Заключение Счетной палаты РФ на отчет об исполнении федерального бюджета за 2021 год (основные положения) (утв. Счетной палатой РФ) (по состоянию на 17 июня 2022 г.)

1. Основные результаты внешней проверки отчета об исполнении федерального бюджета за 2021 год

Отчет об исполнении федерального бюджета за 2021 год, представленный Правительством Российской Федерации, дает правдивое и достоверное во всех существенных отношениях представление о финансовом положении по состоянию на 1 января 2022 года в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, устанавливающими порядок составления отчета об исполнении федерального бюджета.

2. Особенности исполнения федерального бюджета

Исполнение федерального бюджета в 2021 году осуществлялось с учетом законодательно установленных особенностей в целях обеспечения адаптации бюджета к новым макроэкономическим условиям, обеспечения восстановления экономики и борьбы с последствиями новой коронавирусной инфекции, предоставивших права Правительству Российской Федерации осуществлять государственные заимствования и предоставлять государственные гарантии с превышением верхних пределов и показателей программ, принимать решения о предоставлении государственных финансовых и государственных экспортных кредитов, не предусмотренных соответствующей программой, использовать ФНБ на покрытие дефицита начиная с текущего месяца в случае превышения базовой цены на нефть марки "Юралс" над среднефактической, проводить реструктуризацию обязательств (задолженности) субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам, и других.

Кроме того, установлено, что в ходе исполнения федерального бюджета общий объем расходов федерального бюджета может быть увеличен в случае и в пределах поступления в доходы федерального бюджета отдельных видов ненефтегазовых доходов сверх утвержденных объемов, в том числе в связи с изменением прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.

Подробная информация представлена в разделе 3 Заключения Счетной палаты.

3. Макроэкономические условия исполнения федерального бюджета

2021 год стал годом посткризисного восстановления российской экономики, которому способствовали не только внутренние условия, но и конъюнктура мировых рынков. Так, в течение 2021 года отмечался существенный рост нефтяных цен при волатильном курсе рубля. Большинство макроэкономических показателей в 2021 году росли относительно высокими темпами, чему во многом способствовала низкая база 2020 года. Благодаря росту реального сектора экономики, преимущественно в сфере промышленности и строительства, российская экономика достигла допандемийных значений уже во втором полугодии 2021 года, начали расти доходы населения, а уровень безработицы к концу года опустился до минимальных исторических значений. Основным вызовом 2021 года стал рост инфляции, спровоцированный как ослаблением рубля и внешними факторами, так и повышенным потребительским спросом.

Подробная информация представлена в разделе 2 Заключения Счетной палаты.

4. Основные параметры исполнения федерального бюджета

По отчету об исполнении федерального бюджета, доходы составили 25 286,4 млрд рублей, что на 6 521,3 млрд рублей, или на 34,8%, больше показателя (18 765,1 млрд рублей), установленного Федеральным законом N 385-ФЗ, расходы - 24 762,1 млрд рублей, что на 645,3 млрд рублей, или на 2,5%, меньше показателя (25 407,4 млрд рублей), установленного сводной бюджетной росписью с изменениями, профицит - 524,3 млрд рублей при утвержденном Федеральным законом N 385-ФЗ на 2021 год дефиците федерального бюджета в сумме (-) 2 754,5 млрд рублей. Источники финансирования дефицита федерального бюджета составили 524,3 млрд рублей.

Доля ненефтегазового дефицита по отношению к ВВП сократилась на 2,2 процентного пункта и составила 6,5% ВВП (8 532,2 млрд рублей).

Подробная информация представлена в разделе 3 Заключения Счетной палаты.

Динамика ненефтегазового дефицита в % к ВВП

5. Доходы федерального бюджета

5.1. Общий объем поступления доходов федерального бюджета за 2021 год превысил прогнозируемый объем на 6 521,3 млрд рублей, или на 34,8%, за счет роста поступлений нефтегазовых доходов (по налогу на добычу полезных ископаемых в виде нефти сырой, налогу на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья и вывозных таможенных пошлин на нефть сырую и газ природный при одновременном росте возмещения акциза на нефтяное сырье) на 3 069,3 млрд рублей (на 51,3%) и ненефтегазовых доходов (по налогу на добавленную стоимость, налогу на прибыль организаций, прочим вывозным таможенным пошлинам и ввозным таможенным пошлинам) на 3 452,0 млрд рублей (на 27%).

Объем превышения фактических поступлений по сравнению с уточненным прогнозом поступления доходов

млрд руб.

Основное влияние на поступление доходов оказало увеличение мировых цен на углеводородное сырье и рост обменного курса доллара США по отношению к рублю, а также рост объема ВВП, прибыли в нефтегазовом и металлургическом секторах экономики и более высокий стоимостной объем импорта.

В 2021 году по сравнению с 2020 годом доходы федерального бюджета увеличились на 6 567,3 млрд рублей, или на 35,1%, из них нефтегазовые доходы - на 3 821,3 млрд рублей, или на 73%, ненефтегазовые доходы - на 2 746,0 млрд рублей, или на 20,4%.

Доля нефтегазовых доходов в общих доходах федерального бюджета в 2021 году составила 35,8% и по сравнению с 2020 годом увеличилась на 7,8 процентного пункта (в 2020 году - 28%), доля ненефтегазовых доходов составила соответственно 64,2% и по сравнению с 2020 годом уменьшилась на 7,8 процентного пункта (в 2020 году - 72%).

5.2. В 2021 году в федеральный бюджет (за исключением доходов, полученных за рубежом) поступило 287 видов (подвидов) доходов, не учтенных в прогнозе, на общую сумму 415,4 млрд рублей; по 174 видам (подвидам) доходов прогноз превышен более чем на 15%. В то же время по 62 видам (подвидам) доходов поступление составило менее 85% прогнозируемых сумм.

В 2021 году из 84*(1) главных администраторов доходов федерального бюджета по 63 главным администраторам отрицательные и положительные отклонения фактических доходов от прогнозных показателей существенны (более 15%): от недоисполнения на 90,2% (Росаккредитация) до перевыполнения в 141,5 раза (Минстрой России).

По 11 главным администраторам доходов (13,1%) не выполнены установленные показатели. По 70 главным администраторам доходов (83,3%) объем поступивших доходов превысил прогнозные показатели на 2021 год. По 3 главным администраторам доходов*(2) (3,6%) прогноз доходов федерального бюджета не устанавливался, при этом фактические поступления составили 162,0 млн рублей.

5.3. В ходе проверок выявлено, что, несмотря на проводимую Минфином России работу по согласованию проектов методик, в отдельных случаях проекты методик не в полной мере соответствуют Общим требованиям, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 2016 г. N 574 (с изменениями).

Из 84 главных администраторов 81 главный администратор представил на согласование в Минфин России проекты методик (проекты изменений в методики). Из них Минфином России согласованы проекты методик (изменений в методики) по 56 главным администраторам (69,1% общего количества главных администраторов доходов, направивших проекты методик на согласование), по 24 главным администраторам направлены замечания по проектам методик, методика прогнозирования 1 главного администратора (Минприроды России) находится на рассмотрении.

Из 56 главных администраторов проекты методик (проекты изменений методик) 7 главных администраторов (12,5%) не соответствуют Общим требованиям.

Основными нарушениями Общих требований являются: неприменение метода прямого расчета при наличии установленных размеров штрафов и иных сумм принудительного изъятия (платежей) при отсутствии информации о невозможности получения статистических данных о количестве наложенных штрафов, неиспользование данных о фактических поступлениях доходов за истекшие месяцы для текущего финансового года, отсутствие в проектах методик показателей, предусматривающих учет ожидаемых результатов работы по взысканию дебиторской задолженности при расчете прогнозного объема поступлений доходов.

5.4. Проверками Счетной палаты выявлены факты осуществления не на должном уровне полномочий главных администраторов (администраторов) доходов в части учета и контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним (Росимущество, ФСИН России, ФССП России, Росморречфлот, Росстат, Минцифры России, Банк России, Минфин России), несвоевременного осуществления уточнения платежей, а также возврата излишне уплаченных (взысканных) платежей (Минобрнауки России, Росимущество, ФССП России, ФНС России), признания безнадежной к взысканию задолженности (Росавтодор, Росстандарт, ФАС России, Минэкономразвития России).

Правовые акты отдельных главных администраторов доходов, регламентирующие порядок осуществления бюджетных полномочий, имеют недостатки в части полноты отражения положений, необходимых для реализации полномочий администраторов доходов, предусмотренных Правилами осуществления бюджетных полномочий, актуализации перечня администраторов доходов (Росстат, Росстандарт, ФСИН России, Росавтодор, Росреестр).

5.5. В 2021 году Минфином России проводилась работа с главными администраторами доходов бюджетов по формированию и актуализации источников доходов.

При этом перечень источников доходов сформирован не в полном объеме.

Выявлены нарушения в формировании главными администраторами доходов перечня источников доходов в информационной системе ГИИС "Электронный бюджет" в части направления для включения в перечень источников доходов сведений по каждому источнику доходов (4 главных администратора доходов).

ФНС России сформированы и направлены для включения в Перечень источников доходов федерального бюджета сведения по 6 источникам доходов федерального бюджета, администратором которых является ФТС России.

Выборочной проверкой информации, содержащейся в перечне источников доходов по прочим неналоговым доходам, выявлено 19 источников доходов и 4 источника доходов по платежам в возмещение вреда (убытков, ущерба), по которым в сведениях о нормативных правовых актах указан Налоговый кодекс Российской Федерации, в то время как положения Налогового кодекса Российской Федерации не распространяются на указанные доходы федерального бюджета. Кроме того, по 80 источникам доходов по административным штрафам, установленным Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, в сведениях о нормативных правовых актах отсутствует ссылка на указанный Кодекс.

Подробная информация представлена в разделе 5 Заключения Счетной палаты.

6. Результаты проверки и анализа распоряжения, управления и учета федерального имущества

Как и в предыдущие годы, актуальными остаются нарушения законодательства Российской Федерации в сфере учета федерального имущества и регистрации прав на него.

Так, выявлены нарушения норм Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" в части неоформления права собственности Российской Федерации на земельные участки и объекты капитального строительства, прав оперативного управления, хозяйственного ведения на объекты капитального строительства, а также прав постоянного (бессрочного) пользования или аренды земельных участков.

Кроме того, выявлены многочисленные нарушения, связанные с несоблюдением правообладателями порядка предоставления сведений для внесения в реестр федерального имущества, а также изменений, содержащихся в нем данных, установлены случаи неправомерного предоставления в аренду и безвозмездное пользование объектов федерального имущества, включая факты предоставления без оформления договорных отношений, а также случаи нарушения порядка отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества, несоблюдения правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду.

Подробная информация представлена в разделе 6 Заключения Счетной палаты.

7. Расходы федерального бюджета

7.1. Расходы федерального бюджета в 2021 году составили 24 762,1 млрд рублей, или 115,1% показателя Федерального закона N 385-ФЗ (21 520,1 млрд рублей).

Объем бюджетных ассигнований сводной бюджетной росписи с изменениями превысил законодательно утвержденный объем на 3 887,3 млрд рублей, или на 18,1%, а объем положительных изменений сводной бюджетной росписи составил 48,7% показателей, утвержденных Федеральным законом N 385-ФЗ (10 472,7 млрд рублей).

По сравнению с 2020 годом расходы федерального бюджета за 2021 год увеличились на 1 940,6 млрд рублей, или на 8,5%, а их удельный вес в ВВП составил 18,9% и по сравнению с 2020 годом снизился на 2,4 процентного пункта.

В общей структуре расходов федерального бюджета по разделам функциональной классификации в 2021 году основную долю занимают расходы на социальную политику, которые составили 5,1% ВВП, расходы на национальную экономику - 3,3% ВВП, на национальную оборону - 2,7% ВВП.

По итогам 2021 года уровень исполнения расходов федерального бюджета составил 97,5% (в 2020 году - 95,7%) и является самым высоким за последние 5 лет.

Объем неисполненных бюджетных ассигнований составил 645,3 млрд рублей и сократился по сравнению с 2020 годом на 375,6 млрд рублей, или в 1,6 раза. Однако его уменьшение обусловлено в основном снижением остатков средств резервного фонда Правительства Российской Федерации и иных зарезервированных средств на реализацию решений Президента Российской Федерации по обеспечению отдельных мероприятий. При этом объемы остатков на оплату заключенных государственных контрактов (219,1 млрд рублей), предоставление субсидий юридическим лицам (102,5 млрд рублей) и межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации "под потребность" (88,7 млрд рублей) практически не изменились или даже незначительно увеличились по сравнению с аналогичными показателями предыдущего года.

Динамика неисполнения расходов федерального бюджета за 2016-2021 годы

Объем нераспределенных зарезервированных бюджетных ассигнований (открытая часть) составил 176,4 млрд рублей и снизился по сравнению с 2020 годом на 58,2% (2020 год - 421,95 млрд рублей).

7.2. Наибольший объем неисполненных бюджетных назначений (более 100 млрд рублей) установлен в 2021 году по следующим разделам бюджетной классификации: "Общегосударственные вопросы" - 193,3 млрд рублей, или 9,9% показателей, установленных сводной бюджетной росписью с учетом изменений, "Национальная оборона" - 128,2 млрд рублей, или 3,5%.

На низком уровне (менее 90%) исполнены расходы по 7 главным распорядителям средств федерального бюджета: ППК "Единый заказчик в сфере строительства" - 54,9% (объем неисполненных расходов - 14,0 млрд рублей), Росархиву - 71,5% (1,8 млрд рублей), Управлению делами Президента Российской Федерации - 82,3% (39,2 млрд рублей), Росмолодежи - 85,3% (4,6 млрд рублей), Минэнерго России - 85,2% (0,7 млрд рублей), МГУ им. М.В. Ломоносова - 87,8% (3,3 млрд рублей), Ростуризму - 89,7% (2,7 млрд рублей).

7.3. Основными причинами, повлиявшими на низкий уровень исполнения расходов (открытая часть), являются:

- нераспределение средств резервного фонда Правительства Российской Федерации, а также иным образом зарезервированных средств в связи с отсутствием решений Правительства Российской Федерации об их использовании (176,4 млрд рублей, в том числе объем нераспределенных средств резервного фонда Правительства Российской Федерации составил 139,4 млрд рублей);

- нарушение подрядными организациями сроков исполнения и иных условий контрактов (167,5 млрд рублей);

- позднее принятие решений о предоставлении субсидии Фонду поддержки детей с тяжелыми жизнеугрожающими и хроническими заболеваниями, в том числе редкими (орфанными) заболеваниями, "Круг добра" и имущественного взноса Российской Федерации в Государственную корпорацию "Ростех" (65,3 млрд рублей);

- непредставление получателями средств бюджетов субъектов Российской Федерации платежных документов на оплату денежных обязательств по расходам, источником финансового обеспечения которых являются межбюджетные трансферты (54,6 млрд рублей);

- отсутствие потребности юридических лиц в получении отдельных субсидий (35,7 млрд рублей);

- невостребованность социальных пособий и компенсаций (19,1 млрд рублей);

- длительность проведения конкурсных процедур (6,7 млрд рублей).

7.4. Несмотря на значительный объем неисполненных расходов федерального бюджета за 2021 год, дебиторская задолженность по выданным авансам за 2021 год увеличилась на 1 342,9 млрд рублей, или на 28,2%, и на 1 января 2022 года составила 6 097,3 млрд рублей, или 24,6% кассовых расходов федерального бюджета за 2021 год.

Анализ динамики дебиторской задолженности по расходам в последние годы показывает, что за 2011-2017 годы темпы ее прироста значительно превышали темпы прироста расходов федерального бюджета. В 2018 году объемы дебиторской задолженности по расходам снизились, в 2019 и 2020 годы темпы прироста дебиторской задолженности по расходам не превышают темпов прироста расходов федерального бюджета. В 2021 году темпы прироста дебиторской задолженности по расходам на 20 процентных пунктов выше темпов прироста расходов федерального бюджета (8,5%).

Объем дебиторской задолженности по выданным авансам сложился по Минпромторгу России - 214,7 млрд рублей, или 3,5% общего объема, Минстрою России - 131,2 млрд рублей, или 2,2%, Минобрнауки России - 93,3 млрд рублей, или 1,5%.

Объем просроченной дебиторской задолженности по авансовым перечислениям увеличился на 131,3 млрд рублей, или на 27,5%, и на 1 января 2022 года составил 608,6 млрд рублей.

7.5. Не в полной мере реализованы установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации бюджетные полномочия Минфина России в части ведения реестра расходных обязательств Российской Федерации, ведения сводной бюджетной росписи, обеспечения соблюдения главными распорядителями средств федерального бюджета соответствия обоснований бюджетных ассигнований установленным требованиям.

Бюджетные полномочия отдельными главными распорядителями средств федерального бюджета исполнялись не в полном объеме, в том числе в части соблюдения порядка составления, утверждения и ведения бюджетной сметы.

7.6. Предусмотренный первоначально объем резервного фонда Правительства Российской Федерации (107,0 млрд рублей) был увеличен на 4 131,0 млрд рублей и составил 4 238,0 млрд рублей. В ходе исполнения федерального бюджета в соответствии с распоряжениями Правительства Российской Федерации распределено 4 098,6 млрд рублей, или 96,7% средств резервного фонда Правительства Российской Федерации. Объем нераспределенных средств резервного фонда Правительства Российской Федерации по итогам 2021 года составил 139,4 млрд рублей.

Бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации в 2021 году направлялись:

- на решение вопросов, связанных с финансовым обеспечением мероприятий по борьбе с новой коронавирусной инфекцией (COVID-19), на сумму 994,5 млрд рублей;

- на предоставление субсидий в виде имущественных взносов в государственные компании и взносов в уставные капиталы акционерных обществ на сумму 934,1 млрд рублей;

- на предоставление межбюджетных трансфертов (иных межбюджетных трансфертов) субъектам Российской Федерации, ПФР и ФСС на сумму 837 млрд рублей;

- на реализацию мероприятий по прочим решениям Председателя Правительства Российской Федерации на сумму 780,7 млрд рублей;

- на реализацию мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий, а также на оказание гуманитарной помощи на сумму 24,8 млрд рублей.

Отдельными главными распорядителями недостаточно качественно планировались бюджетные ассигнования при подготовке проектов нормативных правовых актов о направлении средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации. Принятие решений о внесении изменений в распоряжения Правительства Российской Федерации в связи с невозможностью использования в текущем финансовом году бюджетных ассигнований резервного фонда в конце финансового года не позволило использовать средства на иные приоритетные направления в течение финансового года.

Наибольший объем неисполненных бюджетных ассигнований, выделенных из резервного фонда Правительства Российской Федерации в 2021 году (открытая часть), установлен по Минздраву России - 7,1 млрд рублей, Минобороны России - 4,7 млрд рублей, Росмолодежи - 4,3 млрд рублей, Судебному департаменту при Верховном Суде Российской Федерации - 2,7 млрд рублей.

По итогам исполнения федерального бюджета за 2021 год было установлено, что отдельные мероприятия, на которые выделялись средства резервного фонда Правительства Российской Федерации в 2021 году, не были реализованы; отдельными главными распорядителями не обеспечено достижение показателей, установленных распоряжениями Правительства Российской Федерации.

В ходе проверки установлено, что при подготовке проектов актов Правительства Российской Федерации об использовании бюджетных ассигнований резервного фонда допускались нарушения требований Положения об использовании бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2019 г. N 1846.

В распоряжениях Правительства Российской Федерации о выделении из резервного фонда Правительства Российской Федерации бюджетных ассигнований на предоставление дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации установлено требование об осуществлении контроля Минфином России за целевым и эффективным использованием бюджетных ассигнований с представлением доклада в Правительство Российской Федерации до 1 февраля 2022 года.

В докладе Минфина России в Правительство Российской Федерации не содержится информация о контроле за целевым и эффективным использованием субъектами Российской Федерации средств дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, а сообщается только информация о расходовании субъектами Российской Федерации средств дотации по направлениям, установленным соглашениями, а также о неиспользованных остатках средств дотаций.

В отчетах субъектов Российской Федерации указываются данные о кассовом исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации за счет дотации, а также данных о неиспользованных остатках дотаций.

Также в докладах в Правительство Российской Федерации Минфин России указывает на отсутствие в Положении о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 329, права осуществления функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности и сообщает о включении в план контрольных мероприятий Федерального казначейства на 2022 год контрольного мероприятия по вопросу целевого и эффективного использования дотации.

По информации Федерального казначейства, по состоянию на 15 апреля 2022 года проведены проверки по вопросам целевого и эффективного использования средств дотаций, предоставленных по 4 распоряжениям Правительства Российской Федерации.

7.7. В 2021 году Федеральным казначейством реализован завершающий этап централизации полномочий по ведению бюджетного учета и составлению бюджетной отчетности отдельных федеральных органов исполнительной власти на основании пункта 6 статьи 264 ¹ Бюджетного кодекса Российской Федерации и пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 15 февраля 2020 г. N 153 "О передаче Федеральному казначейству полномочий отдельных федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов и подведомственных им казенных учреждений" (далее - централизуемые полномочия).

Федеральным казначейством в настоящее время осуществляются централизуемые полномочия 2 135 субъектов централизованного учета (50 федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов и подведомственным им федеральных казенных учреждений), начисляется и выплачивается заработная плата порядка 335 000 сотрудникам на основании данных Единой информационной системы управления кадровым составом государственной гражданской службы.

В ходе проверки установлено, что выявляемые нарушения при осуществлении централизуемых полномочий в основном связаны с тем, что не все первичные документы, иная информация федеральными органами исполнительной власти передаются в Федеральное казначейство.

Общая сумма нарушений и недостатков, выявленных в рамках осуществления централизуемых полномочий за 2021 год, составила 313,9 млрд рублей, или 52,6% общего объема нарушений и недостатков при ведении учета и составлении отчетности (596,2 млрд рублей), из них органами Федерального казначейства допущены нарушения на сумму 79,2 млрд рублей, главными распорядителями - на сумму 234,7 млрд рублей.

8. Государственные программы

8.1. Минэкономразвития России проведена интегральная оценка эффективности реализации госпрограмм на основе методики оценки эффективности реализации государственных программ, являющейся приложением к Правилам формирования сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 2019 г. N 903 (далее - методика), которая не предусматривает применение особенностей.

Вместе с тем в методике не устранены недостатки, ежегодно отмечаемые Счетной палатой:

- применение коэффициента 0,7 при расчете выполнения показателей в случае представления прогнозных (предварительных) показателей вместо фактических. Данные подходы фактически приводят к завышению выполнения показателей госпрограмм и итоговых интегральных оценок эффективности госпрограмм;

- определение средних значений границ между рейтинговыми категориями и значений применяемых "весовых" коэффициентов на основе фактических расчетов оценки эффективности госпрограмм за отчетный период;

- заниженное значение коэффициента уровня использования бюджетных ассигнований.

При анализе Сводного годового доклада отмечены отдельные несоответствия данных между приложениями Сводного годового доклада, несоответствия показателям уточненных годовых отчетов.

8.2. По результатам оценки Минэкономразвития России в Сводном годовом докладе средняя оценка эффективности по итогам 2021 года увеличилась на 1,7 процентного пункта по сравнению с 2020 годом и составила 92,8%, в целом по 11 госпрограммам оценка Минэкономразвития России снизилась.

По итогам 2021 года в 45 госпрограммах не достигнуты плановые значения 458 показателей, или 20,2% общего количества плановых значений.

Согласно информации Минэкономразвития России 348 показателей (15,4%) сложились с отрицательной динамикой фактических значений показателей относительно 2020 года.

По ряду госпрограмм фактические значения показателей значительно превышают плановые, что свидетельствует о занижении ответственными исполнителями прогнозных оценок их значений, что также отмечено Минэкономразвития России (фактические значения ряда показателей по итогам реализации в 2021 году превышают плановые значения аналогичных показателей на 2022-2024 годы).

На протяжении ряда лет в Сводном годовом докладе "высокая эффективность реализации" присваивается примерно одним и тем же госпрограммам.

Правительством Российской Федерации по результатам оценки эффективности госпрограмм за отчетный год не применялись меры, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации, по прекращению или по изменению начиная с очередного финансового года ранее утвержденной государственной программы, несмотря на запланированные мероприятия по их рассмотрению. Кроме того, целесообразно провести работу по рассмотрению результатов указанной оценки в рамках запланированного в 2022 году проведения обзоров бюджетных расходов.

8.3. В целях совершенствования методологии оценки госпрограмм Счетная палата утвердила Методику оценки качества формирования и реализации государственных программ Российской Федерации, в рамках которой обособленно проводится оценка указанных блоков качества и реализации. При этом в рамках оценки качества проведена оценка состава показателей (индикаторов) госпрограммы - их отнесение к непосредственным результатам, конечным результатам, итоговым эффектам или к иным результатам; также включены блоки, ранее анализируемые Счетной палатой без присвоения по ним оценки, по отдельным блокам расширены расчетные периоды оценки.

В рамках оценки реализации госпрограмм в отчетном году сохранены ранее применяемые блоки оценки (выполнения контрольных событий, кассового исполнения, динамики дебиторской задолженности, ввода объектов в эксплуатацию), а для оценки достижения плановых значений показателей (индикаторов) используется оценка степени их достижения, а ранее оцениваемая доля достигнутых значений указывается справочно. При этом оценка дополнена одним новым показателем - оценки объема изменений, внесенных в сводную бюджетную роспись.

По результатам оценки качества 43 госпрограмм Счетной палатой высокий уровень установлен по 5 госпрограммам (11,6%), уровень выше среднего - по 6 госпрограммам (14,0%), средний уровень - по 21 госпрограмме (48,8%), уровень ниже среднего - по 7 госпрограммам (16,3%), низкий уровень - по 4 госпрограммам (9,3%).

По результатам оценки реализации в 2021 году 45 госпрограмм Счетной палатой высокий уровень установлен по 6 госпрограммам (13,3%), уровень выше среднего - по 21 госпрограмме (46,7%), средний уровень - по 13 госпрограммам (28,9%), уровень ниже среднего - по 3 госпрограммам (6,7%), низкий уровень - по 2 госпрограммам (4,4%).

При этом из 27 госпрограмм, получивших оценку в части реализации как высокую или выше среднего, 8 госпрограмм в части оценки качества получили низкую оценку или оценку ниже среднего.

Оценка Счетной палаты качества формирования и реализации государственных программ*(6) в 2021 году

8.4. Выявлены следующие недостатки реализуемых госпрограмм:

- низкая доля высокоуровневых показателей (индикаторов) госпрограмм (22,3%) при доле иных показателей, отражающих результаты технических действий исполнителей госпрограмм, 20,6%. При этом госпрограммы с низкой долей показателей (индикаторов), характеризующих конечные результаты и итоговые эффекты, реализуются с высокой степенью исполнения показателей (индикаторов).

Так, по результатам сопоставления оценки состава показателей (индикаторов) и оценки степени достижения показателей (индикаторов) по 30 госпрограммам (69,8%) с низким уровнем состава показателей, 20 госпрограммам присвоен высокий уровень в части достижения показателей, 8 госпрограммам - средний уровень и только 2 госпрограммам - низкий уровень;

- высокая доля фактических и плановых значений показателей без существенной динамики (40,8%) и с отрицательной динамикой (12,3%), что свидетельствует о необходимости анализа более половины показателей (индикаторов) госпрограмм на предмет их обоснованности и целесообразности.

Низкая доля высокоуровневых показателей (индикаторов), а также высокая доля фактических и плановых значений показателей без существенной динамики приводят к тому, что фактический прогресс реализации госпрограмм не отражается в отчетной информации;

- нестабильность состава показателей (индикаторов) - 9 госпрограммам был присвоен низкий уровень. Помимо непосредственно изменения перечня показателей (индикаторов) госпрограмм влияние оказывают изменения утвержденных методик расчета показателей (индикаторов) или их отсутствие;

- значительная доля объема внесенных изменений в сводную бюджетную роспись по 6 госпрограммам (более 60%), что соответствует низкому уровню оценки. При этом по указанным программам сложилось низкое кассовое исполнение расходов;

- несмотря на преобладание показателей непосредственных результатов и показателей, отражающих результаты технических действий исполнителей госпрограмм, наблюдается отсутствие взаимосвязи уровня кассового исполнения и достижения плановых значений показателей (индикаторов) госпрограмм.

Счетная палата рекомендует в целях повышениях качества госпрограмм, в том числе в части взаимосвязи бюджетных ассигнований на их реализацию с показателями, сформировать систему рассмотрения результатов обзоров бюджетных расходов и иных оценок эффективности госпрограмм при принятии управленческих решений;

негативная практика внесения изменений в состав и значения показателей (индикаторов) в конце финансового года, которые направлены на снижение указанных значений, в том числе при сохранении объемов финансового обеспечения. Аналогичная ситуация с блоком оценки выполнения контрольных событий.

8.5. Как и в предыдущие годы, сформированные на 2021 год госпрограммы содержали недостатки, на которые обращала внимание Счетная палата, в части целей, задач и значений целевых показателей (индикаторов) документов стратегического планирования, которые не нашли отражения или отражены не в полной мере в документах стратегического планирования.

8.6. Продолжается положительная тенденция к снижению в Сводном годовом докладе показателей, которые не имеют фактического значения либо имеют предварительную оценку, - 105 показателей, или 4,6% (за 2020 год - 198 показателей, или 8,6%, 2019 год - 353 показателя, или 16,8%). По 11 госпрограммам из 45 (24,4%) доля таких показателей превышает 10% (76 показателей).

Оценка Счетной палаты, применяемая до 2022 года, предусматривала исключение из оценки эффективности госпрограмм с долей таких показателей более 10%. В соответствии с методикой показатели, фактические значения которых носят предварительный характер, не исключаются и оцениваются с применением коэффициента точности прогноза, рассчитанного исходя из фактических значений показателей за предыдущие 3 года.

При этом следует продолжить работу по повышению доли показателей (индикаторов) в госпрограммах, формирование фактических значений которых сопоставимо со сроками подготовки отчетности.

8.7. По состоянию на 1 апреля 2021 года на 2021 год не приведены в соответствие с федеральными законами о федеральном бюджете бюджетные ассигнования по госпрограмме "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя", на 2022 год - по госпрограмме "Обеспечение химической и биологической безопасности Российской Федерации", на 2023 год - по госпрограммам "Обеспечение химической и биологической безопасности Российской Федерации" и "Космическая деятельность России".

В течение 2021 года сводной бюджетной росписью с изменениями бюджетные ассигнования (открытая часть) на реализацию 43 госпрограмм в целом увеличены на 3 107,7 млрд рублей, или на 21,8%. Объем неисполненных бюджетных ассигнований по госпрограммам (открытая часть) составил 409,6 млрд рублей, или 2,4% показателя сводной росписи с изменениями.

По состоянию на 1 января 2022 года на уровне менее 95% исполнены расходы (открытая часть) по 10 госпрограммам, из них по 3 госпрограммам в Сводном годовом докладе установлена высокая*(3) оценка эффективности реализации и выше среднего*(4) уровня.

Подробная информация представлена в разделе 8 Заключения Счетной палаты.

9. Федеральная адресная инвестиционная программа

9.1. Уровень кассового исполнения расходов на реализацию ФАИП по итогам 2021 года составил 87,3% объема доведенных лимитов бюджетных обязательств. Объем неисполнения указанных расходов составил 119,3 млрд рублей, или 12,7%, что на 19,8 млрд рублей, или на 19,9%, больше, чем в 2020 году (99,5 млрд рублей).

Динамика ввода в эксплуатацию объектов ФАИП и уровня расходов на ее реализацию

На уровне ниже 50% исполнены расходы на реализацию ФАИП ФСИН России (31,9%), Росгвардией (39,7%), Роспотребнадзором (40,4%), ФТС России (44,2%), ФМБА России (47,7%), Управлением делами Президента Российской Федерации (49,5%). Кроме того, в полном объеме не исполнены расходы на реализацию ФАИП Минфином России (31,4 млн рублей).

Кассовые расходы на реализацию ФАИП на уровне ниже 50% исполнены по госпрограммам "Информационное общество" (21,7%), "Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах" (38,6%), "Юстиция" (43,5%), а также непрограммным направлениям деятельности "Прокуратура Российской Федерации" (48,4%) и "Обеспечение деятельности отдельных федеральных государственных органов" (46,5%).

В полном объеме не исполнены кассовые расходы по госпрограмме "Развитие энергетики".

9.2. В ФАИП включаются объекты, не обеспеченные необходимыми нормативными правовыми актами (актами, решениями), а также мероприятия (укрупненные инвестиционные проекты), по которым отсутствует пообъектная детализация.

Объем бюджетных ассигнований на объекты без нормативных правовых актов на 1 января 2021 года составил 73,7 млрд рублей, без пообъектной детализации - 33,8 млрд рублей, что в общей сумме составило 107,5 млрд рублей, или 14,4% объема финансирования ФАИП.

Включение в ФАИП таких объектов и мероприятий приводит к увеличению (срыву) сроков или невозможности осуществления строительства, перераспределению или сокращению значительных объемов средств федерального бюджета, предусмотренных на реализацию ФАИП.

9.3. Остаются низкими темпы строительства и ввода в эксплуатацию объектов ФАИП. В 2021 году введено в эксплуатацию 148 объектов, или 63,5% общего количества объектов, подлежавших вводу (в 2020 году - 156 объектов, или 65,8%).

9.4. В 2021 году не завершены проектные и изыскательские работы (не получены положительные заключения государственной экспертизы) по 108 объектам ФАИП (59,7%), по которым средства были предусмотрены только на проведение проектных и изыскательских работ (в 2020 году - по 104, или 44,6%).

Незавершение в установленный срок работ по разработке проектной документации (с получением положительного заключения государственной экспертизы) приводит к затягиванию начала строительства (реконструкции, в том числе с элементами реставрации, техническому перевооружению) и создает риск неиспользования бюджетных ассигнований, предусмотренных на данные цели в очередном финансовом году.

Подробная информация представлена в разделе 13 Заключения Счетной палаты.

10. Субсидии юридическим лицам, взносы в уставные капиталы акционерных обществ, имущественные взносы и субсидии государственным корпорациям и государственной компании

10.1. Неисполнение в полном объеме расходов федерального бюджета на предоставление целевых субсидий юридическим лицам и некоммерческим организациям в 2021 году (77,6 млрд рублей, или 4% показателя, установленного сводной бюджетной росписью с учетом изменений) связано в основном с поздним принятием нормативных правовых актов, регулирующих предоставление целевых средств, и заключением соглашений с юридическими лицами, предоставлением средств в конце года, а также с отсутствием потребности юридических лиц в получении целевых средств.

Не в полном объеме предоставлены субсидии юридическим лицам (без НКО) ГК "Роскосмос" (7,0 млрд рублей), Минпромторгом России (6,6 млрд рублей), Минэкономразвития России (3,4 млрд рублей), Росжелдором (1,5 млрд рублей).

Не в полном объеме предоставлены субсидии некоммерческим организациям Минздравом России (44,2 млрд рублей), Росмолодежью (4,4 млрд рублей).

По итогам 2021 года установлены факты предоставления субсидий из федерального бюджета юридическим лицам с нарушением требований, установленных в соглашениях о предоставлении субсидий. Так, отдельные соглашения о предоставлении субсидий из федерального бюджета юридическим лицам, заключенные главными распорядителями в 2021 году, не содержали ряда обязательных требований, в том числе не устанавливались плановые значения результатов предоставления субсидий.

Кроме того, установлены факты недостижения показателей результативности предоставления субсидий, неприменения главными распорядителями к получателям субсидий штрафных санкций в случае недостижения значений результатов и иных показателей предоставления субсидии, недостаточного контроля за соблюдением получателями субсидий порядка, целей и условий их предоставления.

10.2. Неисполнение в полном объеме расходов федерального бюджета на предоставление взносов в уставные капиталы акционерных обществ, имущественных взносов Российской Федерации в государственные корпорации (государственную компанию), публично-правовые компании, субсидий на исполнение возложенных полномочий и осуществление деятельности государственных корпораций (государственной компании) в 2021 году составило 23,4 млрд рублей, или 1,7% показателей, установленных сводной бюджетной росписью с учетом изменений.

Планирование расходов, осуществляемых в форме взносов в уставные капиталы акционерных обществ, имущественных взносов Российской Федерации и субсидий государственным корпорациям (государственной компании), публично-правовым компаниям при формировании федерального закона о федеральном бюджете и внесении изменений в сводную бюджетную роспись в течение 2021 года проводилось при отсутствии финансово-экономического обоснования потребности в бюджетных ассигнованиях без учета остатков бюджетных ассигнований, предоставленных из федерального бюджета в предыдущие годы.

Так, по ряду государственных корпораций (государственной компании) планируемые объемы субсидий превышают реальную потребность организаций, поскольку значительные объемы средств используются не в полном объеме и размещаются на депозитах и счетах в кредитных организациях.

Общий объем временно свободных средств государственных корпораций и государственной компании по состоянию на 1 января 2022 года составил порядка 267 млрд рублей (на 1 января 2021 года - около 202 млрд рублей). При этом доходы государственных корпораций и государственной компании от инвестирования временно свободных средств за 2021 год составили около 7,3 млрд рублей (за 2020 год - порядка 7,3 млрд рублей).

Подробная информация представлена в разделе 10 Заключения Счетной палаты.

11. Контрактуемые расходы

Объем неисполнения расходов федерального бюджета по государственным контрактам на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд (контрактуемые расходы) в 2021 году составил 229,1 млрд рублей, или 4,1% лимитов бюджетных обязательств, что на 1,3 млрд рублей меньше, чем в 2020 году.

Наиболее низкий уровень исполнения контрактуемых расходов установлен у Минприроды России (39,5%), ППК "Единый заказчик в сфере строительства" (52,9%), Росархива (58,3%), Минпросвещения России (66,7%).

Нарушения законодательства о контрактной системе в сфере закупок и закупках отдельных видов юридических лиц установлены на всех этапах закупочного цикла начиная с организации закупочной деятельности и заканчивая исполнением контрактов (договоров).

По итогам 2021 года выявлено 136 нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок и закупках отдельных видов юридических лиц, из которых 20,6% - составляют нарушения условий реализации контрактов (договоров), в том числе сроков реализации, включая своевременность расчетов по контракту (договору), 19,9% - нарушения при организации и проведении ведомственного контроля в сфере закупок в отношении подведомственных заказчиков, 19,9% - неприменение мер ответственности по контракту (договору).

Подробная информация представлена в разделе 11 Заключения Счетной палаты.

12. Субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, на иные цели и на осуществление капитальных вложений бюджетным и автономным учреждениям

12.1. Кассовое исполнение расходов в 2021 году на предоставление федеральным бюджетным и автономным учреждениям субсидий на финансовое обеспечение государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ), субсидий на иные цели, субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства и приобретение объектов недвижимого имущества составило 1 479,3 млрд рублей, или 99,9% бюджетных ассигнований, предусмотренных на указанные цели сводной бюджетной росписью (с изменениями), что на 14,5 млрд рублей, или на 1%, меньше, чем в 2020 году (1 493,8 млрд рублей).

Неиспользованные остатки указанных субсидий на лицевых счетах учреждений по состоянию на 1 января 2022 года уменьшились по сравнению с остатками на начало 2021 года на 36,9 млрд рублей, или на 19%, и составили 157,1 млрд рублей.

12.2. В ходе проведенных проверок установлены следующие часто встречающиеся нарушения:

- нарушения требований к форме государственного задания (Минсельхоз России, ФАДН России);

- нарушения порядка определения нормативных затрат (Минсельхоз России, Росморречфлот, Росжелдор, Рослесхоз);

- расчет затрат на уплату налогов без применения коэффициента платной деятельности (некорректный расчет коэффициента) (МГУ, Минпросвещения России, Минспорт России);

- нарушения сроков, порядка предоставления отчетов о выполнении государственного задания (Минздрав России, Минкультуры России, Минприроды России);

- нарушение сроков заключения соглашения о предоставлении субсидии (Минздрав России, Минпросвещения России, Минобрнауки России, Росжелдор, Росстандарт, ФНС России);

- нарушение порядка, сроков перечисления субсидии (Минпросвещения России, Минобрнауки России, ФНС России);

- несоответствие правил контроля за выполнением государственного задания установленным требованиям или их отсутствие (Роспатент, ФССП России, Минфин России);

- отсутствие сформированного в ГИИС "Электронный бюджет" отчета о выполнении государственного задания (Минприроды России, Минпромторг России).

Деятельность бюджетных и автономных учреждений по оказанию услуг и выполнению работ в 2021 году осуществлялась с учетом законодательно установленных особенностей, предусматривающих возможность невыполнения показателей государственного задания в связи с приостановлением (частичным приостановлением) деятельности указанных учреждений, связанным с профилактикой и устранением последствий распространения коронавирусной инфекции. В этой связи уровень выполнения плановых показателей государственных заданий в 2021 году составил 82,4% (в 2020 году - 75,2%).

Наиболее высокий уровень выполнения плановых показателей государственных заданий в 2021 году установлен по услугам (работам), оказываемым (выполняемым) в сферах "Культура, кинематография", "Деятельность в области юстиции", что связано с возможностью оказывать услуги удаленно через информационно-телекоммуникационную сеть "Интернет".

Наименьший уровень выполнения плановых показателей государственного задания установлен в сфере: "Опека и попечительство несовершеннолетних граждан".

В ходе проверок установлены нарушения и недостатки, связанные с предоставлением и использованием учреждениями субсидий на иные цели, в том числе:

- нарушения правил (порядка) определения объема и условий предоставления субсидий на иные цели (Минздрав России, Минсельхоз России, Минспорт России, Росздравнадзор, Росимущество, Росреестр);

- несвоевременное утверждение правил предоставления субсидии, или неприведение правил предоставления субсидии в соответствие с общими требованиями (Минтруд России, Минцифры России, Росздравнадзор, Росимущество, Роспотребнадзор);

- нарушения сроков, порядка предоставления отчета или его непредставление (Минздрав России, Минтруд России, Минкультуры России, Минобрнауки России, Минприроды России, Минспорт России, Минтранс России, Минэкономразвития России).

Также установлены факты предоставления субсидий на цели, не предусмотренные правилами их предоставления (Минздрав России, Росжелдор, Минфин России).

12.3. Поступление от приносящей доход деятельности учреждений за 2021 год составило 981,7 млрд рублей (37,2% общего объема средств учреждений), что на 227,5 млрд рублей, или на 30,2%, больше, чем в 2020 году (754,2 млрд рублей).

Расходы учреждений, осуществленные за счет поступлений от приносящей доход деятельности, за 2021 год составили 963,3 млрд рублей (38,1% общего объема расходов учреждений), что на 253,5 млрд рублей, или на 35,7%, больше, чем в 2020 году. Основную долю расходов составляют расходы на приобретение работ, услуг, уровень которых в 2021 году составил 48,6%, и оплату труда - 48,4%.

В 2021 году сохранилась ежегодная динамика увеличения объема поступлений по приносящей доход деятельности. Темпы прироста доходов от приносящей доход деятельности с 2017 по 2021 год составил 54,6%.

Подробная информация представлена в разделе 12 Заключения Счетной палаты.

13. Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации

13.1. В 2021 году консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации исполнены с профицитом 660,8 млрд рублей (первоначально прогнозировался дефицит 413,3 млрд рублей). Анализ показателей консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации свидетельствует о положительной динамике доходов и расходов. По сравнению с 2020 годом доходы регионов увеличились на 17,8%, расходы - на 8,4%.

Количество субъектов Российской Федерации, исполнивших консолидированный бюджет с профицитом, увеличилось до 66 регионов (в 2020 году - 28 регионов). Консолидированные бюджеты 19 субъектов Российской Федерации исполнены с дефицитом (в 2020 году - 57 регионов).

13.2. Сохраняется значительная зависимость региональных бюджетов от предоставления финансовой помощи из федерального бюджета. Доходы 27 субъектов Российской Федерации более чем на 40% сформированы за счет безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, из них у 4 регионов указанная доля составляет свыше 70%.

13.3. В 2021 году 8 главными распорядителями были допущены несоблюдения положений постановлений Правительства Российской Федерации, регулирующих предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Так, нарушались условия предоставления трансфертов, порядки расчетов межбюджетных трансфертов, сроки заключения соглашений о предоставлении иных межбюджетных трансфертов, установлены факты несоответствия значений результатов предоставления межбюджетных трансфертов, закрепленных в соглашениях и правилах предоставления межбюджетных трансфертов.

В 2021 году 16 главными распорядителями не осуществлялся надлежащий контроль за соблюдением субъектами Российской Федерации условий предоставления межбюджетных трансфертов и других обязательств, предусмотренных соглашениями, в том числе невыполнение обязательств субъектами Российской Федерации по обеспечению достижения значений результатов использования субсидии, допущены нарушения сроков возврата трансфертов в федеральный бюджет, нарушения сроков предоставления отчетов в ГИИС "Электронный бюджет".

13.4. Объем государственного долга субъектов Российской Федерации за 2021 год уменьшился на 21,5 млрд рублей, или на 0,9%, и составил 2 474,5 млрд рублей.

Уровень долговой нагрузки в 2021 году сократился на фоне ускоренного роста доходов региональных бюджетов и замещения коммерческих кредитов бюджетными кредитами в рамках расширения мер поддержки бюджетов субъектов Российской Федерации.

В 2021 году предоставление бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета составило 338,8 млрд рублей (99,5% показателя сводной бюджетной росписи).

Доля бюджетных и коммерческих кредитов в объеме государственного долга субъектов Российской Федерации

Общий объем возврата бюджетных кредитов, предоставленных бюджетам субъектов Российской Федерации в 2021 году, в 10,9 раза больше исполнения 2020 года (6,4 млрд рублей), когда регионы полностью освобождались от погашения долга.

Подробная информация представлена в разделе 14 Заключения Счетной палаты.

14. Источники финансирования дефицита федерального бюджета, Фонд национального благосостояния и государственный долг Российской Федерации

14.1. В 2021 году федеральный бюджет исполнен с профицитом в размере 524,3 млрд рублей, или 0,4% ВВП, при утвержденном Федеральным законом N 385-ФЗ на 2021 год дефиците федерального бюджета в сумме (-) 2 755,0 млрд рублей, что свидетельствует о преодолении негативных эффектов в экономике, вызванных распространением коронавирусной инфекции, а также о проведении сбалансированной бюджетной политики.

Исполнение федерального бюджета по источникам финансирования дефицита в 2021 году составило (-) 524,3 млрд рублей, в том числе по источникам внутреннего финансирования дефицита (с учетом остатков) - (-) 484,8 млрд рублей и источникам внешнего финансирования дефицита - (-) 39,4 млрд рублей.

14.2. Основным источником внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, как и в предыдущие годы, является размещение государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации.

Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов в части 2021 года с учетом статьи 113 Бюджетного кодекса Российской Федерации выполнена в объеме 1 538,1 млрд рублей, или на 57,4% утвержденного показателя. При этом исходя из прогноза кассовых поступлений и кассовых выплат на 1 декабря 2021 года с учетом рыночной ситуации на долговом рынке планировалось сокращение планового объема государственных внутренних заимствований Российской Федерации, с учетом которого исполнение программы составило 100,2%.

Вместе с тем Счетная палата отмечает, что указанная программа дублирует строку "Разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, и средствами, направленными на их погашение" приложения 39 к Федеральному закону N 385-ФЗ и, по сути, программным документом не является.

Формирование отчетов об исполнении программы государственных заимствований Российской Федерации нормативными правовыми актами не предусмотрено.

Размещение государственных ценных бумаг, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, составило 2 519,4 млрд рублей, что в 2,1 раза меньше привлечения в 2020 году; погашение составило (-) 981,3 млрд рублей, или 99,5% показателя, установленного Федеральным законом N 385-ФЗ и сводной бюджетной росписью с изменениями.

Исполнение Программ государственных внутренних заимствований Российской Федерации в 2017-2021 годах

млрд руб.

14.3. В 2021 году совокупный объем спроса на аукционах со стороны участников рынка на государственные облигации в 2,7 раза меньше предложения Минфина России, при этом по сравнению с 2020 годом совокупный объем предложения Минфина России сокращен в 1,5 раза.

В 2021 году доля нерезидентов на рынке облигаций федерального займа (ОФЗ) уменьшилась на 3,4 процентного пункта до 19,9%, при этом объем вложений нерезидентов в ОФЗ уменьшился на 109,0 млрд рублей и составил 3 082,0 млрд рублей. Таким образом, доля на рынке ОФЗ, принадлежащих нерезидентам, остается на достаточно высоком уровне.

14.4. Доходность государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинированных в российской валюте, по средневзвешенной цене размещения на аукционах в 2021 году в целом увеличилась. Приоритетным направлением проводимой Минфином России в 2021 году эмиссионной политики являлось осуществление долгосрочных государственных заимствований.

14.5. В 2021 году прогноз поступлений средств от продажи пакетов акций перевыполнен в 1,5 раза, при этом в сравнении с 2020 годом фактические поступления в федеральный бюджет сократились в 2,4 раза и составили 5,3 млрд рублей. В Минфин России направлены предложения по возможным подходам к оценке стоимости миноритарных пакетов акций, так как выявлены факты экономически не обоснованных сделок, затраты на мероприятия по оценке рыночной стоимости которых значительно превышают потенциально возможные поступления от них.

14.6. Проверка показала, что сведения, отраженные в Отчете о результатах покупки (продажи) ценных бумаг по договорам РЕПО, представленном одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета за 2021 год, не соответствуют сведениям, отраженным в Отчете об исполнении федерального бюджета на 1 января 2022 года.

14.7. Основным источником внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, как и в предыдущие годы, является размещение государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, составившее 40,7% общего объема привлечения внешних источников.

В 2021 году облигации внешних облигационных займов Российской Федерации (еврооблигации) размещены на общую сумму по номинальной стоимости 1,5 млрд евро (эквивалент 1,8 млрд долларов США, или 134,2 млрд рублей), что составляет 60,9% показателя 2021 года Программы государственных внешних заимствований на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов. Исполнение Программы внешних заимствований в 2021 году в части объемов размещения еврооблигаций не в полном объеме*(5) обусловлено снижением интереса иностранных инвесторов к развивающимся рынкам на фоне увеличения процентных ставок на развитых рынках, а также ужесточением в 2021 году санкционной риторики в отношении государственного долга Российской Федерации.

Погашение еврооблигаций составило в 2021 году (-) 0,5 млрд долларов США, или (-) 39,3 млрд рублей (98,8% показателя сводной бюджетной росписи).

14.8. В 2021 году привлечение средств займов МФО осуществлено по 10 проектам на сумму, эквивалентную 1,1 млрд долларов США, или 81,6 млрд рублей. При этом по 5 новым проектам соглашения не подписаны, по 2 действующим проектам отмечены низкие темпы реализации. Погашение основного долга по займам МФО составило (-) 0,08 млрд долларов США, или (-) 6,2 млрд рублей (99,9% показателя сводной бюджетной росписи).

14.9. Совокупный объем ФНБ в рублевом эквиваленте за 2021 год увеличился на 39,9 млрд рублей, или на 0,3%, и по состоянию на 1 января 2022 года составил 13 585,6 млрд рублей, или 10,4% ВВП, из них на счетах Банка России - 8 452,8 млрд рублей. Повышение по итогам 2021 года стоимости акций ПАО "Сбербанк России" и ПАО "Аэрофлот" (229,9 млрд рублей), в которые размещены средства ФНБ, позволило компенсировать влияние отрицательной курсовой разницы (- 207,6 млрд рублей).

Минфином России не реализовано предложение Счетной палаты о проведении работы по единообразному отражению остатков средств ФНБ на счетах в Банке России и курсовой разницы по указанным средствам в формах бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета за 2021 год и пояснительных записках к ним (расхождение составляет 20,2 млрд рублей).

Фонд национального благосостояния

%

14.10. Совокупный доход от управления средствами ФНБ в 2021 году составил 257,3 млрд рублей, что на 88 млрд рублей меньше показателя за 2020 год. Основная часть доходов от размещения средств ФНБ в иные разрешенные финансовые активы сформировалась за счет доходов от размещения средств ФНБ в обыкновенные акции ПАО "Сбербанк России" (211,2 млрд рублей, или 82,1%).

В 2021 году доходы от управления средствами ФНБ на его формирование не направлялись и использовались на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета.

14.11. Совокупная доходность от размещения средств ФНБ на счетах в иностранной валюте в Банке России, выраженная в корзине разрешенных валют, снизилась в 2021 году до отрицательного значения - (-) 0,05% годовых по сравнению с доходностью за 2020 год (1,02% годовых) на 1,07 процентного пункта.

Доходность средств ФНБ на счетах в Банке России по 4 видам валют за 2021 год составила отрицательную величину, при этом доходность от размещения средств ФНБ на счете в евро в Банке России последние 5 лет составляет отрицательную величину. Для расчета процентов, начисляемых на средства в китайских юанях и японских иенах, использовались процентные ставки, устанавливаемые соответственно Народным банком Китая и Банком Японии для выплаты процентов коммерческим банкам, превышающие нормативный уровень, что не соответствует установленным требованиям.

Проценты от размещения средств ФНБ на счетах в иностранной валюте в Банке России в 2021 году в федеральный бюджет не зачислялись. Суммарный непогашенный убыток отчетного процентного периода (с 15 декабря 2020 года по 15 декабря 2021 года) составил 1,2 млрд рублей.

14.12. В 2021 году государственный долг Российской Федерации увеличился на 1 981,5 млрд рублей, или на 10,5%, и составил 20 921,9 млрд рублей (16% ВВП), в том числе государственный внутренний долг Российской Федерации увеличился на 11,8% до 16 486,4 млрд рублей; государственный внешний долг Российской Федерации увеличился на 5,3% в долларовом и на 5,9% в рублевом эквиваленте и составил 4 435,4 млрд рублей, или 59,7 млрд долларов США (52,8 млрд евро).

Счетная палата отмечает, что Отчет о состоянии государственного внешнего и внутреннего долга Российской Федерации на начало и конец отчетного финансового года отражает фактический объем государственного внешнего долга Российской Федерации только в долларовом эквиваленте. Вместе с тем задолженность в евро составляет 11,6% объема государственного внешнего долга, что не позволяет оценить данные структуры государственного внешнего долга Российской Федерации в разрезе иностранных валют.

14.13. В 2021 году Минфином России предоставлена 1 государственная гарантия в валюте Российской Федерации на общую сумму 23,0 млрд рублей (76,7% объема, предусмотренного Программой), что в 19,7 раза меньше 2020 года (452,0 млрд рублей), предоставление государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте не осуществлялось.

В 2021 году Правительством Российской Федерации принято решение о внесении изменений в части возможности исполнения в валюте Российской Федерации государственных гарантий Российской Федерации, предоставленных в иностранной валюте, в отношении государственной гарантии Российской Федерации по обязательствам акционерного общества "Российское агентство по страхованию экспортных кредитов и инвестиций".

14.14. Расходы федерального бюджета на обслуживание государственного долга Российской Федерации за 2021 год с учетом статьи 113 Бюджетного кодекса Российской Федерации составили 1 084,2 млрд рублей, или 4,4% расходов федерального бюджета, что на 300,1 млрд рублей, или на 38,3%, больше 2020 года, что в основном связано с увеличением расходов на обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации (в 1,5 раза) в связи со значительными объемами привлечения внутренних заимствований в предыдущие годы.

Подробная информация представлена в разделе 15 Заключения Счетной палаты.

15. Результаты проверки и анализа внутреннего финансового аудита в главных администраторах средств федерального бюджета

В 2021 году главными администраторами средств федерального бюджета планирование, проведение и реализация результатов внутреннего финансового аудита осуществлялись в целом в соответствии с федеральными стандартами внутреннего финансового аудита.

В Росрыболовстве и ППК "Единый заказчик в сфере строительства" субъекты внутреннего финансового аудита отсутствуют.

В Росжелдоре внутренний финансовый аудит в части подтверждения достоверности бюджетной отчетности и соответствия порядка ведения бюджетного учета единой методологии бюджетного учета, составления, представления и утверждения бюджетной отчетности, установленной Минфином России, а также в части оценки надежности внутреннего финансового контроля не осуществлялся.

В Роспатенте аудиторские мероприятия не проводились.

В связи с передачей полномочий по ведению бюджетного учета, составлению и представлению бюджетной отчетности уполномоченному органу, а также с утверждением федерального стандарта внутреннего финансового аудита "Осуществление внутреннего финансового аудита в целях подтверждения бюджетной отчетности и соответствия порядка ведения бюджетного учета единой методологии бюджетного учета, составления, представления и утверждения бюджетной отчетности" субъекты внутреннего финансового аудита главных администраторов средств федерального бюджета, передавших централизуемые полномочия, в заключениях по результатам аудиторских мероприятий указывают информацию о наличии фактов и (или) признаков, которые оказывают или могут оказать существенное влияние на достоверность бюджетной отчетности и порядок ведения бюджетного учета.

Межрегиональное бухгалтерское управление Федерального казначейства, реализующее переданные Федеральному казначейству полномочия отдельных федеральных органов исполнительной власти, формирует суждение о достоверности бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета, передавших централизуемые полномочия.

Подробная информация представлена в разделе 19 Заключения Счетной палаты.

16. Нарушения, выявленные Счетной палатой по результатам контрольных мероприятий по проверке исполнения Федерального закона N 385-ФЗ и бюджетной отчетности за 2021 год

Объем нарушений, выявленных Счетной палатой по результатам завершенных контрольных мероприятий, составил 676,4 млрд рублей.

Объем неправильного отражения в учете фактов хозяйственной жизни составил 596,2 млрд рублей; нарушений федеральных законов и постановлений Правительства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, а также при оказании услуг населению государственными учреждениями - 50,3 млрд рублей; нарушений при осуществлении государственных закупок - 18,0 млрд рублей; использования средств федерального бюджета на создание научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, не давших ожидаемых результатов, на разработку невостребованной проектно-сметной документации, на приобретение неиспользуемых объектов недвижимого имущества и иного имущества - 2,9 млрд рублей; объем иных нарушений - 9,0 млрд рублей.

Кроме того, в ходе контрольных мероприятий до их завершения устранены нарушения, связанные с ведением учета и формированием отчетности, на общую сумму 409,9 млрд рублей.

Подробная информация представлена в разделе 4 Заключения Счетной палаты.

Структура объема нарушений

млрд руб.

17. Анализ реализации предложений Счетной палаты, содержащихся в представлениях, направленных руководителям главных распорядителей бюджетных средств, обращениях в правоохранительные органы, и уведомлений о применении бюджетных мер принуждения

17.1. По результатам комплекса контрольных мероприятий по проверке исполнения федерального бюджета и бюджетной отчетности за 2020 год главным распорядителям бюджетных средств, подведомственным им учреждениям, организациям и территориальным органам было направлено 91 представление.

По состоянию на 9 июня 2022 года 83 представления, или 91,2%, выполнены и сняты с контроля, 8, или 8,8%, находятся на контроле. Срок реализации мер по выполнению представлений и предписаний, находящихся в стадии рассмотрения, Счетной палатой установлен от 1 декабря 2022 до 1 марта 2023 года. Главные распорядители средств федерального бюджета проинформированы о принятых Коллегией Счетной палаты решениях.

По результатам выполнения представлений Счетной палаты отдельными главными распорядителями средств федерального бюджета в 2021 году приняты следующие меры:

- проведена работа в части соблюдения требований законодательства о контрактной системе в сфере закупок (взыскание штрафов, пени за ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных государственными контрактами, проведение претензионно-исковой работы);

- проведена работа в части совершенствования системы внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;

- приняты меры в части учета федерального имущества;

- учетные политики приведены в соответствие с требованиями, установленными законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете и федеральными стандартами;

- приняты меры по возврату в доход федерального бюджета неиспользованных субсидий и другие.

Счетная палата осуществляет контроль за реализацией представлений, направленных главным распорядителям средств федерального бюджета, подведомственным им учреждениям, организациям и территориальным органам до их выполнения в полном объеме.

По результатам контрольных мероприятий по проверке исполнения федерального бюджета и бюджетной отчетности за 2020 год 13 обращений в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.#

По результатам рассмотрения материалов контрольных мероприятий Счетной палаты органами прокуратуры должностным лицам внесено 22 представления, на основании которых приняты необходимые меры к устранению выявленных нарушений.

По итогам рассмотрения актов прокурорского реагирования к дисциплинарной ответственности привлечены 7 должностных лиц, возбуждено 8 дел об административных правонарушениях, должностным лицам объявлено 2 предостережения о недопустимости нарушения закона.

Кроме того, органами прокуратуры в порядке исполнения требований статьи 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в следственные органы для решения вопроса об уголовном преследовании направлено 4 материала, окончательные процессуальные решения по которым к настоящему моменту органами предварительного расследования не приняты.

Обращение, направленное в ФСБ России, используется данным органом в оперативной деятельности.

17.2. По результатам комплекса контрольных мероприятий по проверке исполнения федерального бюджета и бюджетной отчетности за 2021 год главным распорядителям бюджетных средств, подведомственным им учреждениям, организациям и территориальным органам направлено 96 представлений. По состоянию на 9 июня 2022 года главными распорядителями средств федерального бюджета выполнены отдельные требования представлений в части устранения нарушений ведения бюджетного (бухгалтерского) учета, в полном объеме представления не выполнены. По остальным представлениям срок реализации установлен на IV квартал 2022 года и до 1 февраля 2023 года.

Счетная палата полагает необходимым:

- продолжить работу по обеспечению совершенствования системы внутреннего финансового контроля и внутреннего аудита главными распорядителями бюджетных средств;

- принять меры по обеспечению соблюдения законодательства Российской Федерации при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд;

- осуществить мероприятия по обеспечению регистрации права собственности Российской Федерации на объекты недвижимости;

- провести работу по устранению нарушений и недостатков в бухгалтерском учете и бюджетной отчетности;

- принять меры по формированию и утверждению реестра бюджетных рисков;

- провести проверки соблюдения получателями субсидий целей и условий предоставления субсидий, по результатам которых принять меры по возврату в доход средств, использованных не по целевому назначению;

- принять меры по привлечению к ответственности должностных лиц, допустивших нарушения законодательства Российской Федерации;

- принять другие меры.

По результатам контрольных мероприятий по проверке исполнения федерального бюджета и бюджетной отчетности за 2021 год направлено 7 обращений в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, которые находятся на рассмотрении.

Подробная информация представлена в разделе 20 Заключения Счетной палаты.

18. Предложения Счетной палаты Российской Федерации

Правительству Российской Федерации предлагается:

- поручить федеральным органам исполнительной власти принять меры по устранению выявленных Счетной палатой нарушений и недостатков, отмеченных в Заключении;

- поручить федеральным органам исполнительной власти принять меры по обеспечению своевременного и в полном объеме исполнения расходов федерального бюджета;

- поручить Министерству финансов Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти рассмотреть вопрос о внесении в пункт 7.4 части 2 статьи 264.10 Бюджетного кодекса Российской Федерации изменений, предусматривающих представление информации об использовании средств федерального бюджета в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой, включая субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации, предусмотренные статьей 79.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации;

- поручить Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов рассматривать результаты оценки эффективности госпрограмм и подготавливать предложения, содержащие меры, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации, в том числе при проведении мероприятий по приоритезации расходов;

- поручить Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации рассмотреть вопрос о внесении в Правила формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010 г. N 716, изменений, исключающих практику включения в ФАИП объектов (мероприятий (укрупненных инвестиционных проектов), не обеспеченных утвержденной проектной документацией с положительным заключением государственной экспертизы детализацией), правовыми актами (актами, решениями) о подготовке и реализации бюджетных инвестиций (предоставлении субсидий);

- поручить Министерству финансов Российской Федерации рассмотреть вопрос о совершенствовании бюджетного законодательства Российской Федерации в части установления требований:

- об отражении в программе государственных внутренних заимствований Российской Федерации объемов привлечения и погашения государственных долговых обязательств Российской Федерации;

- о формировании отчетности об исполнении программ государственных заимствований Российской Федерации;

- об отражении в отчете о состоянии государственного внешнего и внутреннего долга Российской Федерации объемов государственного внешнего долга в валюте привлечения заимствований;

- поручить Министерству финансов Российской Федерации совместно с Федеральным казначейством и Банком России проанализировать и при необходимости внести изменения в акты Минфина России в целях предотвращения расхождений значений остатков средств ФНБ на счетах в Банке России и курсовой разницы по указанным средствам, показателей о результатах покупки (продажи) ценных бумаг по договорам РЕПО в формах бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета и иной информации, представляемой одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета за соответствующий период;

- рассмотреть вопрос об утверждении предельного уровня софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации в части предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (в случае предоставления указанных трансфертов на условиях софинансирования);

- поручить Министерству финансов Российской Федерации рассмотреть вопрос о внесении изменений в Положение об использовании бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2019 г. N 1846, в части установления в актах Правительства Российской Федерации об использовании бюджетных ассигнований резервного фонда сроков, достаточных для осуществления в полном объеме контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных ассигнований с представлением доклада в Правительство Российской Федерации;

- поручить Министерству финансов Российской Федерации принять меры по отражению в сводных сведениях о результатах реализации мероприятий, источником финансового обеспечения которых в текущем финансовом году являются бюджетные ассигнования резервного фонда, представляемых в составе пояснительной записки к годовому отчету об исполнении федерального бюджета, объективной, полной и достоверной информации о результатах реализации данных мероприятий.

______________________________

*(1) Два главных администратора доходов (Роспечать и Россвязь) упразднены (Указ Президента Российской Федерации от 20 ноября 2020 г. N 719 "О совершенствовании государственного управления в сфере цифрового развития, связи и массовых коммуникаций"), функции которых переданы Министерству цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.

*(2) Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, публично-правовая компания "Единый заказчик в сфере строительства" и Конституционный Суд Российской Федерации.

*(3) "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков".

*(4) "Развитие образования и Развитие физической культуры и спорта".

*(5) Письмо от 11 марта 2022 г. N 04-01-19/18160.

*(6) 2 государственным программам оценка качества формирования не проводилась