Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 8 мая 2015 г. N Ф08-2358/15 по делу N А32-1385/2013

г. Краснодар

08 мая 2015 г.

Дело N А32-1385/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 30 апреля 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 08 мая 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Мазуровой Н.С., судей Анциферова В.А. и Мантула Г.А., при участии в судебном заседании от органов, осуществляющих публичные полномочия: администрации муниципального образования город Краснодар (ОГРН 1022301606799) и департамента муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар (ОГРН 1022301172475) - Дьяченко Я.И. (доверенности от 30.12.2014 и от 12.01.2015), в отсутствие представителей заявителя - индивидуального предпринимателя Чернышова Валерия Николаевича (ОГРНИП 310265015200010), органа, осуществляющего публичные полномочия - департамента имущественных отношений Краснодарского края (ОГРН 1022301228399), третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Макеева Дениса Александровича, гаражного потребительского кооператива "Сигнал-08", Негуча Алексея Павловича, извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе публично, посредством размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования город Краснодар на дополнительное решение Арбитражного суда Краснодарского края от 30.09.2014 (судья Данько М.М.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2015 (судьи Ефимова О.Ю., Гуденица Т.Г., Сулименко О.А.) по делу N А32-1385/2013, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Чернышов Валерий Николаевич (далее - предприниматель) обратился в арбитражный суд с заявлением к администрации муниципального образования город Краснодар (далее - администрация), в котором просил:

- признать незаконным бездействие администрации по организации и проведению аукциона на право заключения договоров аренды следующих земельных участков: ориентировочной площадью 892 кв. м для размещения офисного здания по ул. Плодородной, 11 в поселке Плодородном (далее - участок N 1); площадью 20 040 кв. м для размещения гаражей по ул. Живописной, 5а на хуторе Октябрьском (далее - участок N 2); ориентировочной площадью 3 840 кв. м для размещения гаражей по ул. Наримановской, 12 на хуторе Ленина (далее - участок N 3);

- обязать администрацию провести аукцион на право заключения договоров аренды данных земельных участков.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены департамент имущественных отношений Краснодарского края и департамент муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент; т. 1, л. д. 44, 58, 59). Суд также привлек к участию в деле качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора Макеева Д.А., ГПК "Сигнал-08" (далее - кооператив) и Негуча А.П. (т. 1, л. д. 58, 59, 130 - 132, 141, 142).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 23.09.2013 в удовлетворении требований предпринимателя в отношении участка N 1 отказано (т. 1, л. д. 94 - 97). Суд установил, что данный участок по договору от 17.12.2012 N 43000019634 предоставлен в аренду Макееву Д.А. для строительства офисного здания. При заключении в установленном порядке договора аренды публично-правовые отношения по предоставлению земли прекратились (административный акт исполнен), а между сторонами договора возникли иные (обязательственные) правоотношения по владению и пользованию спорным участком, которые основаны на самостоятельной гражданско-правовой сделке. Данное обстоятельство исключает возможность восстановления нарушенных прав предпринимателя при рассмотрении заявления о признании незаконным бездействия администрации по организации и проведению торгов, поданного по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс).

Дополнительным решением от 30.09.2014, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2015, требования предпринимателя в отношении участков N 2 и 3 удовлетворены частично. Суд признал незаконным бездействие администрации, выразившееся в уклонении от организации и проведения торгов на право заключения договора аренды участка N 2, как противоречащее положениям статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), статье 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ). На администрацию возложена обязанность в течение четырех месяцев с даты вступления в законную силу судебного акта совершить следующие действия, направленные на реализацию права на заключение договора аренды участка N 2: организовать проведение работ по формированию земельного участка; определить его разрешенное использование; определить технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и плату за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения; организовать и провести торги по продаже права аренды сформированного земельного участка. В удовлетворении требований в отношении участка N 3 отказано. Суды установили, что до момента принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта с заявлениями о предоставлении участка N 2 в администрацию обратились предприниматель и Негуч А.П. При наличии конкурирующих заявлений земельный участок для строительства должен предоставляться на торгах, что позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры его предоставления конкретному лицу (подпункт 11 пункта 1 статьи 1, пункт 4 статьи 30 Земельного кодекса, постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и от 15.11.2011 N 7638/11). Уполномоченный орган местного самоуправления, обладая информацией о наличии двух претендентов на участок N 2, уклонился от проведения торгов, чем нарушил нормы земельного законодательства и имущественные права предпринимателя. Суды, руководствуясь статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса и пунктом 4 статьи 30 Земельного кодекса, возложили на администрацию обязанность совершить определенные действия, направленные на реализацию публичной процедуры предоставления участка N 2. Судебные инстанции также становили, что участок N 3 по договору от 14.08.2013 N 43000020291 предоставлен в аренду кооперативу для строительства офисного здания. Данное обстоятельство влечет отказ в удовлетворении требований предпринимателя в соответствующей части, поскольку признание незаконным бездействия уполномоченного органа не приведет к восстановлению нарушенных прав заявителя (пункт 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 4 Кодекса).

В кассационной жалобе администрация, ссылаясь на нарушение норм материального права, а также на несоответствие сделанных судами выводов представленным в дело доказательствам, просит отменить дополнительное решение от 30.09.2014 и апелляционное постановление от 11.02.2015, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований предпринимателя. Податель жалобы указывает, что сведения о разработанной (утвержденной) документации по планировке территории (проект планировки территории и проект межевания территории) отсутствуют, поэтому администрация правомерно предоставляла участок N 2 в порядке предварительного согласования места размещения объекта (статьи 31 и 32 Земельного кодекса). В таком случае предоставление земельного участка производится без торгов в рамках административной процедуры, инициатором которой выступает гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в освоении территории муниципального образования, на которой отсутствуют сформированные участки и в отношении которой не утверждена документация по планировке территории (проект планировки территории и проект межевания территории). Постановлением администрации муниципального образования г. Краснодар от 01.08.2008 N 2201 "Об утверждении Перечней документов, необходимых для распоряжения земельными участками на территории муниципального образования город Краснодар" (далее - постановление N 2201) определен состав документации, требуемой для утверждения материалов предварительного согласования места размещения объекта, а также для предоставления земельного участка для строительства на основании материалов предварительного согласования места размещения объекта. Заявление предпринимателя не соответствует установленным правилам (нет обоснования размещения объекта определенной площади и указания на процедуру предоставления участка для строительства). Изложенное свидетельствует об отсутствии у администрации оснований для квалификации заявления предпринимателя в качестве конкурирующего. Собственный вариант застройки участка предприниматель не предложил, сведений об осуществлении им деятельности в сфере строительства не представил, поэтому суды ошибочно руководствовались правовой позиции, сформулированной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10.

Отзывы на жалобу в суд не поступили.

В судебном заседании представитель администрации и департамента на удовлетворении кассационной жалобы настаивал.

В силу части 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд округа проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

Кассационная жалоба администрации не содержит доводов в отношении отказа в удовлетворении требований предпринимателя по участкам N 1 и 3, поэтому судебные акты в данной части судом округа не проверяются.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, выслушав представителя администрации и департамента, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, 15.09.2012 в газете "Краснодарские известия" размещена информация о предстоящем предоставлении:

- Макееву Д.А. земельного участка ориентировочной площадью 892 кв. м для размещения офисного здания по ул. Плодородной, 11 в поселке Плодородном;

- Негучу А.П. земельного участка площадью 20 040 кв. м для размещения гаражей по ул. Живописной, 5а на хуторе Октябрьском;

- кооперативу земельного участка ориентировочной площадью 3 840 кв. м для размещения гаражей, по ул. Наримановской, 12 на хуторе Ленина (т. 1, л. д. 7).

Предприниматель обратился в администрацию с заявлением, в котором просил предоставить в аренду земельные участки, указанные в сообщении, опубликованном 15.09.2012 в газете "Краснодарские известия" (т. 1, л. д. 8).

Департамент в письме от 26.10.2012 N 50337-26 сообщил предпринимателю о том, что опубликованные в газете "Краснодарские известия" от 15.09.2012 информационные сообщения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства не являются публикацией о наличии свободных земельных участков (т. 1, л. д. 9).

Предприниматель, полагая, что администрация неправомерно уклоняется от организации и проведения торгов на право заключения договоров аренды спорных земельных участков, обратился с заявлением в арбитражный суд.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу статей 65, 198 и 200 Арбитражного процессуального кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие). В соответствии со статьей 9 Кодекса лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Порядок предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта урегулирован статьями 30, 31 и 32 Земельного кодекса, в которых детально регламентирована последовательность действий уполномоченного публичного органа в связи с заявлением заинтересованного лица о предоставлении участка для строительства по указанной процедуре. Уполномоченный орган обеспечивает выбор участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения соответствующих процедур согласования (пункт 2 статьи 31); информирует население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (пункт 3 статьи 31); оформляет результаты выбора актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны (пункт 5 статьи 31); принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (пункт 6 статьи 31); в случае принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта оно является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет (пункт 8 статьи 31).

В постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и от 15.11.2011 N 7638/11 сформулированы следующие правовые позиции. По смыслу положений пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса об обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения, заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов. Публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок. На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами - поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию.

При этом Земельный кодекс не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов.

Исходя из системного толкования предусмотренных статьей 31 Земельного кодекса стадий и условий выбора земельного участка под строительство, акт о выборе может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования.

Порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют несколько лиц, Земельным кодексом не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Земельного кодекса, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса независимо от того, является ли этот земельный участок сформированным или лишь проходит процедуру формирования. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в подпункте 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

Таким образом, при наличии двух и более претендентов предоставление земельного участка должно осуществляться на торгах.

По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Исследовав и оценив представленные в дело доказательства, суды установили, что на участок N 2 претендовали Негуч А.П. и предприниматель. В такой ситуации участок не мог быть предоставлен кому-либо из них для строительства в процедуре предварительного согласования места размещения объекта, а подлежал выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса. Признав незаконным бездействие администрации, выразившееся в уклонении от организации и проведения торгов на право заключения договора аренды спорного участка, суд возложил на нее обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов предпринимателя путем совершения определенных действий, направленных на реализацию права на заключение договора аренды. Выводы судебных инстанций о невозможности, при установленных фактических обстоятельствах, предоставить участок N 2 определенному лицу с предварительным согласованием места размещения объекта, соответствует положениям статей 1, 30 и 31 Земельного кодекса в истолковании порядка их применения, сформулированном Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (часть 4 статьи 170 Кодекса).

Доводы кассационной жалобы администрации об отсутствии оснований для удовлетворения заявления предпринимателя надлежит отклонить.

Поскольку в отношении участка N 2 поступили заявления от двух претендентов, он мог быть предоставлен в аренду для строительства с использованием публичных процедур (на торгах). В нарушение норм пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса уполномоченный орган местного самоуправления не совершил соответствующих действий и не рассмотрел по существу заявление предпринимателя.

Статья 15 Закона N 135-ФЗ запрещает совершать действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Так как заявление предпринимателя по существу не рассмотрено (с учетом установленного факта подачи заявлений двух лиц), оспариваемое бездействие нарушает его права и законные интересы.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о наличии совокупности условий, необходимых для признания незаконным бездействия уполномоченного органа местного самоуправления, выразившегося в уклонении от совершения действий по надлежащему рассмотрению заявления и проведению торгов по предоставлению земельного участка в аренду (статьи 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса).

При этом отсутствие разработанной (утвержденной) документации по планировке территории (проект планировки территории и проект межевания территории) не исключает возможности формирования и предоставления в аренду для строительства земельного участка по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса.

Аргумент администрации о несоответствии обращения предпринимателя (по форме и содержанию) требованиям пункта 1 статьи 31 Земельного кодекса, а также постановлению N 2201 не принимается. Конкуренция в процедуре предварительного согласования места размещения объекта не регламентирована Земельным кодексом, поэтому в рассматриваемом случае правовое значение имеет факт наличия нескольких лиц, заинтересованных в предоставлении одного и то же (одних и тех же) земельных участков, предопределяющий невозможность установления приоритета для кого-либо из этих лиц, и необходимость проведения торгов. Администрация была информирована о наличии нескольких претендентов на получение в аренду земельного участка, что само по себе является достаточным основанием для организации и проведения торгов.

Кроме того, опубликованное администрацией информационное сообщение от 15.09.2012 не содержало указаний о форме, по которой подлежат оформлению заявления заинтересованных в предоставлении земельного участка лиц, и прямо предусматривало возможность обращения граждан и юридических лиц по вопросам (любым), связанным с предстоящим предоставлением спорного участка, непосредственно в названный орган местного самоуправления (т. 1, л. д. 7).

Податель жалобы, ссылаясь на неверное понимание судами содержания процедуры предварительного согласования места размещения объекта, не учитывает, что результатом поступления заявлений от нескольких претендентов на участок может быть лишь выставление указанного участка на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса, так как данная ситуация перестает соответствовать процедуре, предусмотренной статьей 31 названного Кодекса. Предоставление в таком случае земельного участка на торгах отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в подпункте 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

Основания для отмены дополнительного решения от 30.09.2014 и апелляционного постановления от 11.02.2015 по доводам жалобы отсутствуют, поскольку они не опровергают правильности выводов судов и, по существу, сводятся к несогласию с ними. Судебные инстанции полно и всесторонне исследовали и оценили представленные доказательства, установили имеющие значение для дела фактические обстоятельства, верно применили нормы материального права.

Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебного акта (часть 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса), не установлены.

От уплаты государственной пошлины за подачу кассационной жалобы администрация освобождена (пункт 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации).

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

дополнительное решение Арбитражного суда Краснодарского края от 30.09.2014 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2015 по делу N А32-1385/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Н.С. Мазурова

Судьи

В.А. Анциферов