Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 12 марта 2015 г. N Ф08-347/15 по делу N А32-39195/2011

г. Краснодар

12 марта 2015 г.

Дело N А32-39195/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 12 марта 2015 г.

Полный текст постановления изготовлен 12 марта 2015 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., в отсутствие в судебном заседании заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Территория закона" (ИНН 2626041342, ОГРН 1102650000133), органов, осуществляющих публичные полномочия: администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310032246, ОГРН 1022301606799), Департамента муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310041258, ОГРН 1022301172475) и третьих лиц: общества с ограниченной ответственностью "Квадро", Департамента имущественных отношений Краснодарского края, извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования город Краснодар на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 25.12.2013 (судья Левченко О.С.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.11.2014 (судьи Авдонина О.Г., Ломидзе О.Г., Попов А.А.) по делу N А32-39195/2011, установил следующее.

ООО "Территория закона" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд к департаменту муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент) с заявлением, в котором просило признать незаконным решение от 02.09.2011 об отказе в проведении аукциона на право заключения договора аренды земельного участка площадью 6028 кв. м, расположенного в Прикубанском округе города Краснодара по ул. Спокойной, 10, предназначенного для строительства (размещения) многоуровневых гаражей.

Требования мотивированы следующим. После опубликования информации о возможном предоставлении в аренду земельного участка для размещения многоуровневых гаражей общество обратилось в администрацию муниципального образования город Краснодар (далее - администрация) с соответствующим заявлением. Отказ департамента в выставлении участка на торги противоречит статьям 1, 30 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) и нарушает права заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация и ООО "Квадро" (т. 1, л. д. 76).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 28.09.2012, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2012, в удовлетворении требований отказано. Суды пришли к выводу о том, что решение департамента об отказе в предоставлении обществу земельного участка является обоснованным, поскольку передача в аренду участка, на который претендуют несколько лиц, должна производиться с использованием конкурсных процедур (на торгах). Департамент допустил не соответствующее закону бездействие, не выставив на торги право аренды спорного земельного участка, однако соответствующее бездействие общество не обжалует, возможность такого обжалования и проведения торгов не утрачена.

Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 10.04.2013 судебные акты отмены по процессуальным основаниям (рассмотрение дела в незаконном составе), дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела определением от 05.06.2013 суд привлек администрацию к участию в деле в качестве органа, осуществляющего публичные полномочия (т. 1, л. д. 162).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 25.12.2013 требования общества удовлетворены, решение департамента от 02.09.2011 признано незаконным. Суд обязал администрацию и департамент в течение четырех месяцев с даты вступления решения в законную силу совершить действия, направленные на реализацию права заявителя на заключение договора аренды земельного участка площадью 6028 кв. м (организовать проведение работ по формированию участка; определить технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и плату за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения; организовать и провести торги по продаже права аренды сформированного земельного участка). С департамента в пользу общества взыскано 2 тыс. рублей расходов по оплате государственной пошлины.

Суд установил, что 18.04.2011 ООО "Квадро" обратилось в администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка площадью 6028 кв. м по ул. Спокойной, 10 в Прикубанском округе г. Краснодара. В газете "Краснодарские известия" от 23.07.2011 администрация опубликовала сообщение о возможном предоставлении в аренду земельного участка площадью 6028 кв. м с целевым назначением - для размещения многоуровневых гаражей. Общество 23.08.2011 направило в администрацию заявление (в виде телеграммы) о выборе и предоставлении в аренду указанного в информационном сообщении земельного участка. Письмом от 02.09.2011 N 26299.26 департамент сообщил обществу о невозможности предоставления испрашиваемого участка, поскольку сообщение от 23.07.2011 не является публикацией о наличии свободного земельного участка. Отказ департамента общество оспорило в суд. Удовлетворяя требования, суд исходил из следующего. Порядок предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Земельным кодексом не урегулирован. Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги (статьи 30, 31 Земельного кодекса). На земельный участок площадью 6028 кв. м претендовало не только ООО "Квадро", но и заявитель. Поскольку указанные лица обратились с заявлениями о предоставлении земельного участка до принятия администрацией решения о предварительном согласовании места размещения объекта, предоставление спорного участка должно производиться на торгах. Отказ департамента противоречит положениям статей 30, 31 Земельного кодекса и нарушает права заявителя (второго претендента на земельный участок). Поэтому суд на основании статей 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) признал отказ департамента от 02.09.2011 незаконным. В целях восстановления прав заявителя суд обязал администрацию и департамент в течение четырех месяцев с даты вступления решения в законную силу совершить действия, направленные на реализацию права заявителя на заключение договора аренды земельного участка (организовать проведение работ по формированию участка; определить технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и плату за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения; организовать и провести торги по продаже права аренды сформированного земельного участка). По правилам статьи 110 Кодекса расходы по государственной пошлине отнесены на департамент (т. 1, л. д. 49).

Определением от 07.10.2014 апелляционный суд привлек Департамент имущественных отношений Краснодарского края к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора (т. 2, л. д. 98).

Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.11.2014 решение от 25.12.2013 оставлено без изменения.

С учетом положений регионального законодательства (пункт "г" статьи 35 Закона Краснодарского края от 05.11.2002 N 532-КЗ "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае") апелляционный суд установил, что с заявлением о предоставлении земельного участка общество обратилось в надлежащий орган. Апелляционный суд поддержал вывод о необходимости выставления на торги права на заключение договора аренды земельного участка в случае, если на него претендуют несколько лиц (в данном случае - ООО "Квадро" и общество). Довод администрации о несоответствии обращения заявителя (по форме и содержанию) требованиям пункта 1 статьи 31 Земельного кодекса и постановлению от 01.08.2008 N 2201 (действовавшим в спорный период) апелляционный суд отклонил. Заявление общества содержит просьбу о предоставлении земельного участка, его площадь, испрашиваемое право, а также цель предоставления земли. Кроме того, информированность администрации о наличии нескольких претендентов на получение в аренду земельного участка являлась достаточным основанием для проведения торгов на право заключения договора аренды земельного участка (т. 2, л. д. 149).

Администрация обжаловала решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. В жалобе заявитель просит указанные акты отменить, в удовлетворении требований отказать, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, а также несоответствие сделанных ими выводов обстоятельствам дела и доказательствам. По мнению органа местного самоуправления, судебными актами подменен порядок предоставления земельных участков, предусмотренный пунктом 5 статьи 30, статьями 30 и 31 Земельного кодекса. По заявлению ООО "Квадро", поданному в соответствии с пунктом 1 статьи 31 Земельного кодекса, предоставление земельного участка осуществлялось в процедуре предварительного согласования места размещения. Орган местного самоуправления предварительно дал оценку указанному заявлению, предоставил варианты расположения такого объекта на земельных участках, проинформировал население о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства. Заинтересованное лицо, которое обосновало свое обращение о предоставлении земельного участка, при выставлении его на торги фактически лишается возможности реализации своих коммерческих целей. При этом баланс частных и публичных интересов судами не учитывался. По смыслу норм Земельного кодекса формирование земельного участка, в случае его выставления на торги, осуществляется за счет органов местного самоуправления. В случае же предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта участок формируется за счет заявителя (пункт 1 статьи 32 Земельного кодекса). В судебных актах предрешена судьба земельного участка в части его формирования и возможность его предоставления заинтересованным лицам. Однако такую оценку возможно дать только при наличии разработанной схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, межевого плана и заключения кадастрового инженера, результатом которых будет являться согласование (утверждение) указанных документов. При обращении в администрацию общество сослалось на публикацию в газете "Краснодарские известия" от 23.07.2011. Для обоснованного вывода о наличии двух конкурирующих заявок на предоставление одного и того же земельного участка по процедуре предварительного согласования места размещения объекта суду необходимо установить соответствие обращений заинтересованных лиц требованиям пункта 1 статьи 31 Земельного кодекса, а также положениям постановления главы муниципального образования город Краснодар от 01.08.2008 N 2201. Обращение общества (по форме и содержанию) не соответствует установленным требованиям. Таким образом, отсутствуют основания для вывода о наличии двух конкурирующих заявок на предоставление одного и того же земельного участка в процедуре предварительного согласования места размещения объекта. Кроме того, общество просит предоставить ему земельный участок определенного размера и в определенном месте, что не позволяет предоставить земельный участок в аренду в целях осуществления строительства с предварительным согласованием места размещения объектов. Согласно сведениям МКУ МОГК "Градинформ" в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности отсутствуют сведения о разработанной (утвержденной) документации по планировке территории (проект планировки территории и проект межевания территории) в районе испрашиваемого земельного участка. Таким образом, юридически значимые обстоятельства, которые исключают процедуру выбора земельного участка, отсутствуют. Следовательно, проведение торгов в данном случае не требуется. Позиция администрации подтверждена судебной практикой, применимой к данному спору.

От иных участвующих в деле лиц отзывы на кассационную жалобу не поступили.

Участники спора, извещенные о времени и месте судебного заседания, явку представителей в суд кассационной инстанции не обеспечили.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не усматривает оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Как видно из материалов дела и установлено судебными инстанциями, в газете "Краснодарские известия" от 23.07.2011 администрация опубликовала сообщение о предстоящем предоставлении ООО "Квадро" в аренду для размещения многоуровневых гаражей земельного участка ориентировочной площадью 6028 кв. м в Прикубанском округе г. Краснодара (т. 1, л. д. 7).

23 августа 2011 года общество направило в администрацию заявление (в виде телеграммы), в которой изложило просьбу о предоставлении в аренду для размещения многоуровневых гаражей земельного участка с характеристиками, указанными в публикации от 23.07.2011, либо проведении аукциона по продаже права аренды этого участка (т. 1, л. д. 8).

Письмом от 02.09.2011 N 26299.26 департамент сообщил обществу о невозможности предоставления испрашиваемого земельного участка, поскольку сообщение от 23.07.2011 не является публикацией о наличии свободного (отмежеванного и поставленного на кадастровый учет) земельного участка (т. 1, л. д. 9).

Ссылаясь на незаконность отказа от 02.09.2011, общество оспорило его в арбитражный суд.

Согласно части 1 статьи 198 Кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют закону (иному нормативному правовому акту) и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для удовлетворения таких требований необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие таких действий (бездействия), решений закону (иному нормативному правовому акту) и нарушение прав (законных интересов) заявителя в сфере предпринимательской (иной экономической) деятельности (часть 4 статьи 200, части 2 и 3 статьи 201 Кодекса).

При разрешении спора судебные инстанции установили, что сообщение от 23.07.2011 опубликовано администрацией в рамках реализации процедуры предварительного согласования ООО "Квадро" (обратившемуся с соответствующим заявлением) места размещения объекта (многоуровневых гаражей) на земельном участке ориентировочной площадью 6028 кв. м, расположенном в Прикубанском округе г. Краснодара.

Порядок предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта урегулирован статьями 30, 31 и 32 Земельного кодекса, в которых детально регламентирована последовательность действий уполномоченного публичного органа в связи с заявлением заинтересованного лица о предоставлении земельного участка для строительства по указанной процедуре. В таком заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты (пункт 1 статьи 31). Уполномоченный орган обеспечивает выбор участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения соответствующих процедур согласования (пункт 2 статьи 31); информирует население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (пункт 3 статьи 31); оформляет результаты выбора актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны (пункт 5 статьи 31); принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (пункт 6 статьи 31); в случае принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта оно является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет (пункт 8 статьи 31).

В постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и от 15.11.2011 N 7638/11 сформулированы следующие правовые позиции. По смыслу положений пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса об обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов.

При этом Земельный кодекс не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов.

Порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Земельным кодексом не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Земельного кодекса, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса независимо от того, является ли этот земельный участок сформированным или лишь проходит процедуру формирования. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в пункте 11 статьи 1 Земельного кодекса, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

Предметом торгов (конкурсов, аукционов) может быть сформированный в соответствии с пунктом 4 статьи 30 Земельного кодекса земельный участок с установленными границами или право на заключение договора аренды такого земельного участка (пункт 1 статьи 38 Земельного кодекса).

Таким образом, при наличии двух претендентов (подачи конкурентных заявок от иных лиц после опубликования органом местного самоуправления информации о возможном предоставлении земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта) предоставление земельного участка должно осуществляться на торгах. Обязанностью администрации в таком случае является подготовка участка для проведения торгов с учетом требований градостроительного, земельного законодательства и с соблюдением установленных сроков.

Установив, что на спорный участок претендовало не только ООО "Квадро", но и заявитель, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о невозможности предоставления этого участка заявителю в порядке предварительного согласования места размещения объекта. Предоставление такого участка должно производиться на торгах, поэтому изложенное в письме от 02.09.2011 N 26299.26 решение органа местного самоуправления незаконно и нарушает права общества. При наличии конкурирующих заявок у администрации возникли обязанности по организации проведения работ по формированию земельного участка, определению вида его разрешенного использования и технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, а также платы за такое подключение.

В силу части 1 статьи 286 Кодекса кассационная инстанция проверяет законность принятых судами первой и апелляционной инстанций судебных актов, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

Доводы органа местного самоуправления об отсутствии обязанности по выставлению на торги права на заключение договора аренды земельного участка (при наличии конкурирующих заявок) и необязательности для администрации учета мнения лиц, заинтересованных в предоставлении участка для строительства, выявленного по результатам публичного информирования о возможном (предстоящем) предоставлении такого участка, подлежат отклонению. Статья 30 Земельного кодекса, установив порядок предоставления для строительства земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не допускает прекращение соответствующей предусмотренной законом процедуры, в случае ее начала, исключительно по волеизъявлению органа, уполномоченного на распоряжение таким участком. Доводы администрации противоречат правовым подходам по применению статьей 30 и 31 Земельного кодекса, сформулированным в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и 15.11.2011 N 7638/11.

Предоставление в данном случае земельного участка одному из претендентов без проведения торгов не соответствует принципу земельного законодательства, закрепленному в пункте 11 статьи 1 Земельного кодекса, противоречит пункту 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", а также нарушает права и интересы общества.

Довод жалобы администрации о несоответствии обращения общества (по форме и содержанию) требованиям пункта 1 статьи 31 Земельного кодекса, а также постановлению главы муниципального образования город Краснодар от 01.08.2008 N 2201 (действовавшим в спорный период), проверялся апелляционным судом и признан несостоятельным (не соответствующим содержанию заявления, направленному обществом в уполномоченный орган). Суд апелляционной инстанции обоснованно учел также факт информированности администрации о наличии нескольких претендентов на получение в аренду земельного участка, что само по себе являлась достаточным основанием для организации и проведения торгов.

Окружной суд не усматривает оснований для отмены (изменения) решения и апелляционного постановления по доводам, приведенным в жалобе. Нарушений норм процессуального права, в том числе предусмотренных частью 4 статьи 288 Кодекса, не установлено.

На основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель (орган местного самоуправления) освобожден от уплаты государственной пошлины за подачу кассационной жалобы.

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 25.12.2013 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.11.2014 по делу N А32-39195/2011 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.Е. Епифанов

Судьи

В.А. Анциферов А.И. Мещерин