Совершенствование правовых основ финансового (бюджетного) контроля в Российской Федерации (А.А. Васильев, "Законодательство и экономика", N 1, январь 2003 г.)

Совершенствование правовых основ финансового (бюджетного) контроля
в Российской Федерации

Механизм управления государством посредством централизованной аккумуляции финансовых ресурсов и организации процесса их перераспределения требуют создания четкой системы финансового контроля, способной обеспечить законность финансовой деятельности государства и оценить ее эффективность и целесообразность.

Принятый и введенный в действие Бюджетный кодекс РФ закрепил трехуровневую бюджетную систему Российской Федерации:

федеральный бюджет (бюджеты государственных внебюджетных фондов);

бюджеты субъектов Российской Федерации (бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов);

местные бюджеты.

Но, несмотря на многоуровневый характер и всю сложность решаемых в настоящее время задач, бюджетная система страны должна оставаться единым финансовым организмом, в рамках которого должны осуществляться согласованные процессы управления государственными финансами и обеспечиваться сбалансированное развитие как всех ее элементов, так и системы в целом.

Единство бюджетной системы Российской Федерации обеспечивается наличием единой правовой базы, использованием единых бюджетных классификаций и форм бюджетной документации, применением санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единым порядком финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы страны, использованием регулирующих доходных источников, ведением бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, предоставлением необходимой статистической и бюджетной информации с одного уровня бюджета на другой для составления консолидированных бюджетов Российской Федерации и территорий.

На основе указанных параметров построения и функционирования бюджетной системы страны достигается необходимое единство в управлении государственными финансами Российской Федерации. Единство в управлении закономерно требует создания стройной системы финансового контроля, которая исходя из общих механизмов контроля и четкой иерархической структуры контрольных органов обеспечит законность и единообразие контроля за денежными средствами во всей бюджетной системе Российской Федерации и позволит сопоставить показатели эффективности и экономичности использования государственных финансовых ресурсов на разных ее уровнях.

Нормы действующего Бюджетного кодекса РФ, определяющие основы государственного и муниципального контроля, не справляются с этой задачей. Их слабость и противоречивость приводят к замкнутости контроля по уровням бюджетной системы Российской Федерации, к отсутствию развитых механизмов взаимодействия, координации и прямого контроля органов государственной власти вышестоящего уровня бюджетной системы РФ над нижестоящим.

Глава 26 БК РФ в основном определяет органы, ответственные за осуществление финансового контроля на соответствующем уровне бюджетной системы РФ. Отсутствие в Бюджетном кодексе и других федеральных законах основ контрольной деятельности, принципов организации специализированных органов финансового контроля создает для нижестоящих уровней бюджетной системы определенные трудности и одновременно условия для неограниченного правотворчества, которое уже сейчас приводит к развитию положений о финансовом контроле без учета целостности и правового единства бюджетной системы РФ.

В соответствии со ст.153 и 265 БК РФ законодательные (представительные) органы, представительные органы местного самоуправления для осуществления контроля формируют и определяют правовой статус собственных контрольных органов.

В настоящее время контрольно-счетные органы созданы в 67 субъектах Федерации. Отсутствие закрепленной в нормативном порядке общей концепции организации и деятельности контрольно-счетных органов приводит к существенному разнообразию их правовых статусов, выполняемых ими контрольных функций и осуществляемых полномочий.

Так, статусом самостоятельного органа финансового контроля, наделенным правами юридического лица, обладают лишь 35 контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. В 32 регионах эти органы, не наделенные правами юридического лица, являются лишь структурными подразделениями законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации. В оставшихся 22 регионах, которые трудно назвать благополучными, контрольно-счетные органы вообще отсутствуют, а внешний финансовый контроль пущен на самотек.

Таким образом, необходимо достичь единообразия в понятии правого статуса высших органов финансового контроля, которое должно быть отражено в акте общефедерального значения, регламентирующим основы образования и функционирования контрольно-счетных органов в Российской Федерации.

Одним из вариантов решения вопроса могло бы стать принятие самостоятельного федерального закона, который определил бы основные принципы организации и деятельности контрольных органов законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления.

В настоящее время подготовлен проект закона "Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации". Однако его принятие вызвало существенные трудности, связанные в основном с ограниченностью предмета закона и включением в него норм, которые в целом не обеспечивали комплексной регламентации правового статуса контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.

Проект закона предусматривал жесткие правовые процедуры, требующие закрепления статуса контрольно-счетной палаты в конституциях (уставах) субъектов Федерации. Но для субъектов, в которых контрольно-счетные органы уже действуют, такие нормы не актуальны, а для тех, где такие органы еще не сформированы, подобные требования могут создать технические трудности и затянуть процесс формирования органов внешнего финансового контроля.

Абстрактность норм проекта не позволяла точно определить сферы действия контрольных полномочий, установить их реальный объем, которые в качестве общеобязательных параметров могли бы учитываться при организации всех контрольно-счетных органов субъектов Федерации. Сегодняшняя ситуация такова, что в некоторых законах субъектов контрольно-счетные органы законодательных (представительных) органов власти осуществляют лишь последующий контроль за исполнением регионального бюджета либо контролируют исполнение бюджетов и иных актов по бюджетно-финансовым вопросам только по поручению соответствующего законодательного органа.

Однако самым главным недостатком законопроекта был ограниченный предмет правового регулирования. Закон определял только принципы организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, тогда как Бюджетный кодекс предусматривает создание контрольно-счетных палат на всех уровнях бюджетной системы (п.2 ст.265). В частности, постановлением Воронежского городского муниципального совета от 29 декабря 1995 г. N 190 создана городская контрольно-счетная палата.

В связи с этим, если обеспечение единства принципов организации и деятельности контрольных органов должно быть осуществлено в форме отдельного федерального закона, то он должен определить правовые основы создания и функционирования контрольных органов представительных (законодательных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления.

Другим решением вопроса унификации правовых норм могло бы стать внесение изменений в Бюджетный кодекс, которые откорректировали бы основы государственного и муниципального финансового контроля в части закрепления более четкой системы органов финансового контроля и правовых основ их организации и деятельности. На сегодняшний день это направление более перспективно, что объясняется следующими обстоятельствами.

Во-первых, оно проходит в рамках уже действующего бюджетного законодательства и позволяет вместо принятия новых правовых актов, которые не всегда отвечают необходимому уровню качества, усовершенствовать действующую структуру Бюджетного кодекса.

Во-вторых, закрепление правовых основ организации контрольно-счетных органов должно в значительной мере осуществляться Бюджетным кодексом - как законодательным актом, определяющим единые основы функционирования бюджетной системы РФ и разграничение компетенции органов государственной власти и местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений. В Бюджетном кодексе выделена целая глава 26, в которую вопросы организации указанных органов могли бы гармонично войти. Помимо этого, существует и законодательная основа подобного вкрапления правовых норм в структуру Бюджетного кодекса. Статья 157 БК РФ регулирует вопросы деятельности органов государственного и муниципального контроля, созданных законодательными (представительными) органами Российской Федерации, субъектов Федерации, местного самоуправления, а также органов государственного и муниципального контроля, созданных государственными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. В соответствии с п.3 указанной статьи полномочия органов государственного, муниципального финансового контроля определяются Бюджетным кодексом, Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации", законами субъектов Федерации о контрольных органах, правовыми актами представительных органов местного самоуправления, а также нормативными правовыми актами органов исполнительной власти - в отношении органов государственного или муниципального финансового контроля соответствующих органов исполнительной власти. Поэтому та часть полномочий контрольно-счетных органов, которая будет определять их общеправовой статус в рамках всей бюджетной системы, должна быть обязательно отражена именно в Бюджетном кодексе, а не в каком-либо ином нормативном правовом акте.

В-третьих, внесение изменений в Бюджетный кодекс позволит привести в соответствие всю систему органов государственного и муниципального финансового контроля.

Органы законодательной (представительной) власти не относятся к органам финансового контроля, поскольку осуществляемый ими контроль за исполнением бюджета протекает в рамках парламентского контроля за принятием соответствующих законов, в том числе законов о бюджете и законов об отчете об исполнении бюджета. Специальными функциями по контролю за государственными и муниципальными финансами законом они не наделены.

При определении участников бюджетного процесса Бюджетный кодекс в разделе V устанавливает систему органов государственного и муниципального финансового контроля. В данную систему в соответствии со ст.151 и 157 входят:

органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные соответственно законодательными (представительными) органами Российской Федерации, законодательными (представительными) органами ее субъектов, представительными органами местного самоуправления;

органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления.

В связи с этим неясна логика, по которой в главу 26 "Государственный и муниципальный финансовый контроль" включены законодательные (представительные) органы, тем более что сам Бюджетный кодекс в п.3 ст.265 определяет права законодательных (представительных) органов как субъекта парламентского контроля.

В-четвертых, будет устранено основное противоречие бюджетного законодательства, которое не позволяет в настоящее время завершить создание единой системы внешнего финансового контроля.

Так, в соответствии со ст.265 БК РФ контроль законодательных (представительных) органов государственной власти, законодательных (представительных) органов местного самоуправления предусматривает их право на создание собственных органов финансового контроля (Счетная палата РФ, контрольные палаты и иные органы законодательных (представительных) органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления).

Правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, установленные Конституцией и Бюджетным кодексом, обязательны для всех субъектов бюджетных правоотношений и должны быть гармонично отражены в законодательном регулировании на соответствующих уровнях бюджетной системы. В предусмотренных Бюджетным кодексом случаях реализация бюджетных полномочий предполагает обязательное участие соответствующих контрольных органов, создаваемых законодательными (представительными) органами государственной власти и представительными органами местного самоуправления. Осуществляемая ими деятельность является юридически значимой, ибо обеспечивает проведение финансовых операций и завершение соответствующих стадий бюджетного процесса. Так, ст.272 устанавливает основы рассмотрения отчета об исполнении бюджета представительным органом. Согласно названной статье до начала рассмотрения отчета об исполнении бюджета представительный орган должен провести внешнюю проверку указанного отчета. Эта проверка осуществляется соответствующими контрольными органами представительных органов. Представительный орган принимает решение по отчету об исполнении бюджета после получения результатов проверки указанного отчета, проведенной соответствующими контрольными органами.

Конституция РФ предписывает Совету Федерации и Государственной Думе в целях осуществления контроля за исполнением федерального бюджета образовать Счетную палату РФ, которая в соответствии с Законом "О Счетной палате Российской Федерации" является постоянно действующим органом государственного финансового контроля.

Поэтому положение ст.265 о том, что создание и функционирование контрольных органов соответствующих законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления является лишь правом, а не обязанностью последних, противоречит Конституции РФ и правовым основам бюджетного процесса в Российской Федерации.

Обязательное создание высших органов финансового контроля соответствующими законодательными (представительными) органами власти будет не только отражать существующую правовую действительность, но и отвечать требованиям международных стандартов в области организации финансового контроля. Организация финансового контроля через контрольно-счетные органы представительных органов власти является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом.

Системный подход к проблеме государственного финансового контроля предполагает еще и поиск механизмов целостности, путей взаимодействия контрольно-счетных органов различных уровней бюджетной системы, законодательное обеспечение их функционирования, четкое закрепление координационных и субординационных связей между ними в единую методологию совместной деятельности. Серьезным шагом в реализации этого направления стало создание Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, Декларация о создании которой была принята 9 декабря 2000 г. и тогда же утвержден Регламент Ассоциации.

Принимая во внимание необходимость повышения эффективности системы государственного финансового контроля за исполнением бюджетов, использованием государственных средств и собственности, превращения его в важнейший механизм экономической и социальной политики государства, защищающей основы конституционного строя, права и свободы граждан, а также недостаточное правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации, отсутствие единых научно обоснованных стандартов и методик контрольных мероприятий, Декларация провозгласила создание Ассоциации в целях взаимодействия федеральных и региональных органов государственного финансового контроля, координации деятельности контрольно-счетных органов различных уровней и укрепления сотрудничества между ними.

Перед Ассоциацией были поставлены следующие задачи:

- участие в разработке законодательных предложений, направленных на совершенствование и повышение эффективности государственного финансового контроля в Российской Федерации;

- содействие государственной защите и поддержке сотрудников контрольно-счетных органов Российской Федерации;

- оказание правовой, методической и методологической помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации в разработке проектов законодательных актов по созданию и совершенствованию органов государственного финансового контроля;

- содействие разработке и внедрению унифицированной системы контроля за формированием и исполнением федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и внебюджетных фондов ее субъектов;

- разработка единых стандартов и методик контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности;

- совершенствование системы проведения совместных контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий;

- разработка предложений, направленных на усиление взаимодействия между контрольными и правоохранительными органами Российской Федерации в интересах повышения эффективности государственного финансового контроля в целом;

- организация и участие в работе конференций, семинаров и других мероприятий, в том числе международных, по вопросам государственного финансового контроля;

- повышение профессиональной подготовки специалистов органов финансового контроля - членов Ассоциации; создание курсов, учебно-методических центров, информационных баз, в том числе компьютерных, по вопросам государственного финансового контроля;

- привлечение ученых и специалистов для подготовки экспертных заключений и выработки критериев оценки эффективности бюджетно-финансового контроля;

- разработка предложений по повышению эффективности управления государственной собственностью;

- обобщение и распространение положительного опыта в контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности;

- содействие ведению издательской и иной деятельности, направленной на достижение целей Ассоциации, в порядке, определенном действующим законодательством Российской Федерации;

- содействие в организации фондов, научных центров, международных и иных организаций, деятельность которых направлена на укрепление и совершенствование контрольных функций государства.

Придавая особое значение становлению и развитию системы государственного финансового контроля, Ассоциация намерена активно содействовать созданию контрольно-счетных органов во всех субъектах Российской Федерации. Свои отношения с контрольными органами Президента и Правительства Российской Федерации, исполнительной власти субъектов Российской Федерации Ассоциация намерена строить на основе делового, профессионального сотрудничества, объединения усилий в целях достижения высокой эффективности государственного финансового контроля.

При рассмотрении вопросов совершенствования правовых основ финансового (бюджетного) контроля необходимо обратить внимание на новые направления бюджетного контроля, связанные с развитием в России бюджетного федерализма.

Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584 одобрена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. Эта Программа ознаменовала собой очередной этап совершенствования бюджетной системы Российской Федерации и заложила новые направления развития финансового контроля.

В условиях расширения налогово-бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления существенно повышается роль Российской Федерации не только как гаранта единства бюджетной системы, но и как контролера эффективности всех ее уровней. Такая система межбюджетных отношений требует адекватного механизма федерального регулирования, который помимо базовых принципов организации бюджетного процесса устанавливал бы обязательные требования, стандарты и процедуры, необходимые и достаточные для обеспечения эффективности управления региональными и местными бюджетами и для повышения ответственности за состояние государственных финансов в целом.

В целях оздоровления региональных и местных финансов, защиты интересов населения, получателей бюджетных средств и кредиторов, повышения эффективности управления и ответственности за состояние бюджетного процесса на соответствующей территории Программа предусматривает введение особых бюджетно-правовых статусов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В их рамках будут установлены формализованные критерии и процедуры осуществления более жесткого контроля за бюджетным процессом, разработаны механизмы временного ограничения налогово-бюджетных полномочий региональных и местных администраций, реструктуризации задолженности бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований, реализации планов финансовой санации.

Осуществление указанных процедур и механизмов потребует существенного расширения компетенции органов государственной власти Российской Федерации, допускающей регулирование бюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы не только через создание правовых основ, но и через пр ямые властные полномочия межбюджетного характера, которые должны обеспечивать в предусмотренных законом случаях прямое управление и контроль за показателями бюджета нижестоящего уровня.

Программа определяет следующие бюджетно-правовые статусы:

высокодотационного региона - этот статус применяется в отношении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, значительная часть доходов которых формируется за счет финансовой помощи из вышестоящего бюджета;

региона, находящегося в финансовом кризисе, - применяется в отношении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, не обеспечивающих соблюдение требований федерального законодательства и сбалансированность бюджетов;

региона, находящегося в режиме внешнего финансового управления, применяется в отношении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, не выполняющих обязательства перед населением, получателями бюджетных средств, кредиторами, включая федеральный бюджет.

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 30 августа 2001 г. N 1167-р, утвердившим план действий на 2001-2003 годы по реализации Программы, определение указанных правовых статусов и их наполнение конкретными механизмами бюджетного регулирования и управления будет осуществлено федеральным законом, принятие которого запланировано на 2002 г.

В рамках соответствующего бюджетно-правового статуса субъекта Российской Федерации и муниципального образования должно быть предусмотрено сочетание разнообразных как бюджетных процедур, действующих в условиях общего бюджетного регулирования, так и специальных процедур, отвечающих особым целям управления бюджетным процессом соответствующих субъектов Федерации и муниципальных образований.

Перспективным в этом направлении является более полное использование бюджетных процедур уже предусмотренных Бюджетным кодексом, но ограниченных условиями либо уровнем их применения. К таким процедурам можно отнести:

- расширение оснований и определение порядка перевода бюджетов субъектов Российской Федерации как под полный финансовый контроль, так и на исполнение федеральных органов государственной власти.

В соответствии со ст.268 БК РФ Минфин России осуществляет финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов только в случаях, установленных Кодексом. Кодекс предусматривает всего лишь один такой случай: Полный контроль названного министерства над бюджетом субъекта Российской Федерации допускается в соответствии со ст.112 при превышении предельного размера государственного долга субъекта или муниципального долга и предельных объемов расходов на обслуживание государственного долга субъекта или муниципального долга.

Возложение на органы федерального казначейства функций по исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в соответствии со ст.168 осуществляется исключительно на основании соглашений;

- введение института полномочного представителя Министерства финансов РФ (уполномоченный министра финансов), который будет назначаться в государственные органы власти субъектов Российской Федерации и соответствующие бюджетные учреждения при установлении случаев нецелевого использования выделенных средств федерального и регионального бюджетов;

- придание системе мер бюджетного реагирования на изменение доходных и расходных показателей федерального бюджета (блокировка и т.д.) межбюджетного характера, допускающего их применение федеральными органами исполнительной власти к бюджетам нижестоящих уровней бюджетной системы.

Программа предусматривает примерный перечень специальных процедур, которые могут быть использованы при осуществлении особого режима управления региональными и местными финансами, подпадающими под соответствующий бюджетно-правовой статус:

механизмы временного ограничения органами государственной власти Российской Федерации налогово-бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований исходя из публичных целей, отвечающих единству российской бюджетной системы и ее защите от финансовых дисбалансов;

система мониторинга региональных и местных бюджетов;

типовая программа реформирования и руководства по управлению региональными финансами;

методика присвоения субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям рейтингов кредитоспособности и качества управления бюджетами, которая может использоваться, в частности, при предоставлении средств займов и кредитов;

реструктуризация задолженности бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

реализация планов финансовой санации.

В качестве обязательной бюджетной процедуры в отношении высокодотационных регионов, регионов, находящихся в финансовом кризисе или в режиме внешнего финансового управления, Программа предусматривает перевод их бюджетов на кассовое обслуживание через территориальные органы федерального казначейства.

В свете рассмотрения вопросов совершенствования финансового (бюджетного) контроля необходимо остановиться и на тех положениях Бюджетного кодекса, которые устанавливают ответственность за нарушение бюджетной дисциплины.

Кодекс в главе 28 предусматривает разнообразие мер государственного принуждения и оснований для их применения. Однако комплексный анализ положений соответствующих составов указывает на наличие существенных недостатков, которые развеивают общее представление о достаточности и эффективности бюджетной ответственности в деле поддержания законности и правопорядка в финансовой сфере.

Так, Бюджетный кодекс устанавливает в рамках составов правонарушений обязательное наложение штрафов на руководителей получателя бюджетных средств, которое осуществляется в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях, но не предусматривает размер применяемого штрафа. Это приводит к ситуации, когда отсылка на процессуальный порядок привлечения к административной ответственности приобретает смысл отсылки на нормы материального права, требующей для применения указанной нормы наличия в КоАП РФ аналогичных составов правонарушений с четко фиксированным размером штрафа должностных лиц. Отсутствие в КоАП РФ многих составов правонарушений, закрепленных в Бюджетном кодексе, приводит к тому, что ответственность руководителей соответствующих получателей бюджетных средств считается неустановленной.

Такой пробел бюджетного законодательства создает условия для безответственности непосредственных исполнителей противоправных действий при неперечислении бюджетных средств их получателям, непредставлении отчетов и иной бюджетной документации и многочисленных других нарушений бюджетной дисциплины.

Ситуация с бюджетной ответственностью должностных лиц усугубляется закрепленным Бюджетным кодексом запретом на правотворчество субъектов Российской Федерации в сфере установления мер принуждения и оснований их применения. В соответствии со ст.7 к компетенции органов государственной власти Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений отнесено установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Статьи 282 и 283 указывают, что дополнение состава мер принуждения и оснований их применения осуществляется Бюджетным кодексом и федеральными законами. В таких условиях деятельность субъектов Федерации как по расширению соответствующих мер и оснований, так и по возможному устранению пробелов неэффективного федерального законодательства рассматривается как незаконная, что расширяет режим безответственности до рамок всей бюджетной системы РФ.

И наконец, необходимо отметить возникающую в связи с полным переходом на казначейскую систему и единый счет федерального бюджета проблему применения некоторых мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства.

В условиях казначейской системы исполнения федерального бюджета и введения единого казначейского счета не представляется возможным применить механизм бесспорного списания средств с лицевых счетов бюджетных учреждений - нарушителей бюджетного процесса, допускающих нецелевое использование средств федерального бюджета.

Осуществление всех расходов федерального бюджета с единого счета, открытого органам федерального казначейства в Центральном банке РФ, ведет к закрытию бюджетных счетов получателей бюджетных средств в учреждениях Центрального банка РФ и коммерческих банках и организацию их финансирования через лицевые счета, открытые в органах федерального казначейства. На лицевых счетах бюджетополучателей объем средств федерального бюджета, предназначенных для соответствующих расходов, отражается в виде лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов. Оплата денежных обязательств бюджетополучателей, принятых в пределах установленных лимитов и объемов, осуществляется федеральным казначейством с единого счета бюджета в порядке кассового обслуживания их лицевых счетов.

Поэтому отсутствие в распоряжении бюджетных учреждений обособленных на их лицевых счетах денежных средств и финансирование их расходов с единого счета федерального бюджета не позволяет обеспечить бесспорное списание с нарушителя бюджетной дисциплины средств бюджета, использованных нецелевым образом.

В таких условиях Минфин России был вынужден рассматривать бесспорное списание средств с лицевых счетов бюджетополучателей как уменьшение на сумму выявленных нецелевых расходов объема, выделенных ему в соответствии с бюджетной росписью бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств.

В приказе Минфина России от 26 апреля 2001 г. N 35н "Об утверждении Инструкции о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации" в дополнение к бесспорному списанию средств с нарушителей бюджетного законодательства предусматривается принятие уведомлений об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований на сумму средств, использованных не по целевому назначению. Это подтверждается и ст.282 БК РФ. Она относит к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства блокировку расходов, которая состоит в сокращении лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями, либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств. Одним из оснований ее применения в соответствии с п.2 ст.231 БК РФ является выявление фактов нецелевого использования бюджетных средств.

В связи с этим в Бюджетный кодекс необходимо внести изменения, которые разграничивали бы применение соответствующих мер принуждения к разным участникам бюджетного процесса. Иначе происходит нарушение Бюджетного кодекса, выражающееся в том, что ведомственным нормативно-правовым актом осуществляется изменение федерального закона и вводится дополнительная мера ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Совершенствование правовых основ финансового (бюджетного) контроля и устранение многих существующих пробелов и противоречий бюджетного законодательства является одним из важных направлений в реформе всей системы управления государственными финансами Российской Федерации. В современных условиях экономического развития и децентрализации межбюджетных отношений лишь четкая и согласованная система финансового (бюджетного) контроля способна обеспечить эффективность управления многоуровневой системой государственных финансов и исключить разобщенность в финансовой деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

А.А. Васильев,

сотрудник отдела финансового законодательства

Института законодательства и сравнительного правоведения

при Правительстве РФ

"Законодательство и экономика", N 1, январь 2003 г.