Использование бюджетных средств коммерческими организациями: правовой аспект (Ю.В. Дугрова, "Законодательство и экономика", N 1, январь 2003 г.)

Использование бюджетных средств коммерческими организациями:
правовой аспект

В бюджетной системе Российской Федерации сконцентрированы огромные денежные средства. Например, федеральный бюджет на 2002 г. согласно ст.1 одноименного Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ*(1) составлен по доходам в сумме, превышающей 2 трлн руб., что составляет примерно 66 млрд долл. США. Такие финансовые ресурсы очень привлекательны для коммерческих организаций.

Российское законодательство предоставляет возможность коммерческим организациям использовать бюджетные средства в своей деятельности. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ*(2) можно выделить четыре основных направления получения и использования бюджетных средств коммерческими организациями:

получение бюджетных средств в счет оплаты товаров, работ и услуг по государственным (муниципальным) контрактам (ст.70-73);

использование бюджетных средств, предоставленных в форме бюджетных инвестиций в уставные и складочные капиталы юридических лиц (ст.79-80);

получение финансовой помощи из бюджета на безвозмездной и безвозвратной основе в форме субвенций и субсидий (ст.78);

получение бюджетных средств на возмездной и возвратной основе в форме бюджетных кредитов (ст.76-77).

Самый распространенный из перечисленных способов - оплата товаров (работ и услуг), предоставленных коммерческой организацией для государственных нужд согласно заключенному государственному контракту. Пункт 1 ст.72 БК РФ определяет государственный контракт как договор, заключенный органом государственной власти, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени Российской Федерации, ее субъекта с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения государственных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета. Все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 МРОТ осуществляются на основе государственных контрактов (ст.71 БК РФ). Закупки товаров, работ и услуг на меньшую сумму могут осуществляться как на основе государственных контрактов, так и на основе договоров купли-продажи или поставки. Совокупность заключенных государственных контрактов представляет собой государственный заказ (п.4 ст.72 БК РФ).

Следует заметить, что Гражданский кодекс РФ по-другому формулирует понятие государственного заказа. Так, в соответствии с п.1 ст.527 ГК РФ государственные контракты заключаются на основе государственного заказа, т.е. в данном случае государственный заказ первичен по отношению к государственному контракту.

Коммерческим организациям выгодно иметь государственные контракты, поскольку заказчиком выступает особый публичный субъект - Российская Федерация или ее субъекты, которые не могут, как другие участники хозяйственного оборота, обанкротиться, ликвидироваться, скрыться и т.п. Поэтому у организации - исполнителя по государственному контракту всегда остается возможность истребовать с такого заказчика причитающиеся деньги. К тому же государственные контракты, как правило, заключаются на продолжительное время, что позволяет коммерческой организации осуществлять более эффективное и реальное финансовое планирование.

Существует ряд коммерческих организаций, производящих особый товар, который не поступает в свободную продажу, реализация которого возможна только путем заключения государственных контрактов с уполномоченными органами власти. Например, московское ОАО "Научно-производственное предприятие "Рус-Фарма" производит инсулин и осуществляет поставки этого лекарственного средства, свободная продажа которого в Российской Федерации запрещена. Поэтому все поставки инсулина указанное предприятие осуществляет только на основе государственного контракта, заключенного с органами исполнительной власти того субъекта Российской Федерации, в котором данное акционерное общество участвовало в конкурсе и выиграло его.

Коммерческие организации сталкиваются с различными сложностями при заключении и исполнении государственных контрактов. Согласно п.2 ст.72 БК РФ размещение государственных контрактов осуществляется на конкурсной основе (если только производство не является уникальным), поэтому у организаций возникают определенные затруднения уже на этапе проведения конкурса. Нередко бывают злоупотребления со стороны органов государственной власти, проводящих конкурс. Например, условия конкурса могут быть сформулированы под определенную организацию, какую именно, обычно становится известно только после проведения самого конкурса и объявления победителя. Участие же других организаций в конкурсе является формальным. В такой ситуации, чтобы защитить свои интересы и получить государственный контракт, проигравшая конкурс организация может обратиться в суд с иском о признании недействительными итогов конкурса. Однако в большинстве случаев организации в суд не обращаются, не желая тратить время и силы на судебный процесс. Те же организации, которые обращаются в суд, как правило, процесс выигрывают, а значит, у них появляется реальная возможность заключить государственный контракт.

Следующая проблема связана с расчетной дисциплиной. Как показывает практика, самые большие сложности с оплатой по государственным (муниципальным) контрактам были с 1993 по 1999 г. В указанный период оплата производилась не путем перечисления денежных средств из бюджета, а казначейскими и налоговыми обязательствами, которые потом принимались в счет оплаты налогов данным предприятием в соответствующий бюджет. Именно в такой форме производилась оплата за поставленную продукцию для государственных нужд нижегородскому ОАО "Судостроительному заводу "Волга".

До сих пор существует непогашенная задолженность тех лет со стороны государственного заказчика перед организациями-исполнителями. В целях погашения имеющейся задолженности заключаются дополнительные договоры о сроках погашения задолженности. Причем сроки ее погашения - ближайшие год - два.

В настоящее время, и это отмечается многими исполнителями по государственным контрактам, расчеты по государственным контрактам выполняются без задержек. Если и имеется задержка по оплате государственного контракта со стороны заказчика, то в пределах 5-7%. Причем такие задержки обусловлены спецификой бюджетного процесса: насколько своевременно и полно поступают доходы в бюджет, настолько своевременно и полно осуществляются расходы из бюджета, включая расходы на оплату товаров, работ и услуг по государственным контрактам.

Обращает на себя внимание тот факт, что заказчики отходят от практики предварительной оплаты товаров, работ и услуг, предоставляемых на основе государственных контрактов, например Нижегородская, Липецкая и Тульская области. В этом есть положительные и отрицательные моменты. Положительно то, что более эффективно расходуются бюджетные средства: деньги тратятся только за фактически поставленные товары, работы и услуги. В то же время такая система оплаты снижает количество претендентов на конкурс, особенно со стороны производителей. Производителям такие условия оплаты товаров (по факту) не выгодны, так как им необходимо иметь заранее денежные средства для осуществления производственного цикла, например для закупки сырья. Поэтому на конкурс в основном выходят посредники, имеющие свободные финансовые ресурсы и готовые осуществлять предоплату производителю, но цены у посредников соответственно выше, чем они могли бы быть при поставке товара напрямую от производителя.

Между тем предоплата, авансирование сохраняются по государственным контрактам, исполнителями по которым выступают предприятия стратегического значения с длительным производственным циклом (в отраслях оборонной промышленности, судостроения, самолетостроения производственный цикл составляет 4-5 лет).

Говоря о государственных контрактах, следует обратить внимание на проблему ответственности. Поскольку государственный контракт - это разновидность гражданско-правовых договоров, то к нему применяются все положения о гражданской ответственности, предусмотренные Гражданским кодексом РФ. При этом надо иметь в виду, что государственный контракт регулируется не только Гражданским, но и Бюджетным кодексом. Так, согласно п.3 ст.72 БК РФ государственный контракт должен включать обязательное условие о выплате неустойки при нарушении исполнителем условий контракта. Как показывает практика, не во всех государственных контрактах такое условие предусмотрено. Обычно включается фраза о применении к нарушителям мер ответственности в соответствии с действующим законодательством без четкого определения ответственности исполнителя в форме неустойки. Отсутствие обязательного условия в государственном контракте о выплате неустойки может повлечь за собой в силу ст.168 ГК РФ недействительность такого контракта.

Обращает на себя внимание еще один факт. В большинстве случаев организации - исполнители при нарушении условий контракта со стороны заказчика предпочитают в суд не обращаться, чтобы не портить отношения с властными структурами. Те же организации, которые являются своего рода монополистами на рынке данных товаров, работ и услуг в соответствующем регионе и в которых заинтересованы региональные власти (например, организации, поставляющие топливо, мазут), при нарушении заказчиком условий контракта составляют акты сверки, обращаются с этими актами в суд и достаточно легко выигрывают процесс.

Второе направление использования бюджетных средств коммерческими организациями - бюджетные инвестиции. Согласно ст.80 БК РФ предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) унитарными предприятиями, влечет возникновение права государственной (муниципальной) собственности на эквивалентную часть уставных или складочных капиталов и имущества указанных юридических лиц и оформляется участием Российской Федерации, ее субъектов (муниципальных образований) в уставных или складочных капиталах в соответствии с гражданским законодательством. В статье 80 БК РФ определены условия предоставления бюджетных инвестиций, предусматривающих наличие:

- технико-экономического обоснования инвестиционного проекта;

- проектно-сметной документации;

- плана передачи земли и сооружений;

- проекта договора между органами исполнительной власти и юридическим лицом об участии Российской Федерации или ее субъекта в собственности субъекта инвестиций. Проекты договоров оформляются в течение двух месяцев после вступления в силу закона о бюджете. Отсутствие оформленных договоров служит основанием для блокировки предусмотренных на соответствующие бюджетные инвестиции расходов (см. ст.231 БК РФ "Блокировка расходов бюджетов").

Нарушение порядка предоставления бюджетных инвестиций в силу ст.299 БК РФ влечет наложение штрафов на руководителей органов власти в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях*(3), изъятие в бесспорном порядке сумм предоставленных бюджетных средств, вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом РФ. Хотя следует оговориться - в КоАП РФ соответствующая норма права не предусмотрена.

На сегодняшний день имеется достаточно большое количество организаций, в уставном капитале которых имеется доля государства, причем во многих случаях по "остаточному" принципу. Это обусловлено тем, что многие акционерные общества ранее, до начала - середины 90-х годов, были государственными предприятиями. После изменения формы собственности этими предприятиями государство все же сохранило за собой часть акций, имущества таких предприятий. Подобная форма взаимодействия государства и коммерческих организаций взаимовыгодна, ибо организация получает дополнительные финансовые и материальные ресурсы. К тому же такая организация является предпочтительной и для инвесторов, которые, вкладывая в нее средства, рассчитывают на контроль за их расходованием со стороны государства. Государству, в свою очередь, тоже выгодно участвовать в капитале коммерческих организаций, поскольку в этом случае оно может, во-первых, осуществлять контроль за деятельностью коммерческой организации, во-вторых, получать прибыль, соответствующую вкладу, в-третьих, поддержать стратегическое производство, имеющее высокую общественную значимость.

Однако на практике интересы государства не всегда учитываются. Так, коммерческие организации стараются не допустить, чтобы контрольный пакет акций перешел к государству, и государство контролировало бы таким образом организацию. В среднем доля участия государства в ОАО составляет от 17 до 25%. Больший процент акций акционеры государству не дают, так как не смогут тогда в полной мере управлять организацией. Например, в федеральной собственности находится 17,82% акций ОАО "Магнитогорский металлургический комбинат", а в Нижегородской области имеется пять ОАО, в которые вложены средства областного бюджета в размере до 25%.

Интересен и такой факт - в большинстве случаев государство не получает причитающуюся ему долю прибыли. Так обстоит дело в Нижегородской области, аналогичная ситуация с Конструкторским бюро им. Бероева г.Таганрога и др. Подобная ситуация достаточно распространена, и обусловлено это тем, что многие общественно значимые производства нерентабельны и без государственного участия и поддержки попросту не смогут работать. Однако есть немало рентабельных организаций с государственным участием, получающих довольно высокую прибыль. В качестве примера можно сослаться на упомянутый Магнитогорский металлургический комбинат, который с 1997 г. регулярно перечисляет прибыль в федеральный бюджет*(4).

Надо отметить, процесс перечисления прибыли от деятельности коммерческих организаций в соответствующий бюджет согласно доле государственного участия стабилизировался только в последние годы.

В связи с изложенным встает вопрос о более эффективном управлении государственной собственностью. Ведь если предприятие с государственным участием не имеет стратегического значения, прибыль собственникам не выплачивает, контрольный пакет акций не находится в руках государства, имеет ли смысл государству вообще иметь долю в таких организациях.

Третья возможность коммерческой организации использовать бюджетные средства - получить их в качестве финансовой помощи в форме субвенций или субсидий. Согласно ст.6 БК РФ субвенция - это бюджетные средства, предоставляемые юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов, а субсидия - бюджетные средства, предоставляемые юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Финансовую поддержку из бюджетов разных уровней бюджетной системы получают, как правило, сельскохозяйственные, транспортные организации*(5).

Могут претендовать на субсидии и субвенции организации, имеющие стратегическое значение. Например, предприятиям оборонного комплекса предоставляются бюджетные средства на безвозмездной и безвозвратной основе для поддержки мобилизационных ресурсов, т.е. таких производственных мощностей, которые в текущем финансовом году (совпадающем с календарным годом) не используются в производственном цикле, однако требуются средства на поддержание их в надлежащем состоянии.

От организаций ежегодно поступают заявки в соответствующий финансовый орган с обоснованием необходимости выделения ей финансовой помощи из бюджета. Одни из них удовлетворяются, а другие нет. По мнению работников таких организаций, выделение финансовой помощи под заявки во многом обусловлено субъективным фактором. Например, таганрогское КБ им. Бероева ежегодно направляет заявку на поддержание уникальной стендовой базы самолетов, но ничего из бюджета не получает, в то время как нижегородскому судостроительному заводу "Волга" финансовая помощь на поддержание мобилизационных ресурсов предоставляется исправно.

Одна из проблем, связанных с предоставлением финансовой помощи из бюджета, состоит в том, что эта помощь предоставляется только ближе к концу финансового года, хотя рассчитана на использование в течение всего финансового года. В результате сумму, рассчитанную на 12 месяцев, организация - получатель такой помощи должна израсходовать за два - три месяца, чтобы уложиться в сроки. К тому же организация должна израсходовать финансовую помощь строго на цели, определенные в бюджетном законодательстве и отчитаться по установленным формам. На самом деле формы отчетности довольно неопределенны, и организациям, как правило, не составляет труда представить отчет, включив в него значительные расходы на выплату заработной платы, на закупку дорогостоящего сырья и т.п. Для организации проблематичнее бывает вовремя израсходовать финансовую помощь. Если же финансовая помощь не была использована по целевому назначению или в установленные сроки, то в соответствии с п.2 ст.78 БК РФ эти бюджетные средства подлежат возврату в соответствующий бюджет. Кроме того, в законодательстве предусмотрена ответственность за нецелевое использование бюджетных средств. Так, согласно ст.289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ (ст.15.14 "Нецелевое использование бюджетных средств"), а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные УК РФ.

Наконец, коммерческая организация может использовать бюджетные средства, полученные в качестве бюджетных кредитов на возвратной и возмездной основе. Статья 6 БК РФ определяет бюджетный кредит как форму финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе.

Условия предоставления бюджетных кредитов и соответственно количество желающих их получить на протяжении последних десяти лет менялись. Так, в начале и середине 90-х годов условия предоставления бюджетных кредитов не были четко определены. Этим воспользовались коммерческие организации, взяв бюджетные кредиты, однако многие из них до сих пор их не вернули в бюджет, не говоря уже об уплате процентов за пользование бюджетными средствами. Предоставление бюджетных кредитов в то время происходило, как правило, стихийно. Интересно, что согласно Отчету о результатах тематической проверки обоснованности предоставления отсрочек, рассрочек, налоговых льгот, налоговых кредитов, инвестиционных налоговых кредитов, средств из федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе, своевременности и полноты их погашения (возврата) в Минфине России и МНС России за 2000 и 2001 годы, утвержденному постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 28 декабря 2001 г. N 47*(6), Минфин не располагает полной информацией о суммах средств, предоставленных на возвратной и платной основе из федерального бюджета за 1992-2000 гг. Но, несмотря на это, организации - должники тем не менее помнят о своих долгах и предпринимают усилия по возврату бюджетных средств. Так, в 2000 г. задолженность по бюджетным кредитам была погашена в размере 106828,9 млн руб., что в 15,9 раза выше ожидаемой к погашению и предусмотренной в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2000 год" суммы 6702,9 млн. А за девять месяцев 2001 г. возврат средств федерального бюджета составил 29601,4 млн руб. против 11633 млн - суммы общей задолженности, ожидаемой к погашению и предусмотренной в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2001 год" (т.е. в 2,5 раза больше).

Со своей стороны государство в целях минимизации убытков от выданных и невозвращенных в срок бюджетных кредитов идет навстречу организациям - должникам и готово реструктуризовать задолженность по бюджетным кредитам, по начисленным пеням и штрафам за несвоевременный возврат бюджетных средств. Так, Правительство РФ во исполнение ст.107 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" приняло 14 июля 2001 г. постановление "О проведении реструктуризации задолженности юридических лиц перед федеральным бюджетом по начисленным пеням и штрафам за несвоевременный возврат средств, предоставленных на возвратной основе, и просрочку уплаты процентов за пользование ими по состоянию на 1 января 2001 г."*(7)

Аналогичная норма содержится в ст.77 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год". Однако, как указано в упомянутом Отчете Счетной палаты, работа по реструктуризации задолженности юридических лиц перед федеральном бюджетом по начисленным пени и штрафам Минфином России в нарушение нормативных правовых актов не проводится.

В настоящее время условия предоставления бюджетных кредитов достаточно жесткие и лишь немногим отличаются от условий выдачи кредитов коммерческими банками. Согласно ст.76 БК РФ бюджетные кредиты юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, могут предоставляться с соблюдением следующих требований:

- бюджетный кредит предоставляется на основании гражданско-правового договора (ст.819-821 ГК РФ);

- бюджетный кредит выдается только при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату этого кредита, причем способами обеспечения исполнения обязательства могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества, в том числе акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100% предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности;

- обязательным условием предоставления бюджетного кредита является проведение финансовым органом предварительной проверки финансового состояния получателя указанного кредита;

- бюджетный кредит предоставляется только тем юридическим лицам, которые не имеют просроченной задолженности по ранее предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе;

- бюджетные кредиты предоставляются на определенные цели, ограниченному кругу субъектов, в пределах установленных лимитов - все эти условия определяются законом о бюджете на очередной финансовый год. Так, в соответствии со ст.76 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" Правительство РФ обеспечивает предоставление кредитов на осуществление инвестиционных проектов в угольной отрасли на конкурсной основе сроком до трех лет в сумме, не превышающей 1,7 млрд руб., с уплатой процентов за пользование бюджетными кредитами в размере 12% годовых.

Однако стоит заметить, что и эти условия нарушаются. Например, согласно Отчету Счетной палаты в 2000 г. Минфин России заключил 20 договоров на выдачу бюджетных кредитов с предприятиями легкой, текстильной, лесной и угольной промышленности без оформления залога собственности имущества должника. А в 2001-м средства федерального бюджета на возвратной и платной основе названным министерством вообще не предоставлялись.

Нарушение установленного порядка предоставления бюджетных кредитов финансовыми органами, а также принятие в обеспечение имущества низкой ликвидности являются нарушениями бюджетного законодательства. Так, в соответствии со ст.298 БК РФ предоставление бюджетных кредитов с нарушением порядка, установленного Бюджетным кодексом, влечет аналогичные последствия, что и при нарушении порядка предоставления бюджетных инвестиций.

Законодательством предусмотрена ответственность в отношении субъектов - получателей бюджетных кредитов. Статьями 289, 290 и 291 БК РФ установлены меры принуждения, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства, за нецелевое использование бюджетных средств, за невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, а также в случае неперечисления либо несвоевременного перечисления процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе. В ст.15.14 КоАП РФ предусмотрен административный штраф за нецелевое использование бюджетных средств (ст.289 БК РФ). Между тем в ст.80 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" установлено, что использование не по целевому назначению бюджетных кредитов, выданных российским юридическим лицам, влечет наложение штрафа в размере двойной ставки рефинансирования Центрального банка РФ, действующей на период использования указанных средств не по целевому назначению. Статьи 290 и 291 БК РФ корреспондируют ст.15.15 и 15.16 КоАП РФ, согласно которым соответственно нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, и нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами влечет наложение административного штрафа.

В настоящее время такая форма использования бюджетных средств, как получение бюджетных кредитов, не имеет широкого распространения, ибо это не выгодно как государству (практика показывает, что возникают большие сложности с возвратом кредитов), так и коммерческим организациям (если кредиты будут предоставляться без нарушения условий, определенных бюджетным законодательством, то гораздо проще, дешевле и выгоднее приобретать кредиты у банков).

Итак, на основании изложенного можно сделать вывод: коммерческим организациям выгодно работать с бюджетными средствами, несмотря на все трудности, с которыми им приходится сталкиваться. А в заключение можно рекомендовать таким организациям смелее и чаще обращаться в суд за защитой нарушенного права, финансового интереса со стороны государства, тем более что существует и нормативная база, и судебная практика*(8).

Ю.В. Дугрова,

кандидат юридических наук,

доцент кафедры финансового права

Государственного университета - Высшей школы экономики

"Законодательство и экономика", N 1, январь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. - 2001. - N 53 (ч.1.).

*(2) СЗ РФ. - 1998. - N 31.

*(3) СЗ РФ. - 2002. - N 1 (ч.1).

*(4) Бюллетень Счетной палаты РФ. - 2000. - N 4.

*(5) См., напр.: постановление Правительства РФ от 30 января 2002 г. "О предоставлении в 2002 году субсидий из федерального бюджета на государственную поддержку отдельных программ и мероприятий в сельском хозяйстве" // СЗ РФ. - 2002. - N 5; постановление Правительства РФ от 18 сентября 2002 г. "Об утверждении Правил предоставления в 2002 году субвенций и субсидий организациям воздушного, морского и речного транспорта" // Там же. - 2002. - N 38; Правила предоставления в 2002 году субсидий организациям железнодорожного транспорта, утв. распоряжением Правительства РФ от 9 октября 2002 г. // Там же. - 2002. - N 41.

*(6) Бюллетень Счетной палаты РФ. - 2001. - N 9.

*(7) СЗ РФ. - 2001. - N 30.

*(8) См.: постановление Правительства РФ от 9 сентября 2002 г. "О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти" // СЗ РФ. - 2002. - N 37; Кустова М.В., Кустов А.А. Анализ практики рассмотрения арбитражными судами гражданско-правовых споров, связанных с обращением взысканий на казну // Бюджетное право: вопросы теории и практики. - СПб.: Питер, 2002. - С.41-66.