Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19 января 2015 г. N Ф08-9485/14 по делу N А32-44225/2013

г. Краснодар

19 января 2015 г.

Дело N А32-44225/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 15 января 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 января 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Мазуровой Н.С., судей Мещерина А.И. и Сидоровой И.В., при участии в судебном заседании от заинтересованных лиц: администрации муниципального образования город Краснодар (ОГРН 1022301606799) - Дьяченко Я.И. (доверенность от 12.01.2015), департамента муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар (ОГРН 1022301172475) - Дьяченко Я.И. (доверенность от 30.12.2014), в отсутствие представителей заявителя - индивидуального предпринимателя Дорошенко Натальи Викторовны (ОГРНИП 312265123000167), третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Аришина Виктора Николаевича, извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе публично, посредством размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования город Краснодар на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 25.06.2014 (судья Гречко О.А.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.09.2014 (судьи Соловьева М.В., Сулименко О.А., Сурмалян Г.А.) по делу N А32-44225/2013, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Дорошенко Наталья Викторовна (далее - предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации муниципального образования город Краснодар (далее - администрация), в котором просила:

- признать незаконным бездействие администрации по организации и проведению аукциона на право заключения договора аренды земельного участка ориентировочной площадью 969 кв. м, расположенного по ул. Старокубанской, 114/4, в Карасунском внутригородском округе города Краснодара (далее - земельный участок), для размещения административного здания,

- обязать администрацию провести аукцион на право заключения договора аренды земельного участка.

Судом к участию в деле в качестве второго заинтересованного лица привлечен департамент муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент, определение от 18.03.2014), в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Аришин Виктор Николаевич (определение от 18.03.2014, л. д. 29, 30).

Решением от 25.06.2014, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 17.09.2014, суд признал не соответствующим Земельному кодексу Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) бездействие администрации и департамента, выразившееся в уклонении от организации и проведения торгов на право заключения договора аренды земельного участка для размещения административного здания. На администрацию и департамент возложена обязанность в течение четырех месяцев с даты вступления в законную силу настоящего решения суда совершить следующие действия, направленные на реализацию права на заключение договора аренды земельного участка для размещения административного здания: организовать проведение работ по формированию земельного участка; определить разрешенное использование земельного участка; определить технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и плату за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения; организовать и провести торги по продаже права аренды сформированного земельного участка. Судебные акты мотивированы тем, что поскольку до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта с заявлениями о предоставлении земельного участка обратились несколько лиц, такое предоставление должно производиться на торгах. Необходимость проведения торгов в изложенной ситуации не зависит от того, являлся ли испрашиваемый участок сформированным, или лишь проходил процедуру формирования (соответствующая правовая позиция отражена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.11.2011 N 7638/2011). Департамент, обладая информацией о наличии, минимум двух, претендентов на земельный участок, уклоняется от проведения торгов по продаже права его аренды. Оспариваемое бездействие администрации противоречит положениям статей 30, 31 Земельного кодекса и нарушает имущественные права предпринимателя. Доводы о том, что процедура предоставления земельного участка посредством предварительного согласования места размещения объекта не предполагает проведения торгов, а публикация органа местного самоуправления (о предоставлении Аришину В.Н. земельного участка для размещения административного здания) не позволяет иным лицам обратиться с заявлением о предоставлении того же участка, признаны судом несостоятельными. Аришину В.Н. отказано в утверждении материалов предварительного согласования места размещения административного здания на земельном участке именно по основанию необходимости проведения торгов. Несмотря на то, что срок организации и проведения торгов законодательно не установлен, он должен быть разумным. Непроведение торгов в период с декабря 2013 года по июнь 2014 года свидетельствует о наличии со стороны администрации, не принявшей в этот срок решение о проведении торгов, бездействия. Более того, администрацией не представлено доказательств того, что работы по организации торгов начаты. Суд пришел к выводу о недоказанности заинтересованными лицами невозможности предоставления испрашиваемого земельного участка. Апелляционный суд с выводами суда первой инстанции согласился, отметив, что действия, к совершению которых обязаны администрация и департамент, являются юридической составляющей процедуры предоставления земельного участка без предварительного согласования места размещения объекта (часть 4 статьи 30 Земельного кодекса).

В кассационной жалобе администрация просит отменить решение от 25.06.2014 и апелляционное постановление от 17.09.2014, в удовлетворении требований предпринимателя отказать. По мнению подателя жалобы, в нарушение части 1 статьи 31 Земельного кодекса, в заявлении предпринимателя отсутствует обоснование размера испрашиваемого земельного участка. Обращение Дорошенко Н.В. о предоставлении земельного участка не соответствует (по форме и содержанию) требованиям, установленным нормами Земельного кодекса, а также положениям постановления главы муниципального образования город Краснодар от 01.08.2008 N 2201, действовавшего в спорный период. Основания считать, что имелось две конкурирующие заявки на предоставление одного и того же земельного участка в процедуре предварительного согласования места размещения объекта, отсутствуют. Обращение Дорошенко Н.В., не соответствующее статье 31 Земельного кодекса, и направленное в неуполномоченный орган, квалифицируется как заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав. Подозрительным является поведение предпринимателя, "распыляющего" свою экономическую волю на совершенно различные отрасли хозяйствования, и заявляющего, в ряде случаев, отказы от своих требований в суде. При неоднократном обращении в суд с заявлениями, аналогичными рассматриваемому в настоящем деле, предприниматель никогда не подавал заявку на участие в торгах при их проведении органом местного самоуправления. Недобросовестно осуществляя свои гражданские права, предприниматель злоупотребляет правом (статья 10 Гражданского кодекса Российской Федерации, далее - Гражданский кодекс), что является основанием для отказа ему в судебной защите (полностью или частично). В соответствии с пунктом 1 статьи 38 Земельного кодекса предметом торгов может быть сформированный земельный участок с установленными границами или право на заключение договора аренды такого участка, тогда как спорный земельный участок не прошел государственный кадастровый учет. Сроки проведения работ, осуществляемых при предоставлении земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта (часть 4 статьи 30 Земельного кодекса), законодателем не установлены. Формирование спорного земельного участка предполагает расходование бюджетных средств, что не предусмотрено решением городской Думы "О местном бюджете (бюджете муниципального образования город Краснодар" на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов". Доводам о несоответствии заявки Дорошенко Н.В. нормам Земельного кодекса и о необходимости ее подачи через муниципальное казенное учреждение муниципального образования город Краснодар "Краснодарский городской многофункциональный центр по предоставлению государственных и муниципальных услуг" (далее - МФЦ) судебные инстанции надлежащей правовой оценки не дали.

Письменные отзывы на кассационную жалобу не представлены.

В судебном заседании, состоявшемся 25.12.2014 с участием представителя администрации, в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс) объявлялся перерыв до 26.12.2014, 14 часов 05 минут, информация о котором размещена на сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, после окончания которого, заседание продолжилось в отсутствие представителей участвующих в деле лиц.

Определением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26.12.2014 судебное разбирательство по кассационной жалобе администрации отложено на 15 января 2015 года, 14 часов 05 минут, в связи с поступлением 25.12.2014 в окружной суд второй кассационной жалобы на решение от 25.06.2014 и апелляционное постановление от 17.09.2014 по настоящему делу, поданной закрытым акционерным обществом "Текстильсервис" (лицо, не участвующее в деле).

30.12.2014 кассационная жалоба закрытому акционерному обществу "Текстильсервис" возвращена.

В судебном заседании 15.01.2015 представитель администрации и департамента на удовлетворении кассационной жалобы администрации настаивал.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, выслушав в открытом судебном заседании представителя заинтересованных лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 19.10.2013 в газете "Краснодарские известия" размещена информация администрации о предстоящем предоставлении Аришину В.Н. земельного участка ориентировочной площадью 969 кв. м, расположенного по ул. Старокубанской, 114/4, в Карасунском внутригородском округе города Краснодара, для размещения административного здания (л. д. 8).

30.10.2013 предприниматель обратилась к главе муниципального образования город Краснодар с заявлением, в котором просила предоставить в аренду земельный участок, указанный в опубликованном 19.10.2013 в газете "Краснодарские известия" сообщении, а в случае поступления нескольких заявлений, - провести торги по продаже права аренды этого участка (л. д. 9).

Письмом от 09.12.2013 департамент, рассмотрев по поручению администрации обращение предпринимателя о предоставлении спорного участка в аренду для размещения административного здания, информировал заявителя, что опубликованное в газете "Краснодарские известия" от 19.10.2013 сообщение о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства не является публикацией о наличии свободного земельного участка (л. д. 10).

Полагая, что администрация незаконно бездействует по организации и проведению аукциона на право заключения договора аренды спорного земельного участка, чем нарушает права предпринимателя в сфере экономической деятельности, создает препятствия для ее осуществления, Дорошенко Н.В. обратилась с настоящим заявлением в арбитражный суд.

При рассмотрении спора суды правомерно исходили из того, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц. Такое заявление может быть удовлетворено при одновременном наличии двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса, пункт 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

По смыслу статей 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие). В соответствии со статьей 9 Арбитражного процессуального кодекса лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Порядок предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта урегулирован статьями 30, 31 и 32 Земельного кодекса, в которых детально регламентирована последовательность действий уполномоченного публичного органа в связи с заявлением заинтересованного лица о предоставлении участка для строительства по указанной процедуре. Уполномоченный орган обеспечивает выбор участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения соответствующих процедур согласования (часть 2 статьи 31); информирует население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (часть 3 статьи 31); оформляет результаты выбора актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны (часть 5 статьи 31); принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (часть 6 статьи 31); в случае принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта оно является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет (часть 8 статьи 31).

В постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и от 15.11.2011 N 7638/11 сформулированы следующие правовые позиции. По смыслу положений части 3 статьи 31 Земельного кодекса об обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения, заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов. Публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок. На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами - поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию.

При этом Земельный кодекс не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов.

Исходя из системного толкования предусмотренных статьей 31 Земельного кодекса стадий и условий выбора земельного участка под строительство, акт о выборе может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования.

Порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Земельным кодексом не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Земельного кодекса, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам части 4 статьи 30 Земельного кодекса независимо от того, является ли этот земельный участок сформированным или лишь проходит процедуру формирования. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в пункте 11 части 1 статьи 1 Земельного кодекса, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

Таким образом, при наличии двух и более претендентов предоставление земельного участка должно осуществляться на торгах.

По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Исследовав и оценив представленные в дело доказательства, суды установили, что на земельный участок претендовало несколько лиц (предприниматель и Аришин В.Н), в связи с чем, он не мог быть предоставлен кому-либо из них для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, а подлежал выставлению на торги по правилам части 4 статьи 30 Земельного кодекса. Признав незаконным бездействие администрации и департамента, выразившееся в уклонении от организации и проведения торгов на право заключения договора аренды земельного участка, суд возложил на указанные органы местного самоуправления обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов предпринимателя путем совершения определенных действий, направленных на реализацию права на заключение договора аренды спорного участка. Вывод судебных инстанций о невозможности, при установленных фактических обстоятельствах, предоставить спорный участок какому-либо лицу с предварительным согласованием места размещения объекта, соответствует положениям статей 1, 30, 31 Земельного кодекса в истолковании порядка их применения, сформулированном Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

Доводы жалобы об отсутствии оснований считать, что имелось две конкурирующие заявки на предоставление одного и того же земельного участка в процедуре предварительного согласования места размещения объекта, о несоответствии заявки Дорошенко Н.В. нормам Земельного кодекса и о необходимости ее подачи через МФЦ, окружным судом кассационной инстанции не принимаются. Конкуренция в процедуре предварительного согласования места размещения объекта не регламентирована Земельным кодексом, поэтому в рассматриваемом случае правовое значение имеет факт наличия нескольких лиц, заинтересованных в предоставлении одного и то же земельного участка, предопределяющий невозможность установления приоритета для кого-либо из этих лиц, в том числе по мотиву допущенных при подаче заявления недостатков, и необходимость проведения торгов.

Кроме того, опубликованное администрацией информационное сообщение от 19.10.2013 не содержало указаний о форме, по которой подлежат оформлению заявления заинтересованных в предоставлении земельного участка лиц, и прямо предусматривало возможность обращения граждан и юридических лиц по вопросам (любым), связанным с предстоящим предоставлением спорного участка, непосредственно в названный орган местного самоуправления.

С учетом изложенного, окружной суд кассационной инстанции находит несостоятельным утверждение администрации о заведомо недобросовестном осуществлении Дорошенко Н.В. гражданских прав, ввиду подачи ею заявления, не соответствующего статье 31 Земельного кодекса, и направления его в неуполномоченный орган.

Ссылки подателя жалобы на подозрительность поведения предпринимателя, отсутствие случаев подачи ею заявок на участие в торгах при их проведении органом местного самоуправления, и злоупотребление правом, что является основанием для отказа заявителю в судебной защите (полностью или частично), подлежат отклонению. Признаков заведомо недобросовестного осуществления гражданских прав со стороны Дорошенко Н.В., обратившейся в администрацию с заявлением от 30.10.2013 на основании опубликованного в средствах массовой информации сообщения, суды не установили.

Доводы администрации, обусловленные несформированностью в установленном законом порядке испрашиваемого предпринимателем земельного участка, отсутствием законодательно установленных сроков проведения работ, осуществляемых при предоставлении земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта (часть 4 статьи 30 Земельного кодекса), окружным судом кассационной инстанции не принимаются. Указанный в резолютивной части решения от 25.06.2014 способ устранения допущенных органом местного самоуправления нарушений Земельного кодекса и прав заявителя в экономической сфере, учитывает закрепленные в части 4 статьи 30 названного Кодекса этапы предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта, и требования к резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц (пункт 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса).

Приведенный в жалобе аргумент о том, что формирование спорного земельного участка предполагает расходование бюджетных средств, и это не предусмотрено решением городской Думы "О местном бюджете (бюджете муниципального образования город Краснодар" на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов", подлежит отклонению. Реализация гражданами и юридическими лицами своих законных прав не может быть поставлена в зависимость от бюджетных полномочий органов местного самоуправления. Кроме того, администрация не представила суду доказательств того, что перечень подлежащих формированию земельных участков, в том числе для последующей продажи права их аренды на публичных торгах, в исчерпывающем виде определен названным муниципальным правовым актом.

Основания для отмены решения от 25.06.2014 и апелляционного постановления от 17.09.2014 по доводам жалобы отсутствуют, поскольку они не опровергают правильности выводов судов и, по существу, сводятся к несогласию с ними. Судебные инстанции полно и всесторонне исследовали и оценили представленные доказательства, установили имеющие значение для дела фактические обстоятельства, верно применили нормы материального права.

Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебного акта (часть 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса), не установлены.

От уплаты государственной пошлины за подачу кассационной жалобы администрация освобождена (пункт 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации).

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 25.06.2014 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.09.2014 по делу N А32-44225/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Н.С. Мазурова

Судьи

А.И. Мещерин