Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 13 апреля 2015 г. N Ф08-1561/15 по делу N А32-17991/2014

г. Краснодар

13 апреля 2015 г.

Дело N А32-17991/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 09 апреля 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 апреля 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Мазуровой Н.С., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "ЮгСтрой" (ОГРН 1072308009135) - Чупахина И.П. (доверенность от 27.05.2014), от заинтересованных лиц: администрации муниципального образования город Краснодар (ОГРН 1022301606799) - Хилай В.В. (доверенность от 12.01.2015), департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (ОГРН 1042305701954) - Хилай В.В. (доверенность от 30.12.2014), рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования город Краснодар на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.12.2014 (судьи Ефимова О.Ю., Гуденица Т.Г., Сулименко О.А.) по делу N А32-17991/2014, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "ЮгСтрой" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации муниципального образования город Краснодар (далее - администрация), в котором просило:

- признать незаконным отказ в утверждении схемы расположения земельного участка площадью 999 кв. м, для целей, не связанных со строительством (организация благоустройства), на кадастровом плане территории по ул. Высотная, 4, в Прикубанском внутригородском округе города Краснодара, изложенный в письме департамента архитектуры и градостроительства администрации (далее - департамент) от 24.04.2014 N 29/1462-1,

- обязать департамент и администрацию в течение 14 (четырнадцати) дней со дня вступления в законную силу решения арбитражного суда подготовить и издать постановление об утверждении обществу схемы расположения указанного земельного участка на кадастровом плане территории для целей, не связанных со строительством (организация благоустройства; уточненные требования, л. д. 42 - 45, 53).

Определением от 02.06.2014 судом к участию в деле в качестве второго заинтересованного лица привлечен департамент (л. д. 1 - 2).

Решением от 17.10.2014 в удовлетворении заявленных требований обществу отказано. Судебный акт мотивирован тем, что по смыслу статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством, возможно только с разрешенным использованием, установленным правилами землепользования и застройки. Предоставление в аренду земельных участков для целей благоустройства не предусмотрено действующим законодательством. С учетом высказанной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.04.2010 N 16158/2009 правовой позицией, суд выяснил у заявителя фактическую цель, для которой он испрашивает земельный участок. Поскольку обществу земельный участок необходим для эксплуатации многоквартирного жилого дома, строительство которого осуществляется на смежном участке с кадастровым номером 23:43:0108047:15, предоставление земельного участка (спорного) для заявленных целей противоречило бы действующему законодательству. Порядок формирования земельного участка, необходимого для эксплуатации многоквартирного жилого дома, регламентирован статьей 16 Федерального закона от 29.12.2004 N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 189-ФЗ, Вводный жилищный закон), статьями 33, 36 Земельного кодекса, с учетом положений постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 28.05.2010 N 12-П. Исследовав вопрос о соответствии информации, размещенной органом местного самоуправления, в целях определения желающих на получение в аренду земельного участка для благоустройства, опубликованной в газете "Краснодарские известия" от 16.02.2012, нормам статьи 34 Земельного кодекса, суд пришел к выводу о том, что она фактически адресована конкретному лицу, заинтересованному в приобретении права на этот конкретный участок, - владельцу смежного земельного участка.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 17.12.2014 решение от 17.10.2014 по настоящему делу отменено, решение департамента от 24.04.2014 об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории признано незаконным, как не соответствующее пункту 4 статьи 34 Земельного кодекса. На администрацию возложена обязанность издать постановление "Об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане соответствующей территории по ул. Высотной, 7, в Прикубанском внутригородском округе г. Краснодара" в течение 30 дней с даты вступления постановления в законную силу. Судебный акт мотивирован тем, что после публикации информации о наличии свободного земельного участка ориентировочной площадью 999 кв. м, иных заявлений не поступило, обществу (единственному заявителю) департаментом предложено получить градостроительный регламент на испрашиваемый участок. После получения градостроительного регламента с целью постановки участка на кадастровый учет общество изготовило схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории и направило ее в администрацию для утверждения. Административный регламент предоставления администрацией муниципальной услуги "Утверждение схем расположения земельных участков на кадастровом плане или на кадастровой карте соответствующей территории" (далее - Административный регламент) утвержден постановлением администрации от 06.07.2012 N 5634, результатом предоставления соответствующей муниципальной услуги является постановление администрации об утверждении схемы расположения земельного участка или отказ в предоставлении муниципальной услуги (пункт 12 Административного регламента). Пунктом 16.2 Административного регламента предусмотрен исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для утверждения схемы расположения земельного участка для целей, не связанных со строительством, а пунктом 20 - исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении данной муниципальной услуги. При обращении в администрацию за утверждением схемы расположения земельного участка обществом представлены все необходимые документы в соответствии с вышеназванным перечнем. Приведенное в оспариваемом отказе основание для предоставления муниципальной услуги (пропуск месячного срока от момента публикации на обращение с заявлением о предоставлении участка) не соответствует Административному регламенту. Вывод суда первой инстанции о том, что заявитель испрашивает земельный участок с целью эксплуатации многоквартирного жилого дома, строительство которого осуществляется на смежном земельном участке, не основан на материалах дела. Суждение суда о том, что предоставление в аренду земельных участков для целей благоустройства не предусмотрено действующим законодательством, апелляционный суд признал ошибочным. Виды территориальных зон на территории муниципального образования город Краснодар предусмотрены Правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар (далее - Правила), утвержденными решением городской Думы Краснодара от 30.01.2007 N 19 п.6. Согласно подпункту 3 пункта 7.1.1 статьи 31 Правил в зоне рекреации основным видом разрешенного использования является благоустройство территории. Предполагаемая цель использования испрашиваемого обществом земельного участка - благоустройство территории, прилегающей к многоквартирному дому, не противоречит Правилам. Апелляционный суд учел, что в силу пункта 9 Порядка предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, на территории муниципального образования город Краснодар (утвержден решением городской Думы Краснодара от 25.02.2010 N 71 п. 21, далее - Порядок) условием предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков для целей, не связанных со строительством, является запрет на изменение разрешенного использования земельного участка для строительства объектов капитального строительства. Предположение о возможном использовании заявителем испрашиваемого земельного участка для целей, не соответствующих разрешенному использованию, не может быть положено в основу отказа в утверждении схемы расположения земельного участка. Опубликованное администрацией сообщение о передаваемом в аренду земельном участке содержит необходимые сведения о характеристиках предлагаемого участка, его местоположении, целях использования, не связанных со строительством. Сообщение адресовано неопределенному кругу лиц и соответствует требованиям статьи 34 Земельного кодекса.

В кассационной жалобе администрация просит апелляционное постановление от 17.12.2014 отменить, оставить в силе решение суда от 17.10.2014. По мнению подателя жалобы, вид разрешенного использования - благоустройство не может являться самостоятельной целью использования земельного участка, поскольку является обязанностью любого землепользователя по содержанию земельного участка, независимо от того, для каких целей он предоставлен и используется (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.04.2010 N 16158/09).

Письменные отзывы на кассационную жалобу не поступили.

В судебном заседании представитель администрации и департамента на удовлетворении кассационной жалобы настаивал, против этого возразил представитель общества.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, выслушав в открытом судебном заседании представителей сторон, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судами, общество является участником общей долевой собственности (1/2 доли в праве) на земельный участок из земель населенных пунктов, предназначенный для строительства многоэтажного жилого дома, площадью 3 078 кв. м, с кадастровым номером 23:43:0108047:15, расположенный по адресу: г. Краснодар, Прикубанский внутригородской округ, ул. Высотная, 7, запись о чем внесена в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП) 01.12.2011 (л. д. 9).

13 октября 2011 года общество обратилось в орган местного самоуправления с заявлением о предоставлении земельного участка ориентировочной площадью 999 кв. м, по ул. Высотной, 7, в Прикубанском внутригородском округе г. Краснодара, расположенного в соответствии с Правилами в зоне рекреации Р.З., для целей, не связанных со строительством (организация территории благоустройства). В соответствии с заключением департамента дальнейшее рассмотрение предоставления названного земельного участка для испрашиваемой цели возможно (л. д. 46, 95 - 97).

16.02.2012 администрация путем публикации в газете "Краснодарские известия" информировала население о наличии свободного земельного участка площадью 999 кв. м, для целей, не связанных со строительством, для организации территории благоустройства, по ул. Высотная, 7 в Прикубанском внутригородском округе. Лицам, изъявившим желание приобрести указанный участок в аренду, предложено в течение одного месяца со дня опубликования данного сообщения обратиться в адрес администрации с заявлением по установленной форме (л. д. 11).

В связи с подачей обществом, в тридцатидневный срок со дня публикации сообщения о наличии земельного участка, единственной заявки, департамент (письмом от 27.05.2013) предложил заявителю прибыть за получением градостроительного регламента на участок (л. д. 10).

24.07.2013 спорному участку определен строительный адрес: г. Краснодар, Прикубанский внутригородской округ, ул. Высотная, 4 (л. д. 12).

19.03.2014 общество обратилось в департамент с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане соответствующей территории, просило подготовить на рассмотрение администрации материалы и проект соответствующего постановления для приобретения права аренды на земельный участок площадью 999 кв. м, расположенный в Прикубанском внутригородском округе г. Краснодара, по ул. Высотная, 4 (в схеме границ земельного участка - ул. Высотная, 7), для целей, не связанных со строительством - благоустройство территории (л. д. 93, 94).

Письмом от 24.04.2014 N 29/1462-1 департамент сообщил о возврате подготовленного им проекта постановления "Об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане соответствующей территории по улице Высотной, 4, в Прикубанском внутригородском округе города Краснодара" без согласования департаментом муниципальной собственности и городских земель администрации, по причине пропуска обществом месячного срока, установленного в опубликованном сообщении о возможном предоставлении земельного участка, формируемого для целей, не связанных со строительством, - благоустройство территории, и снятии заказа заявителя с рассмотрения (л. д. 21 - 22).

Полагая, что решение органа местного самоуправления об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, изложенное письме департамента от 24.04.2014 N 29/1462-1, не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы, общество обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

При рассмотрении спора суды правомерно исходили из того, что в силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц. Такое заявление может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса, пункт 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

По смыслу статей 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие). В соответствии со статьей 9 Арбитражного процессуального кодекса лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, регламентирован статьей 34 Земельного кодекса (здесь и далее - в применимой к спорным отношениям редакции), которой установлено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков, в связи с чем, обязаны принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений, обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве, и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации. При этом рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока, не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом.

Соблюдение вышеназванных принципов достигается обязанностью уполномоченных органов по обеспечению подготовки информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременной публикации такой информации.

В определении от 25.11.2010 N 1549-О-О Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что приведенные нормы направлены на обеспечение справедливого баланса между интересами всех лиц, желающих приобрести в собственность или аренду земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Граждане и организации, заинтересованные в предоставлении земельных участков в собственность или в аренду для целей, не связанных со строительством, подают заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса. В заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю (пункты 2 и 3 статьи 34 Земельного кодекса).

На основании указанного заявления орган местного самоуправления с учетом зонирования территорий в месячный срок утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости". Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в двухнедельный срок со дня представления кадастрового паспорта испрашиваемого земельного участка принимает решение о предоставлении этого земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду земельного участка заявителю, указанному в пункте 4 настоящей статьи, и направляет ему копию такого решения с приложением кадастрового паспорта этого земельного участка. Договор купли-продажи или аренды земельного участка заключается в недельный срок со дня принятия указанного в пункте 5 настоящей статьи решения (пункты 4, 5 и 6 статьи 34 Земельного кодекса).

Порядок рассмотрения органом местного самоуправления вопроса об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории (при отсутствии государственного кадастрового учета испрашиваемого заявителем участка) нормами Земельного кодекса, иными федеральными законами не урегулирован.

Вместе с тем, частью 2 статьи 16.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении, Закон N 131-ФЗ) в действующей в спорный период редакции закреплено право органов местного самоуправления городского округа участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее также - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, установленных в соответствии с Законом о местном самоуправлении и уставами муниципальных образований, именуется муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления, и регламентируется Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ, Закон о муниципальных услугах).

Порядок и стандарт предоставления муниципальной услуги устанавливаются соответствующим нормативным правовым актом (административным регламентом, статья 2 Закона о муниципальных услугах).

Сроки и последовательность действий (административных процедур) при предоставлении муниципальной услуги "Утверждение схем расположения земельных участков на кадастровом плане или на кадастровой карте соответствующей территории" в городе Краснодаре определены Административным регламентом (утвержден постановлением администрации от 06.07.2012 N 5634). Результатом предоставления муниципальной услуги является постановление администрации об утверждении схемы расположения земельного участка или отказ в предоставлении муниципальной услуги (пункт 12 Административного регламента).

Исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги закреплен в пункте 20 Административного регламента, как и возможность оспаривания в судебном порядке такого отказа.

По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Исследовав и оценив представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции установил, что по результатам публикации информации о наличии свободного земельного участка иные лица, помимо общества, о своей заинтересованности в предоставлении спорного участка для организации территории благоустройства, не связанной со строительством, не заявили, на основании полученного градостроительного регламента и в соответствии с Правилами обществом обеспечено изготовление схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, испрашиваемого для целей, не связанных со строительством, - организации благоустройства. В силу пункта 9 Порядка условием предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков для целей, не связанных со строительством, является запрет на изменение разрешенного использования земельного участка для строительства объектов капитального строительства. Предположение о возможном использовании заявителем испрашиваемого земельного участка для целей, не соответствующих разрешенному использованию, не может быть положено в основу отказа в утверждении схемы расположения земельного участка. Поскольку наличие законных оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, испрашиваемого обществом для целей, не связанных со строительством, администрация и департамент надлежащими доказательствами не подтвердили, суд апелляционный суд удовлетворил требования общества и обязал орган местного самоуправления названную схему утвердить, издав соответствующий правовой акт.

В силу части 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

Приведенный в жалобе довод о том, что вид разрешенного использования - благоустройство не может являться самостоятельной целью использования земельного участка, поскольку является обязанностью любого землепользователя по содержанию земельного участка, независимо от того, для каких целей он предоставлен и используется, окружным судом кассационной инстанции не принимается, как противоречащий действующим на территории муниципального образования город Краснодар Правилам.

Ссылка администрации в обоснование названного довода на постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.04.2010 N 16158/09) несостоятельна, поскольку оно принято по делу с иными фактическими обстоятельствами, прямо указывающими на отсутствие благоустройства как вида разрешенного использования земельных участков в действующих на территории муниципального образования "Город Саратов" Правилах землепользования и застройки (утверждены решением Саратовской городской Думы от 29.04.2008 N 27-280).

Оснований для отмены апелляционного постановления от 17.12.2014 по доводам кассационной жалобы не имеется, поскольку они не опровергают правильности выводов суда апелляционной инстанции и сводятся к несогласию с ними. Суд апелляционной инстанции полно и всесторонне исследовал и оценил представленные доказательства, установил имеющие значение для дела фактические обстоятельства, правильно применил нормы права, изложенные в обжалуемом акте выводы соответствуют материалам дела.

В силу положений главы 35 Арбитражного процессуального кодекса кассационная инстанция полномочиями по переоценке доказательств не наделена.

Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебного акта (часть 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса), не установлены.

От уплаты государственной пошлины за подачу кассационной жалобы администрация (орган местного самоуправления) освобождена (пункт 1.1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации).

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.12.2014 по делу N А32-17991/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Н.С. Мазурова

Судьи

В.А. Анциферов А.И. Мещерин