодаре.

По правилам статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение должно содержать выводы об удовлетворении или отказе в удовлетворении полностью или в части каждого из заявленных требований. Суд первой инстанции допустил нарушение норм процессуального права, выразившееся в нерассмотрении требования общества и являющееся в силу части 3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены судебного акта. Указанное нарушение суд апелляционной инстанции не устранил.

Поскольку судебные акты основаны на неполном исследовании доводов участвующих в деле лиц и имеющихся в материалах дела доказательств, они подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции для устранения указанных недостатков.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 28.04.2014 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.08.2014 по делу N А32-35669/2013 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Черных

Судьи

Л.Н. Воловик Т.Н. Дорогина