Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 12 мая 2015 г. N Ф08-1269/15 по делу N А32-666/2014

г. Краснодар

12 мая 2015 г.

Дело N А32-666/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 12 мая 2015 г.

Полный текст постановления изготовлен 12 мая 2015 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Анциферова В.А и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от органов, осуществляющих публичные полномочия: администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310032246, ОГРН 1022301606799) - Хилай В.В. (доверенность от 12.01.2015), Департамента муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310041258, ОГРН 1022301172475) - Хилай В.В. (доверенность от 30.12.2014), в отсутствие заявителя - индивидуального предпринимателя Дорошенко Натальи Викторовны (ИНН 262702116236, ОГРНИП 312265123000167) и третьего лица - общества с ограниченной ответственностью "Кубань-Бизнес", извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования город Краснодар на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 13.10.2014 (судья Савин Р.Ю.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.12.2014 (судьи Филимонова С.С., Смотрова Н.Н., Соловьева М.В.) по делу N А32-666/2014, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Дорошенко Н.В. (далее - предприниматель) обратилась в арбитражный суд к администрации муниципального образования город Краснодар (далее - администрация) с требованиями о признании незаконным бездействия администрации по организации и проведению торгов на право заключения договоров аренды земельного участка ориентировочной площадью 1899 кв. м, расположенного по адресу: г. Краснодар, п. Российский, ул. Измаильская, 25/1, для размещения гаражей. Предприниматель просила также возложить на администрацию обязанность по проведению аукциона на право заключения договора аренды земельного участка.

Требования мотивированы следующим. После опубликования информации о возможном предоставлении земельного участка и получения заявления предпринимателя, администрация обязана была выставить этот участок на торги. Бездействие органа местного самоуправления противоречит статьям 1, 30, 31, 38 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) и нарушает права заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Определением от 20.01.2014 суд привлек Департамент муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент) к участию в деле в качестве органа, осуществляющего публичные полномочия (л. д. 1).

Определением от 26.08.2014 (л. д. 76) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено ООО "Кубань-Бизнес" (далее - общество).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 13.10.2014, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.12.2014, заявление удовлетворено. Признано незаконным бездействие администрации, выразившееся в уклонении от организации и проведения торгов на право заключения договора аренды земельного участка ориентировочной площадью 1899 кв. м как противоречащее положениям статьи 30 Земельного кодекса и Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". На администрацию возложены следующие обязанности: организовать проведение работ по формированию земельного участка, определить его разрешенное использование, а также технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и плату за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, организовать и провести торги по продаже права аренды сформированного земельного участка. С администрации в пользу предпринимателя взыскано 200 рублей расходов по оплате государственной пошлины.

Судебные инстанции установили, что органом местного самоуправления в газете "Краснодарские известия" от 02.11.2013 было опубликовано информационное сообщение о предстоящем предоставлении обществу земельного участка ориентировочной площадью 1899 кв. м, расположенного по адресу: г. Краснодар, п. Российский, ул. Измаильская, 25/1, для размещения гаражей. Предприниматель обратилась с заявлением о предоставлении в аренду указанного участка либо о проведении торгов. Письмом от 12.12.2013 департамент по поручению администрации сообщил предпринимателю о том, что информационное сообщение в газете "Краснодарские известия" не является публикацией о наличии свободных земельных участков. Также суды установили, что постановлением администрации от 24.12.2013 N 9999 обществу утверждены акт о выборе земельного участка от 26.11.2013, материалы предварительного согласования места размещения гаражей на этом участке, схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории. Доказательств постановки земельного участка на кадастровый учет и его предоставления в аренду обществу не представлено. При разрешении требований предпринимателя судебные инстанции исходили из следующего. Порядок предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Земельным кодексом не урегулирован. Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги (статьи 30, 31 Земельного кодекса, статья 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции"). На земельный участок ориентировочной площадью 1899 кв. м претендовало не только лицо, указанное в информационном сообщении (общество), но и заявитель. Следовательно, предоставление земельного участка должно производиться на торгах. Бездействие органов местного самоуправления нарушает права заявителя, поэтому судебные инстанции на основании статей 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) признали бездействие (уклонение) администрации в организации и проведении торгов на право заключения договора аренды земельного участка незаконным. На администрацию возложены обязанности по организации проведения работ по формированию земельного участка, определению разрешенного его использования, а также технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, организации и проведению торгов по продаже права аренды сформированного земельного участка (л. д. 89, 119).

Администрация обжаловала решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. В жалобе заявитель просит указанные акты отменить, в удовлетворении требований отказать, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права. Администрация полагает, что в данном случае предоставление земельного участка осуществлялось с проведением работ по их формированию с предварительным согласованием места размещения объекта. Заявление о предоставлении земельного участка ориентировочной площадью 1899 кв. м, расположенного по адресу: г. Краснодар, п. Российский, ул. Измаильская, 25/1, подано обществом в соответствии с пунктом 1 статьи 31 Земельного кодекса. По смыслу статей 30 и 31 Земельного кодекса торги проводятся в отношении тех земельных участков, которые предоставляются без предварительного согласования места размещения объекта и в том случае, когда органом местного самоуправления принято решение о выставлении земельного участка на торги. Предусмотренный данными статьями порядок предоставления земельного участка путем предварительного согласования места размещения объекта не предусматривает наличие иных претендентов на участок, помимо того заявителя, который формирует за свой счет соответствующий земельный участок. Кроме того, заявителем испрашивается земельный участок определенного размера и в определенном месте, что препятствует органу местного самоуправления в рамках процедуры выбора земельного участка сформировать альтернативные варианты расположения земельного участка и (или) его площади.

От иных участвующих в деле лиц отзывы на жалобу не поступили.

Представитель администрации (представляющий также интересы департамента) поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Иные участники спора, извещенные о времени и месте судебного заседания, в суд кассационной инстанции не явились (представителей не направили).

От предпринимателя поступило ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в ее отсутствие.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителя органов местного самоуправления, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что в удовлетворении кассационной жалобы следует отказать.

Как установили судебные инстанции и видно из материалов дела, в газете "Краснодарские известия" от 02.11.2013 администрацией опубликована информация о предстоящем предоставлении обществу земельного участка ориентировочной площадью 1899 кв. м по адресу: Краснодарский край, п. Российский, ул. Измаильская, 25/1 для размещения гаражей (л. д. 8).

Со ссылкой на информационное сообщение от 02.11.2013 предприниматель обратилась в администрацию с заявлением о предоставлении ей указанного земельного участка в аренду. В связи с подачей нескольких заявок предприниматель просила провести торги по продаже права аренды (л. д. 9).

Письмом от 12.12.2013 департамент по поручению администрации сообщил предпринимателю о том, что информационное сообщение о предоставлении земельного участка не является публикацией о наличии свободного земельного участка. В соответствии со статьями 30 и 31 Земельного кодекса органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Данное информационное сообщение опубликовано о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства (л. д. 10).

Полагая, что при наличии нескольких заявок право аренды на испрашиваемый земельный участок должно быть выставлено на торги, предприниматель оспорила бездействие администрации по правилам главы 24 Кодекса, заявив также требование об обязании органа местного самоуправления провести аукцион по продаже права аренды в отношении данного участка.

В силу части 1 статьи 198 Кодекса гражданин вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решения и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемое решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на него какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для удовлетворения заявления необходимо одновременное наличие следующих условий: несоответствие оспариваемых действий (бездействия) закону (иным нормативным правовым актам) и нарушение ими прав (интересов) заявителя в сфере предпринимательской (иной экономической) деятельности (часть 4 статьи 200, часть 2 статьи 201 Кодекса).

Земельное законодательство основывается на принципе сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (подпункт 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса).

В силу пункта 1 статьи 30 Земельного кодекса (действовала до 01.03.2015) предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов; с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Согласно пункту 5 статьи 30 данного Кодекса предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 Земельного кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 Земельного кодекса.

В постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и 15.11.2011 N 7638/11 сформулированы следующие правовые подходы. При предоставлении земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов. При этом Земельный кодекс не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов. Порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Земельным кодексом не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Земельного кодекса, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в подпункте 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления участка конкретному лицу.

Таким образом, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства лица вправе подать заявления о предоставлении им того же участка, даже зная о наличии иных претендентов. Право на заключение договора аренды в такой ситуации подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса.

При разрешении спора судебные инстанции установили, что на земельный участок ориентировочной площадью 1899 кв. м, расположенный по адресу: г. Краснодар, п. Российский, ул. Измаильская, 25/1, претендовало не только лицо, указанное в информационном сообщении (общество), но и заявитель. Предприниматель обратилась в орган местного самоуправления с заявлением о предоставлении того же земельного участка. Следовательно, предоставление в аренду спорного участка должно производиться с использованием публичных процедур (на торгах).

С учетом изложенного, судебные инстанции на основании статей 198, 200 и 201 Кодекса признали бездействие органа местного самоуправления, выразившееся в уклонении от организации и проведения торгов на право заключения договора аренды земельного участка ориентировочной площадью 1899 кв. м, незаконным. На администрацию возложены обязанности по организации проведения работ по формированию участка, определению его разрешенного использования, определению технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение объектов к указанным сетям, организации и проведению торгов по продаже права аренды сформированного земельного участка.

Кассационная инстанция проверяет законность принятых судами первой и апелляционной инстанций судебных актов, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее (часть 1 статьи 286 Кодекса).

Довод жалобы администрации об отсутствии обязанности по выставлению на торги права на заключение договоров аренды земельного участка ориентировочной площадью 1899 кв. м (при наличии нескольких заявок), в том числе в связи с незавершенностью процесса их формирования, отклоняется. Данный довод противоречит правовым подходам по применению статей 30 и 31 Земельного кодекса, сформулированным в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и 15.11.2011 N 7638/11.

Предоставление в данном случае земельного участка одному из претендентов без проведения торгов не соответствует принципу земельного законодательства, закрепленному в пункте 11 статьи 1 Земельного кодекса, противоречит пункту 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", а также нарушает права и интересы заявителя.

В жалобе администрация приводит также довод о том, что предпринимателем испрашивается земельный участок определенного размера и в определенном месте, что препятствует органу местного самоуправления в рамках процедуры выбора земельного участка сформировать альтернативные варианты расположения земельного участка и (или) его площади. Однако данный довод подтверждает лишь нарушение органом местного самоуправления закрепленной в статье 31 Земельного кодекса процедуры предоставления заинтересованному лицу (обществу) земельного участка (свидетельствует о невозможности определения других вариантов размещения объекта (выбора участка)). Ссылаясь на соблюдение положений статьи 31 Земельного кодекса, администрация не учитывает ее содержание, а также правовые подходы по применению названной нормы, выработанные Президиумом Высшего Арбитражного суда Российской Федерации в постановлении от 18.06.2013 N 727/13. В ситуации, когда заинтересованное в предоставлении земельного участка лицо просит закрепить за ним участок заявленного размера в конкретном месте (определенном адресно и на схеме), у администрации отсутствует возможность в рамках процедуры выбора земельного участка предлагать иные варианты посредством изменения места расположения испрашиваемого участка и (или) изменения его площади. Поэтому применительно к фактическим обстоятельствам данного спора организация и проведение торгов в отношении спорного (определенного адресно и на схеме (л. д. 57, 58)) земельного участка позволят обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры его предоставления.

Окружной суд не усматривает оснований для отмены решения и апелляционного постановления по доводам, приведенным в жалобе. Нарушений норм процессуального права, в том числе предусмотренных частью 4 статьи 288 Кодекса, не установлено.

Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины за подачу жалобы (подпункт 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации).

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 13.10.2014 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.12.2014 по делу N А32-666/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.Е. Епифанов

Судьи

В.А. Анциферов А.И. Мещерин