Решение Верховного Суда РФ от 9 марта 2023 г. N АКПИ23-53 Суд отказал в удовлетворении заявления об оспаривании распоряжения Правительства РФ от 17 октября 2022 г. N 3056-р

Решение Верховного Суда РФ от 9 марта 2023 г. N АКПИ23-53

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Решение обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда РФ. Слушание дела назначено на 8 июня 2023 г.

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.

при секретаре Елшиной Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Кавынах" об оспаривании распоряжения Правительства Российской Федерации от 17 октября 2022 г. N 3056-р,

установил:

распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2006 г. N 1641-р (далее - Распоряжение N 1641-р) утверждены границы Байкальской природной территории и ее экологических зон - центральной экологической зоны, буферной экологической зоны и экологической зоны атмосферного влияния.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2022 г. N 3056-р (далее также - Распоряжение N 3056-р) утверждены изменения, которые вносятся в границы Байкальской природной территории и ее экологических зон - центральной экологической зоны, буферной экологической зоны и экологической зоны атмосферного влияния, утвержденные Распоряжением N 1641-р.

Распоряжение N 3056-р опубликовано 21 октября 2022 г. на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), 24 октября 2022 г. в Собрании законодательства Российской Федерации.

Общество с ограниченной ответственностью "Кавынах" (далее также - Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просит признать незаконным Распоряжение N 3056-р в части включения/неисключения из границ центральной экологической зоны Байкальской природной территории (далее также - ЦЭЗ Байкальской природной территории) лесного участка с кадастровым номером 03:17:000000:6337, ссылаясь на то, что отсутствуют юридические основания для отнесения участка с этим кадастровым номером к ЦЭЗ Байкальской природной территории, которая согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" (далее - Закон об охране озера Байкал) является территорией, включающей в себя озеро Байкал с островами, прилегающую к озеру Байкал водоохранную зону, а также особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал. По мнению административного истца, иных критериев для отнесения этого участка к ЦЭЗ Байкальской природной территории названным законом и иными нормативными правовыми актами не установлено, участок не находится в озере Байкал или на его острове, в границах водоохраной зоны озера Байкал, а также не находится в границах особо охраняемых природных территорий, прилегающих к озеру, в связи с чем был включен в состав/не был исключен Распоряжением N 3056-р из состава ЦЭЗ Байкальской природной территории в нарушение приведенной нормы закона.

В обоснование своего требования административный истец указал, что Общество имеет действующую лицензию на право пользования участком недр для поиска, разведки и добычи золота россыпи ручей Кавынах (Нюрундукан), который расположен в Северо-Байкальском районе Республики Бурятия и имеет статус горного отвода. В соответствии с данной лицензией выделен и поставлен на кадастровый учет лесной участок с кадастровым номером 03:17:000000:6337. Оспариваемое распоряжение нарушает права Общества как недропользователя, предусмотренные статьей 43, пунктом 1 части 3 статьи 73 ¹ Лесного кодекса Российской Федерации, подпунктом 20 пункта 2 статьи 39 ⁶ Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), статьей 25 ¹ Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-I "О недрах", на получение земельного (лесного) участка без проведения торгов для реализации права на использование недр на основании действующей лицензии.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации (поручение от 3 февраля 2023 г. N ДГ-П11-1423), которое в письменных возражениях на административный иск указало, что Распоряжение N 3056-р издано Правительством Российской Федерации в рамках полномочий, предоставленных ему пунктом 1 статьи 3 Закона об охране озера Байкал, не противоречит действующему законодательству Российской Федерации и не нарушает права административного истца.

В судебном заседании представители Общества Мишин А.Ю. и Шевченко В.Ю. поддержали заявленное требование, просили его удовлетворить.

Представители Правительства Российской Федерации Новожилова О.В. и Сорокин И.А. в судебном заседании просили отказать в удовлетворении заявленного требования по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Выслушав представителей сторон, исследовав материалы дела, Верховный Суд Российской Федерации приходит к выводу о том, что в удовлетворении административного искового заявления следует отказать по следующим основаниям.

В силу статьи 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты Правительства Российской Федерации по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации.

5 декабря 1996 г. на XX сессии комитета ЮНЕСКО по всемирному наследию принято решение о включении озера Байкал и прилегающих к нему территорий в Список всемирного наследия.

В рамках реализации международных обязательств Российской Федерации по Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия (Париж, 16 ноября 1972 г.), ратифицированной Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 марта 1988 г. N 8595-XI, принят Закон об охране озера Байкал, которым определены правовые основы охраны озера Байкал, являющегося не только уникальной экологической системой Российской Федерации, но и объектом всемирного природного наследия.

Пунктом 1 статьи 2 данного закона установлено, что Байкальская природная территория - территория, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него.

В силу пункта 2 названной статьи на Байкальской природной территории выделяются экологические зоны: центральная экологическая зона, буферная экологическая зона и экологическая зона атмосферного влияния. В центральную экологическую зону входит территория, которая включает озеро Байкал с островами, прилегающую к озеру Байкал водоохранную зону, а также особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал.

Пунктом 1 статьи 3 Закона об охране озера Байкал в первоначальной редакции установлено, что Правительство Российской Федерации по представлениям органов государственной власти Республики Бурятия, органов государственной власти Иркутской области, органов государственной власти Читинской области, органов государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа утверждает границы Байкальской природной территории и экологических зон - центральной экологической зоны, буферной экологической зоны, экологической зоны атмосферного влияния.

Правительство Российской Федерации, реализуя предоставленные полномочия, Распоряжением N 1641-р утвердило границу центральной экологической зоны Байкальской природной территории, в которую включены территория озера Байкал, Байкало-Ленский государственный природный заповедник, Байкальский государственный природный биосферный заповедник, Баргузинский государственный природный биосферный заповедник, Прибайкальский национальный парк, Тункинский национальный парк, Забайкальский национальный парк, государственный природный заказник федерального значения "Фролихинский", ряд особо охраняемых природных территорий регионального значения, а также территория водоохранной зоны озера Байкал, установленная в соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 21 января 1969 г. N 52 "О мерах по сохранению и рациональному использованию природных комплексов бассейна озера Байкал" и постановлением Центрального Комитета КПСС, Совета Министров СССР от 13 апреля 1987 г. N 434 "О мерах по обеспечению охраны и рационального использования природных ресурсов бассейна озера Байкал в 1987 - 1995 годах".

Законность установления Правительством Российской Федерации границы центральной экологической зоны Байкальской природной территории и соответствие ее действующему законодательству, в том числе Закону об охране озера Байкал, подтверждена вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 29 января 2018 г. N АКПИ17-1100, из которого следует, что проект границ Байкальской природной территории разрабатывался Институтом географии им. В.Б. Сочавы СО РАН, согласован с администрацией Иркутской области, администрацией Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, администрацией Читинской области, Правительством Республики Бурятия и федеральными органами исполнительной власти.

Федеральными законами от 18 июля 2019 г. N 194-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с включением Республики Бурятия и Забайкальского края в состав Дальневосточного федерального округа" и от 30 декабря 2021 г. N 445-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" пункт 1 статьи 3 Закона об охране озера Байкал изложен в новой редакции, согласно которой решение об установлении или изменении границ Байкальской природной территории и экологических зон - центральной экологической зоны, буферной экологической зоны, экологической зоны атмосферного влияния, границ водоохранной зоны и границ рыбохозяйственной заповедной зоны озера Байкал принимается Правительством Российской Федерации; приложением к такому решению является графическое описание местоположения границ Байкальской природной территории и ее экологических зон, водоохранной зоны и рыбохозяйственной заповедной зоны озера Байкал с перечнем координат характерных точек таких границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости (далее также - ЕГРН).

Во исполнение приведенной нормы закона, предусматривающей указание в приложении перечня координат характерных точек границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости, распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2022 г. N 243-р в Распоряжение N 1641-р внесены изменения, в частности раздел "Граница центральной экологической зоны" дополнен подразделами "Перечень координат характерных точек границы центральной экологической зоны в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости" и "Графическое описание местоположения границы центральной экологической зоны", которые содержат обозначение характерных точек границы, координаты X, Y, метод определения координат и среднюю квадратическую погрешность положения характерных точек (M _t), м.

При подготовке проекта названного распоряжения использовались сведения (координатное описание) о местоположении границы ЦЭЗ Байкальской природной территории, содержащиеся в ЕГРН, на территории Иркутского кадастрового округа (реестровые номера 38:00-6.517 и 38:00-6.539, внесенные в ЕГРН в 2017 году), на территории Бурятского кадастрового округа (реестровый номер 03:00-6.171, внесенный в ЕГРН в 2019 году).

При этом какие-либо изменения в границы Байкальской природной территории и экологических зон - центральной экологической зоны, буферной экологической зоны, экологической зоны атмосферного влияния, в границы водоохранной зоны и границы рыбохозяйственной заповедной зоны озера Байкал данным актом не вносились.

При согласовании координатного описания местоположения границы ЦЭЗ Байкальской природной территории были выявлены пересечения ее с границей между субъектами Российской Федерации - Иркутской областью и Республикой Бурятия.

ФГБУ "ФКП Росреестра" по результатам пространственного анализа было выявлено, что местоположение границы ЦЭЗ Байкальской природной территории в Бурятском кадастровом округе не соответствует местоположению границы в Иркутском кадастровом округе - имеются разрывы и наложения, в том числе граница ЦЭЗ Байкальской природной территории имеет пересечения с административной границей между субъектами Российской Федерации - Республикой Бурятия и Иркутской областью.

В целях исключения разрывов и наложений между границей ЦЭЗ Байкальской природной территории, внесенной в ЕГРН, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (далее также - Росреестр) подготовила новый перечень координат характерных точек границы ЦЭЗ Байкальской природной территории с учетом значений координат характерных точек (письмо Росреестра от 5 августа 2022 г. N 18-6734-ТГ/22).

Во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 7 февраля 2022 г. N ЮТ-П11-1618 Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации разработан проект распоряжения Правительства Российской Федерации о внесении изменений в Распоряжение N 1641-р, направленных на устранение пересечений границы ЦЭЗ Байкальской природной территории с административной границей между Иркутской областью и Республикой Бурятия и их кадастровыми округами.

Данный проект согласован с Министерством экономического развития Российской Федерации (письмо от 19 августа 2022 г. N 31554-ВД/Д27и), Министерством финансов Российской Федерации (письмо от 17 августа 2022 г. N 19-03-06/6/80507), Министерством Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики (письмо от 15 августа 2022 г. N ПВ-16-14/11726) и Федеральной службой государственной регистрации, кадастр и картографии (письмо от 19 августа 2022 г. N 18-7200-ТГ/22).

17 октября 2022 г. Правительство Российской Федерации, реализуя предоставленные пунктом 1 статьи 3 Закона об охране озера Байкал полномочия, Распоряжением N 3056-р утвердило изменения, в которых подразделы "Перечень координат характерных точек границы центральной экологической зоны в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости" и "Графическое описание местоположения границы центральной экологической зоны" раздела "Граница центральной экологической зоны" изложены в новой редакции.

Вопреки доводам административного истца какие-либо изменения в границы Байкальской природной территории и экологических зон - центральной экологической зоны, буферной экологической зоны, экологической зоны атмосферного влияния, в границы водоохранной зоны и рыбохозяйственной заповедной зоны озера Байкал оспариваемым актом не вносились.

Как установлено материалами дела, границы ЦЭЗ Байкальской природной территории, в которых в административной границе Республики Бурятия расположен испрашиваемый Обществом лесной участок с кадастровым номером 03:17:000000:6337, впервые установлены Распоряжением N 1641-р, законность и обоснованность их определения проверена вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 29 января 2018 г. N АКПИ17-1100.

Довод административного истца о том, что наряду с уточнением координат характерных точек границы ЦЭЗ Байкальской природной территории в системе координат, используемой для ведения ЕГРН, испрашиваемый Обществом лесной участок с кадастровым номером 03:17:000000:6337 должен был быть исключен из границ ЦЭЗ Байкальской природной территории, поскольку он не находится в водоохранной зоне озера Байкал, не может быть признан состоятельным, так как Распоряжение N 3056-р издано в целях устранения пересечений границы ЦЭЗ Байкальской природной территории с административной границей между Иркутской областью и Республикой Бурятия, их кадастровыми округами.

В целях охраны уникальной экологической системы озера Байкал главой II Закона об охране озера Байкал на Байкальской природной территории установлен особый режим хозяйственной и иной деятельности.

Подпунктом 4 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и занятые объектами, включенными в Список всемирного наследия, отнесены к землям, ограниченным в обороте.

С учетом изложенного ограничение деятельности собственников земельных участков, расположенных в границах ЦЭЗ Байкальской природной территории, возникает в силу закона.

При таких обстоятельствах оспариваемое в части распоряжение не противоречит нормативным правовым актам и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

Поскольку Распоряжение N 3056-р издано полномочным органом с соблюдением установленного порядка, прав и законных интересов административного истца не нарушает, оснований для удовлетворения требования Общества не имеется.

Руководствуясь статьями 175-180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Кавынах" об оспаривании распоряжения Правительства Российской Федерации от 17 октября 2022 г. N 3056-р отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

О.Н. Нефедов