Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17 марта 2015 г. N Ф08-594/15 по делу N А63-5209/2014

г. Краснодар

17 марта 2015 г.

Дело N А63-5209/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 11 марта 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 17 марта 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Мазуровой Н.С. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "АкваСтройСервис" (ИНН 2618017642, ОГРН 1062650001303) - Найденко А.В. (доверенность от 26.06.2014), в отсутствие представителей органа, осуществляющего публичные полномочия, - администрации города-курорта Кисловодска (ИНН 2628016302, ОГРН 1022601316418), третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - управления архитектуры и градостроительства администрации города-курорта Кисловодска, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации города-курорта Кисловодска на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.11.2014 (судьи Луговая Ю.Б., Сулейманов З.М., Марченко О.В.) по делу N А63-5209/2014, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "АкваСтройСервис" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к администрации города-курорта Кисловодска (далее - администрация) о признании незаконным выраженного в письме от 18.04.2014 N 39-02 решения об отказе в утверждении акта выбора земельного участка ориентировочной площадью 300 кв. м, расположенного в пределах кадастрового квартала с кадастровым номером 26:34:050214 по адресу: г. Кисловодск, ул. Кутузова, в районе дома N 46, (далее - земельный участок) для строительства магазина, согласования намеченных проектных решений, технических условий на присоединение к источникам снабжения, инженерным сетям и коммуникациям, о понуждении администрации к осуществлению информирования населения о предстоящем размещении магазина и утверждению акта выбора земельного участка (с учетом изменения предмета заявленных требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - Кодекс).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено управление архитектуры и градостроительства администрации города-курорта Кисловодска (далее - управление архитектуры).

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 20.08.2014 признано незаконным выраженное в письме от 18.04.2014 N 39-02 решение администрации об отказе обществу в размещении магазина на земельном участке, в удовлетворении остальной части требований отказано. Суд исходил из отсутствия установленного действующим законодательством запрета на предоставление для строительства находящихся в публичной собственности земельных участков при наличии утвержденных генерального плана населенного пункта, правил землепользования и застройки, но в отсутствие документации по планировке территории. Суд не нашел оснований для понуждения администрации к принятию решения об утверждении акта выбора земельного участка в отсутствие доказательств опубликования сообщения о возможном предоставлении земельного участка в целях обеспечения возможности подачи заявлений о предоставлении земельного участка другими лицами и при наличии утвержденных правил землепользования и застройки городского округа, которыми в градостроительном регламенте для земельного участка не предусмотрено в числе основных видов разрешенного использования размещение торговых объектов.

Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.11.2014 решение Арбитражного суда Ставропольского края от 20.08.2014 в части отказа обществу в понуждении администрации к осуществлению информирования населения о предстоящем размещении магазина и утверждению акта выбора земельного участка отменено, данное требование удовлетворено. В остальной части решение Арбитражного суда Ставропольского края от 20.08.2014 оставлено без изменения. Судебный акт мотивирован тем, что резолютивная часть решения о признании незаконным решения органа местного самоуправления должна также содержать указание на совершение действий по устранению допущенных нарушений и законных интересов заявителя, препятствия для завершения процедуры предоставления земельного участка посредством предварительного согласования места размещения объекта не установлены, основные процедуры приобретения прав на земельный участок обществом пройдены, расположение магазина на земельном участке допускается в качестве условно разрешенного вида использования, после информирования населения о предстоящем размещении на земельном участке торгового объекта возможно утверждение акта выбора земельного участка для соответствующих целей.

Общество обжаловало судебный акт суда апелляционной инстанции в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), считая, что оспариваемое решение основано на нормах действующего законодательства, в генеральном плане городского округа объект, для строительства которого предполагается утверждение акта выбора земельного участка, отсутствует, проект планировки соответствующей территории отсутствует, градостроительным регламентом территориальной зоны, в которой расположен земельный участок, не предусмотрено в числе основанных видов использования размещение торговых объектов, завершение процедуры предоставления земельного участка обществу невозможно.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, заслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит обжалуемый судебный акт подлежащим изменению в части.

Из материалов дела видно и судами установлено, что на основании адресованного администрации заявления общества от 16.03.2012 о выборе земельного участка для строительства торгового объекта комиссией по землепользованию и застройке городского округа города-курорта Кисловодска по рассмотрению вопросов об утверждении и предоставлении актов выбора земельных участков и предварительного согласования размещения объектов подготовлено заключение от 13.04.2012, которым главе администрации рекомендовано принять решение о подготовке и утверждении обществу акта выбора земельного участка для строительства торгового объекта. Управлением архитектуры утверждено градостроительное заключение от 28.05.2012 о возможности строительства торгового объекта на земельном участке.

Обществу выдан акт выбора земельного участка для строительства торгового объекта, согласования намеченных проектных решений, технических условий на присоединение к источникам снабжения, инженерным сетям и коммуникациям от 28.05.2012, согласованный управлением архитектуры, комитетом имущественных отношений администрации города-курорта Кисловодска, министерством культуры Ставропольского края, министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, управлением по недропользованию по Ставропольскому краю, управлением городского хозяйства, транспорта и строительства администрации города-курорта Кисловодска, отделением ГИБДД отдела МВД России по г. Кисловодску, муниципальным казенным учреждением "Центр по чрезвычайным ситуациям и гражданской обороне города-курорта Кисловодска", открытым акционерным обществом "Горэлектросеть", государственным унитарным предприятием Ставропольского края "Ставрополькрайводоканал", открытым акционерным обществом "ЮТК", открытым акционерным обществом "Кисловодскгоргаз". Распоряжением управления архитектуры от 21.12.2012 N 188 утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане (карте) территории кадастрового квартала номер 26:34:050214.

На неоднократные (07.10.2013 и 28.01.2014) обращения общества в администрацию по вопросу об утверждении акта выбора земельного участка управление архитектуры письмом от 18.04.2014 N 39-02 известило заявителя о принятом органом местного самоуправления решении об отказе в размещении торгового объекта на земельном участке. В качестве основания принятого решения указано на то, что в генеральном плане городского округа город-курорт Кисловодск объект, в отношении которого предлагается утвердить акт выбора, отсутствует, а проект планировки соответствующего района города-курорта Кисловодска не разработан и не утвержден.

Считая названное решение не соответствующим законодательству и нарушающим права заявителя на приобретение в аренду земельного участка по процедуре предварительного согласования места размещения объекта, общество обратилось в арбитражный суд.

Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Кодекса и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо установление их несоответствия закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отношения, возникающие с предоставлением государственных и муниципальных услуг, соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (далее - органы местного самоуправления), урегулированы Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон N 210-ФЗ).

Под муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления, понимают деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Законом о местном самоуправлении и уставами муниципальных образований (пункт 2 статьи 2 Закона N 210-ФЗ).

Из статей 30, 31, 32 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) следует, что процедура предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта включает в себя выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта, выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и осуществление его государственного кадастрового учета, принятие решения о предоставлении земельного участка заинтересованному лицу.

Орган местного самоуправления по заявлению заинтересованного лица обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Необходимая информация о разрешенном использовании земельных участков и об обеспечении этих земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения предоставляются бесплатно соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями в двухнедельный срок со дня получения запроса от органа местного самоуправления. Органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора. Компетентный орган принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, а в случае невозможности строительства объекта на испрашиваемом участке - решение об отказе в размещении объекта. Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет.

В постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и от 15.11.2011 N 7638/11 сформулированы следующие правовые позиции. Обеспечение выбора земельного участка является обязанностью органа местного самоуправления. Разрешенные условия использования соответствующей территории могут объективно препятствовать предоставлению конкретного земельного участка для размещения объекта определенного назначения, несмотря на то, что они содержатся в неопубликованных для всеобщего сведения документах. Исполнением органом местного самоуправления обязанности по информированию населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства обеспечивается реализация гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан. Публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок. На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию. Акт о выборе земельного участка может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования. Заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка после опубликования информационного сообщения о возможном или предстоящем предоставлении участка для строительства. Существование указанного права во времени не ограничено моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов. Если на земельный участок претендуют нескольких лиц, то право на заключение договора аренды подлежит выставлению на торги, что отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

Пунктом 11 статьи 30 Земельного кодекса предусмотрено, что предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий).

Правилами землепользования и застройки, в силу статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), устанавливаются границы территориальных зон и утверждаются градостроительные регламенты, содержащие виды разрешенного использования в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующих территориальных зон, предельные параметры разрешенного строительства объектов и ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Градостроительная документация о застройке представляет собой документацию по планировке территории. При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков. Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических и градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий. Подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и для размещения линейных объектов (части 1, 2, 5 статьи 41, часть 10 статьи 45 Градостроительного кодекса).

Основная часть проекта планировки территории, подлежащая утверждению уполномоченным органом местного самоуправления с соблюдением процедуры публичных слушаний, состоит из чертежей планировки территории и положения о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, о характеристиках планируемого развития территории и развития систем социального, транспортного обслуживания, инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории. При этом на чертежах планировки территории отображаются красные линии, линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам, границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства, границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (статья 42 Градостроительного кодекса).

Проекты межевания территорий (квартала, микрорайона) могут быть подготовлены как в составе проектов планировки территорий, так и в виде отдельного документа применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры (квартала, микрорайона), установленных проектами планировки территорий. Проект межевания территории включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений, границы застроенных земельных участков, в том числе границы земельных участков, на которых расположены линейные объекты, границы формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения; границы территорий объектов культурного наследия, границы зон с особыми условиями использования территорий, границы зон действия публичных сервитутов (части 1, 3, 5 статьи 43 Градостроительного кодекса).

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 02.07.2013 N 1633/13 сформулировал правовой подход, согласно которому, если для территории городского или сельского поселения утверждены правила землепользования и застройки, включая градостроительные регламенты, а также проекты планировки и межевания территории соответствующего элемента планировочной структуры, то предоставление земельного участка по процедуре предварительного согласования места размещения объекта не производится. Такие участки подлежат предоставлению исключительно на торгах и только для строительства объекта, предусмотренного проектами планировки и межевания территории.

В рассматриваемой ситуации в отсутствие разработанного и утвержденного проекта планировки района, в котором предполагалось формирование земельного участка, могла быть осуществлена процедура предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, в том числи и при наличии утвержденных генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки. Поскольку Правила землепользования и застройки городского округа города-курорта Кисловодска, статьей 42.1 которых размещение на спорной территории магазинов, торговых павильонов, комплексов и торговых центров отнесено к условно разрешенным видам использования земельных участков, утверждены представительным органом местного самоуправления значительно позже инициирования обществом процедуры предоставления земельного участка для строительства (решение Думы города-курорта Кисловодска от 30.05.2014 N 61-414), необходимость в получении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка в порядке, предусмотренном статьей 39 Градостроительного кодекса, отсутствовала.

Выводы судов первой и апелляционной инстанций о противоречии оспариваемого решения органа местного самоуправления вышеприведенным нормативным положениям и разъяснениям высшей судебной инстанции соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам. Суд апелляционной инстанции в соответствии со статьей 201 Кодекса также правомерно возложил на администрацию обязанность по опубликованию информационного сообщения о предстоящем предоставлении земельного участка для строительства.

Вместе с тем, указав на отсутствие препятствий для завершения процедуры предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта и обязав администрацию утвердить акт выбора земельного участка, суд апелляционной инстанции не учел, что соответствующее действие может быть осуществлено органом местного самоуправления только в случае наличия только одного заявления о предоставлении земельного участка. В случае поступления после названной публикации заявлений на получение земельного участка от иных претендентов возникнет необходимость в проведении торгов в порядке части 4 статьи 30 и статьи 38 Земельного кодекса, которыми не предусмотрены стадии утверждения акта выбора земельного участка и принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта. В этой связи, на администрацию могла быть возложена обязанность только по принятию решения по вопросу об утверждении акта выбора земельного участка в зависимости от наличия или отсутствия других претендентов на спорный земельный участок.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции, в силу пункта 2 части 1 статьи 287 Кодекса, вправе изменить постановление суда апелляционной инстанции в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом апелляционной инстанции на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.11.2014 по делу N А63-5209/2014 изменить. В резолютивной части постановления после слов "принять решение" читать "по вопросу об утверждении акта выбора земельного участка_".

В остальной части названный судебный акт оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

В.А. Анциферов

Судьи

Н.С. Мазурова А.И. Мещерин