Возврат платежей за загрязнение окружающей природной среды (А. Кузнецов, ФПА АКДИ "Экономика и жизнь", выпуск 1, январь 2003 г.)

Возврат платежей за загрязнение окружающей природной среды

Верховный Суд РФ 4 июня 2002 г. признал незаконным Постановление Правительства РФ от 28.08.92 N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отказов, другие виды вредного воздействия" (в редакции от 14.06.01) (далее - Постановление Правительства РФ N 632) (см. "АКДИ "Экономика и жизнь", 2002, N 9. С.103).

В связи с этим решением Верховного Суда РФ у налогоплательщиков, как и, вероятно, у налоговых органов, возник ряд вопросов, требующих разъяснения: следует ли перечислять в бюджет плату за загрязнение окружающей природной среды (далее - плата), вправе ли налоговые органы взыскать плату и пени, начисленные в период до 4 июня 2002 г., а также существует ли возможность возвратить ранее уплаченные суммы?

Разъяснения не заставили себя ждать. МНС России издало письмо от 23 июля 2002 г. N НА-6-21/1065@ "О плате за загрязнение окружающей природной среды". В этом документе МНС окончательно признало, что с 4 июня 2002 г. законных оснований для взимания платы нет и с этой даты плату перечислять в бюджет не следует. Однако в этом же письме МНС указывает на отсутствие оснований для возврата платы за период до 4 июня 2002 г.

* * *

Последний вывод МНС России необоснован по следующим причинам.

4 июня 2002 г. Кассационной коллегией Верховного Суда РФ было вынесено определение об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 28.03.02 N ГКПИ 2002-178, в свою очередь установившего, что взимание платы в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ N 632, незаконно. В соответствии с гражданским процессуальным законодательством Кассационная коллегия является вышестоящим судом по отношению к Верховному Суду РФ, рассмотревшему дело в первой инстанции. В силу части первой ст.208 ГПК РСФСР в случае подачи кассационной жалобы решение федерального суда вступает в силу после рассмотрения дела вышестоящим судом. Следовательно, решение Верховного Суда РФ от 28.03.02, которым взимание платы признано незаконным, действительно вступает в силу с 4 июня 2002 г. При этом в ст.239.8 ГПК РСФСР установлено, что с момента вступления в законную силу решения суда о признании акта либо отдельной его части незаконными этот акт или его отдельная часть считаются недействующими.

Однако МНС при издании своих разъяснений учитывало только часть обстоятельств, имеющих существенное значение. Следствием этого стали неверные выводы.

В пункте 17 Постановления Верховного Суда РФ от 21.12.93 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" указано на то, что если правовой акт издан органом или должностным лицом при отсутствии соответствующих полномочий или не был опубликован для всеобщего сведения либо не был зарегистрирован, когда опубликование или государственная регистрация являлись обязательными, то такой акт признается недействующим и не влекущим правовых последствий со дня его издания.

МНС, ссылаясь на п.17 Постановления Верховного Суда РФ, "не замечает" его второй части. Между тем она имеет важное значение. На это указывает и Верховный Суд РФ в определении от 4 июня 2002 г. со ссылкой на постановление Конституционного Суда РФ N 16-П от 11.11.97 "По делу о проверке конституционности статьи 11.1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года "О государственной границе Российской Федерации".

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в данном Постановлении, отнесение к ведению Правительства РФ установления существенных элементов налогового обязательства не соответствует закрепленному действующим законодательством разграничению полномочий между органами законодательной и исполнительной власти.

Следовательно, правительство РФ не обладало полномочиями по установлению налогов в 1992 г. согласно Закону РФ от 27.12.91 N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".

Кроме того, на то, что Порядок взимания платы не был законно установлен изначально, указывает и то обстоятельство, что Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов, утвержденные 27.11.92 Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ (согласованы с Минэкономики и Минфином России), официально не были опубликованы и не были зарегистрированы в Минюсте России.

Таким образом, Постановление Правительства РФ N 632 обоснованно признано недействительным. По нашему мнению, это означает, что данный нормативный акт не влечет правовых последствий со дня его издания.

* * *

На наш взгляд, правомерно утверждать, что суммы платы, перечисленные в бюджет налогоплательщиками самостоятельно как в период до 4 июня 2002 г., так и после этой даты, следует квалифицировать как суммы излишне уплаченного налога, которые должны быть возвращены налогоплательщикам. Данный вывод в полной мере распространяется и на суммы пени, самостоятельно уплаченные за несвоевременное перечисление платы в бюджет.

Пунктом 8 ст.78 НК РФ установлено, что заявление о возврате суммы излишне уплаченного налога может быть подано в течение трех лет со дня уплаты указанной суммы. Истечение данного срока препятствует возврату излишне уплаченного налога. В связи с этим актуальным является вопрос о том, обладает ли налогоплательщик правовыми возможностями для возврата излишне уплаченного налога помимо ст.78 НК РФ.

Возможность обращения в суд с иском о возврате излишне уплаченных сумм налога независимо от истечения срока, установленного в п.8 ст.78 НК РФ, подтверждена Конституционным Судом РФ. Как следует из Определения Конституционного Суда РФ от 21.06.01 N 173-О, "... данная норма (п.8 ст.78 НК РФ - Авт.) не препятствует гражданину в случае пропуска указанного срока обратиться в суд с иском о возврате из бюджета переплаченной суммы в порядке гражданского или арбитражного судопроизводства, и в этом случае действуют общие правила исчисления срока исковой давности - со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права (пункт 1 статьи 200 ГК Российской Федерации).

Таким образом, оспариваемое нормативное положение, являющееся составной частью статьи 78 Налогового кодекса Российской Федерации, адресованной налоговым органам, не содержит оснований для ограничения конституционных прав граждан, в том числе права на судебную защиту".

Данный вывод Конституционного Суда РФ требует пояснения. Прежде всего остается неясным, на основании каких правовых норм, если исключить ст.78 НК РФ, в конкретном деле должен решаться вопрос о сроках давности и возврате излишне уплаченного налога. Конституционный Суд РФ в данном деле посчитал, что эти вопросы относятся к компетенции суда общей юрисдикции, рассматривающего дело, а проверка законности и обоснованности решения им этого вопроса - к компетенции вышестоящих судебных инстанций.

Специалистами высказывается мнение о том, что уплата и возврат незаконно установленного налога находится за рамками налоговых обязательств. Так, высказывалась мысль о том, что невозможность возврата излишне уплаченного налога приводит к неосновательному обогащению государства (см. Особое мнение судьи Конституционного Суда А. Л. Кононова по делу о проверке конституционности положений подп."д" п.1 и п.3 ст.20 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", Постановление Конституционного Суда РФ от 30.01.01 N 2-П).

Вместе с тем судебная практика пошла по другому пути. Арбитражные суды, ориентируясь на позицию ВАС РФ, признают, что требования о возврате из бюджета излишне уплаченных сумм налога вытекают из налоговых правоотношений, и в этой связи отказывают в применении к ним положений ГК РФ (см. Постановление ВАС РФ от 11 января 2000 г. N 5036/99, Постановление ФАС СЗО от 25.09.01 N А56-15103/01, Постановление ФАС ПО от 01.03.01 N А65-6874/2000-СА1-19 и др.).

Учитывая данную практику, следует отметить, что по истечении трех лет с момента переплаты налога налогоплательщик в настоящее время лишен возможности возврата излишне уплаченных сумм. Следовательно, плата, перечисленная до 1 января 1999 г. в республиканский бюджет РФ и экологические фонды, не будет возвращена налогоплательщикам независимо от того, с какого момента утратило силу Постановление Правительства РФ N 632.

Что же касается сумм, уплаченных в пределах трехлетнего срока, то повторим: по нашему мнению, данные суммы должны быть возвращены налогоплательщикам в порядке, предусмотренном в ст.78 НК РФ.

* * *

Помимо добровольно уплаченных существуют и излишне взысканные по решениям налоговых органов или судов суммы платы. Порядок возврата излишне взысканного налога урегулирован в ст.79 НК РФ. При этом в данной статье прямо установлено, что исковое заявление о возврате излишне взысканного налога может быть подано в суд в течение трех лет, начиная со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о факте излишнего взыскания налога.

В данном случае трехлетний срок, по нашему мнению, начинает исчисляться не ранее 4 июня 2002 г. - даты вынесения Определения Кассационной коллегии Верховного Суда РФ, т.е. с момента, когда налогоплательщику стало известно об ошибочности выводов налоговых органов при взыскании санкций.

НК РФ не ограничивает возможность требовать возврата излишне взысканного налога давностью самого факта взыскания налога. Следовательно, по нашему мнению, в течение трех лет может быть возвращен налог, взысканный в период начиная с даты издания незаконного Постановления Правительства РФ N 632, т.е. 28 августа 1992 г.

Возвращаясь к обстоятельствам дела, рассмотренного Верховным Судом РФ, следует добавить к уже сказанному, что вывод о возможности возврата платы за загрязнение окружающей природной среды можно сделать из самого решения.

В заявлении в Верховный Суд РФ ОАО "Кольская Горно-Металлургическая Компания" просило признать незаконным (недействительным) с даты вступления в силу НК РФ (1 января 1999 г.) Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632.

Верховный Суд РФ в резолютивной части решения указал: "Заявление ОАО "Кольская Горно-Металлургическая Компания" удовлетворить. Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия", в редакции от 14 июня 2001 г. N 463, признать незаконным (недействительным) ".

Таким образом, суд поддержал позицию заявителя о незаконности Постановления Правительства N 632.

В заключение отметим, что такое положение дел, согласно которому налогоплательщики, самостоятельно уплатившие незаконно установленный налог, и те, с кого такой налог взыскан по решению налоговых органов или суда, обладают разными юридическими возможностями по возврату налога, должно быть исправлено, вероятно, не без участия Конституционного Суда РФ.

А. Кузнецов,

АКДИ "Экономика и жизнь"

ФПА АКДИ "Экономика и жизнь", выпуск 1, январь 2003 г.