Решение Ленинградского областного суда от 13 января 2023 г. по делу N 3а-25/2023 (ключевые темы: правила землепользования и застройки - жилая застройка - разрешенное использование - городской округ с внутригородским делением - публичные слушания)

Решение Ленинградского областного суда от 13 января 2023 г. по делу N 3а-25/2023

ГАРАНТ:

Апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 6 апреля 2023 г. N 66а-353/2023 настоящее решение рассмотрено и оставлено без изменения

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Ночевника С.Г., при ведении протокола помощником судьи Джамгаевой Е.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО7 о признании недействующим в части приказ комитета градостроительной политики Ленинградской области от 05 ноября 2020 года N 65 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования Сертолово Всеволожского района Ленинградской области", установил:

Приказом комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 27.02.2017 N 7 "Об утверждении правил землепользования и застройки территории муниципального образования Сертолово Всеволожского муниципального района Ленинградской области в новой редакции" (далее - Приказ N 7) утверждены правила землепользования и застройки территории муниципального образования Сертолово Всеволожского муниципального района Ленинградской области (новая редакция).

Статьей 35 Правил землепользования и застройки территории муниципального образования Сертолово Всеволожского муниципального района Ленинградской области (новая редакция), утвержденных Приказом N 7, для зоны дачной застройки в границах населенного пункта, малоэтажной жилой застройки индивидуальными жилыми домами (кодовое обозначение - ТЖ-1) были установлены следующие основные виды разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства (2.1), для ведения личного подсобного хозяйства (2.2), блокированная жилая застройка (2.3), коммунальное обслуживание (3.1), дошкольное, начальное и среднее общее образование (3.5.1), обслуживание автотранспорта (4.9), водные объекты (11.0), общее пользование водными объектами (11.1), специальное пользование водными объектами (11.2), земельные участки (территории) общего пользования (12.0).

К условно-разрешенным были отнесены следующие виды использования: малоэтажная многоквартирная жилая застройка (2.1.1), дошкольное, начальное и среднее общее образование (3.5.1), культурное развитие (3.6), религиозное использование (3.7), общественное управление (3.8), амбулаторное ветеринарное обслуживание (3.10.1), банковская и страховая деятельность (4.5), гостиничное обслуживание (4.7), развлечения (4.8), выставочно-ярмарочная деятельность (4.10), спорт (5.1), обеспечение внутреннего правопорядка (8.3), ритуальная деятельность (12.1).

Приказом комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 27.12.2017 N 83 "Об утверждении внесения изменений в Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования Сертолово Всеволожского муниципального района Ленинградской области (новая редакция)" (далее - Приказ N 83) утверждены изменения в Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования Сертолово Всеволожского муниципального района Ленинградской области (новая редакция).

Статьей 35 Правил землепользования и застройки территории муниципального образования Сертолово Всеволожского муниципального района Ленинградской области (новая редакция), утвержденных Приказом N 83, для зоны дачной застройки в границах населенного пункта, жилой застройки индивидуальными жилыми домами (кодовое обозначение - ТЖ-1) был установлен, в том числе, такой основной вид разрешенного использования как обслуживание жилой застройки (2.7).

05.11.2020 приказом комитета градостроительной политики Ленинградской области N 65 (далее - Приказ N 65) утверждены правила землепользования и застройки муниципального образования Сертолово Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее - Правила землепользования и застройки, ПЗЗ) и признаны утратившими силу Приказы N 7 и N 83.

В ст. 22 ПЗЗ приведены сведения о видах разрешенного использования земельных участков и предельных размерах земельных участков, предельных параметрах разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства для зоны застройки индивидуальными жилыми домами (кодовое обозначение - ТЖ-1)

К основным видам разрешенного использования в зоне ТЖ-1 отнесены: для индивидуального жилищного строительства (2.1), предоставление коммунальных услуг (3.1.1), земельные участки (территории) общего пользования (12), улично-дорожная сеть (12.0.1), благоустройство территории (12.0.2).

К условно разрешенным видам разрешенного использования в зоне ТЖ-1 отнесены: Малоэтажная многоквартирная жилая застройка (2.1.1), Блокированная жилая застройка (2.3), Административные здания организаций, обеспечивающих предоставление коммунальных услуг (3.1.2), Бытовое обслуживание (3.3), Осуществление религиозных обрядов (3.7.1), Государственное управление (3.8.1), Магазины (4.4), Банковская и страховая деятельность (4.5), Развлекательные мероприятия (4.8.1), Площадки для занятий спортом (5.1.3), Обеспечение внутреннего правопорядка (8.3), Земельные участки общего назначения (13.0), Ведение садоводства (13.2).

05.11.2020 Приказ N 65 опубликован на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru и 12.11.2020 на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru.

ФИО8 обратилось в суд с административным исковым заявлением и, после уточнения административных исковых требований, просило признать недействующим с 05.11.2020 Приказ N 65 в части признания утратившими силу приказы N 7 и N 83 в той мере, в которой Приказ N 65 исключил из Правил землепользования и застройки в зоне ТЖ-1 вид разрешенного использования земельных участков "для обслуживания жилой застройки (2.7)".

В обоснование заявленных требований административным истцом указано, что ФИО9 является собственником земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - обслуживание жилой застройки. Выданным 11.10.2022 градостроительным планом земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" установлен запрет на строительство объектов капитального строительства, так как вид разрешенного использования земельного участка не соответствует ПЗЗ. Приказ N 65 без достаточных правовых оснований исключил из ПЗЗ вид разрешенного использования "для обслуживания жилой застройки". Приказ N 65 принят в нарушение ст. 31 Градостроительного кодекса РФ, согласно которой подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом сведений Единого государственного реестра недвижимости.

В письменном отзыве административного ответчика Комитета градостроительной политики Ленинградской области указано, что постановлением администрации МО "Сертолово" от 01.08.2011 N 204 утверждена схема планировочной структуры ФИО11. В соответствии с данным постановлением земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" отнесен к землям общего пользования. Пунктом 3.2 вышеуказанного постановления ФИО12 предписано вести застройку территории в строгом соответствии с утвержденной схемой планировочной организации ФИО19. Размещение объектов, отвечающих содержанию вида разрешенного использования с кодом 2.7 "Обслуживание жилой застройки", в границах земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" не предусматривалось и такое размещение целям осуществления деятельности ФИО13 не отвечает. Содержание вида разрешенного использования "земельные участки (территории) общего пользования" (код 12.0) в полной мере согласуется с утвержденной схемой планировочной структуры ФИО14 и не нарушает его прав как собственника земельного участка. При этом административный истец, при обсуждении проекта ПЗЗ на публичных слушаниях, не возражал против вносимых изменений и вправе инициировать вопрос о внесении изменений в ПЗЗ.

В судебное заседание представитель административного ответчика не явился, просил рассматривать дело в свое отсутствие.

Присутствующий в судебном заседании представитель административного истца ФИО15 настаивал на удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Выслушав объяснения представителя административного истца, заключение прокурора Махмудова Э.Т. об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований, исследовав и оценив представленные доказательства, суд приходит к следующему.

Судом установлено, что 22.10.2010 за ФИО16 ("данные изъяты") зарегистрировано право собственности на земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - обслуживание жилой застройки

В дальнейшем наименование ФИО17 изменено на ФИО18.

В градостроительном плане земельного участка N "данные изъяты", подготовленном на основании заявления ФИО20 от 15.10.2021, указано, что земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" расположен в территориальной подзоне ТЖ-1. В п. 9 градостроительного плана указано, что вид разрешенного использования земельного участка не соответствует правилам землепользования и застройки МО Сертолово.

Согласно ч. 4 ст. 32 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке.

Следовательно, административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и вправе полагать, что этим актом нарушаются его права, свободы и законные интересы.

Поскольку ФИО21 является собственником земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" и не наделено полномочиями на оспаривание положений ПЗЗ в отношении иных земельных участков, то определением суда от 13.01.2023 прекращено производство по административному делу по административному исковому заявлению ФИО23 о признании недействующим с даты принятия п. 2 Приказа N 65 в той мере, в которой из правил землепользования и застройки муниципального образования Сертолово Всеволожского района Ленинградской области в зоне ТЖ-1 исключен вид разрешенного использования земельных участков - для обслуживания жилой застройки (2.7), за исключением земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты".

В ст. 1 Градостроительного кодекса РФ дано определение правил землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Согласно ст. 8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относится утверждение правил землепользования и застройки поселений.

Статьей 1 областного закона Ленинградской области от 07.07.2014 N 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области" к полномочиям органов исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченных Правительством Ленинградской области на осуществление полномочий органов местного самоуправления Ленинградской области в области градостроительной деятельности, отнесено осуществление проверки проекта правил землепользования и застройки, направление проекта правил землепользования и застройки главе муниципального образования для проведения общественных обсуждений или публичных слушаний или направление его на доработку, утверждение правил землепользования и застройки поселения, городского округа, утверждение изменений в правила землепользования и застройки поселения, городского округа.

Постановлением Правительства Ленинградской области от 10.02.2014 N 16 "Об утверждении Положения о комитете по архитектуре и градостроительству Ленинградской области и о признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Ленинградской области" к полномочиям комитета по архитектуре и градостроительству отнесено осуществление проверки проекта правил землепользования и застройки, а также направление проекта правил землепользования и застройки главе муниципального образования для назначения публичных слушаний или направление его на доработку и утверждение правил землепользования и застройки поселений, городских округов, внесение в них изменений.

Согласно ст. 31 ГрК РФ решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением этапов градостроительного зонирования применительно ко всем территориям поселения, городского округа или межселенной территории либо к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа), порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ. Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта. Общественные обсуждения или публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Судом установлено, что постановлением главы МО "Сертолово" Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 23.07.2020 N 04-п назначены общественные обсуждения по проекту внесения изменений в ПЗЗ с 30.07.2020 по 10.09.2020.

Из протокола общественных обсуждений от 10.09.2020 следует, что в ходе проведение общественных обсуждений было получено 9 замечаний (предложений).

10.09.2020 составлено заключение по результатам общественных обсуждений, из которого следует, что общественные обсуждения признаны состоявшимися и проект внесения изменений в ПЗЗ направлен для утверждения в комитет градостроительной политики Ленинградской области.

Заключение о результатах публичных слушаний опубликовано в газете Петербургский рубеж N 41(1051).

Оспариваемый нормативный правовой акт подписан председателем комитета градостроительной политики Ленинградской области и 05.11.2020 опубликован на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru, а 12.11.2020 на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах полномочий административного ответчика с соблюдением требований законодательства к процедуре принятия, форме нормативного правового акта, порядку опубликования и введения в действие, что административным истцом не оспаривается.

Проверяя соответствие содержания в оспариваемой части нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из того, что правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты. В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (ст. 30 ГрК РФ).

В соответствии с ч. 1 ст. 37 ГрК РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

В ст. 7 Земельного кодекса РФ указано, что виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

На дату принятия оспариваемого нормативного правового акта действовал Классификатор, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540, предусматривающий, что содержание вида разрешенного использования "Жилая застройка" (код 2.0) включает в себя содержание видов разрешенного использования с кодами 2.1 - 2.3, 2.5 - 2.7.1.

Вид разрешенного использования "Обслуживание жилой застройки" (код 2.7) предусматривал размещение объектов капитального строительства, размещение которых предусмотрено видами разрешенного использования с кодами 3.1, 3.2, 3.3, 3.4, 3.4.1, 3.5.1, 3.6, 3.7, 3.10.1, 4.1, 4.3, 4.4, 4.6, 5.1.2, 5.1.3, если их размещение необходимо для обслуживания жилой застройки, а также связано с проживанием граждан, не причиняет вреда окружающей среде и санитарному благополучию, не нарушает права жителей, не требует установления санитарной зоны.

Судом установлено, что 01.08.2011 постановлением администрации МО "Сертолово" N 204 утверждена схема планировочной организации ФИО24, согласно которой земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" отнесен к землям общего пользования.

Согласно экспликации схемы планировочной организации ФИО25 на землях общего пользования предусмотрено размещение трансформаторной подстанции, детской игровой площадки, поста охраны, здания управления, магазина, площадки для складирования ТБО, а также автомобильных дорог, площадок, тротуаров.

Исходя из положений ч. 3 ст. 31 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Согласно ч. 1 ст. 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в том числе, возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков, а также, сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Судом установлено, что градостроительный регламент территориальной зоны застройки индивидуальными жилыми домами (кодовое обозначение - ТЖ-1) ПЗЗ допускает использование земельных участков для размещения административных зданий организаций, обеспечивающих предоставление коммунальных услуг, магазинов, площадок для занятий спортом посредством отнесения к условно разрешенным видам использования и позволяет административному истцу получить разрешение на условно разрешенный вид использования земельных участков в целях осуществления названных видов деятельности.

Таким образом, нет оснований полагать, что при разработке оспариваемых ПЗЗ не учтено существующее (фактическое) землепользование в отношении спорного земельного участка.

При этом суд учитывает, что регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования.

Кроме того, суд учитывает, что административный истец просит признать недействующим оспариваемый нормативный правовой акт именно в той части, в которой им прекращено действие ранее действовавших правил землепользования и застройки, следовательно, удовлетворение заявленных требований приведет к тому, что в отношении спорного земельного участка будут действовать различные градостроительные регламенты, утвержденные разными редакциями правил землепользования и застройки.

Принимая Приказ N 65, административный ответчик обоснованно признал утратившими силу правила землепользования и застройки, утвержденные Приказами N 7 и N 83.

Обращаясь в суд с настоящим административным исковым заявлением, административный истец фактически ставит вопрос об оценки судом целесообразности принятия административным ответчиком оспариваемого нормативного правового акта, однако, как разъяснено в п. 28 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Согласно п. 2 ч. 2 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Поскольку судом установлено, что оспариваемый административным истцом пункт 2 Приказа N 65 соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, административному истцу в удовлетворении административного иска следует отказать.

Руководствуясь ст.ст.175-180 , 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

отказать в удовлетворении административного искового заявления ФИО26 о признании недействующим с даты принятия пункт 2 приказа комитета градостроительной политики Ленинградской области от 05 ноября 2020 года N 65 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования Сертолово Всеволожского района Ленинградской области" в той мере, в которой из правил землепользования и застройки муниципального образования Сертолово Всеволожского района Ленинградской области в зоне ТЖ-1 в отношении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" исключен вид разрешенного использования земельного участка - для обслуживания жилой застройки (2.7).

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции путем подачи апелляционной жалобы через Ленинградский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья

С.Г. Ночевник