Создать общегосударственную систему предупреждения и пресечения экстремизма (В. Устинов, "Российская юстиция", N 1, январь 2003 г.)

Создать общегосударственную систему
предупреждения и пресечения экстремизма

В Российской Федерации в последнее время получили значительное распространение различные проявления политического экстремизма. Они провоцируют нестабильность в обществе, способствуют ослаблению государственности, порождают в отдельных субъектах Федерации сепаратистские настроения и создают для политических экстремистов благоприятную возможность для реализации их противоправных целей и задач. Это ведет к попранию прав и свобод граждан, подрывает общественную безопасность и государственную целостность России, создает реальную угрозу основам конституционного строя. Одним из крайних выражений экстремистской деятельности является терроризм.

До недавнего времени отсутствие на федеральном уровне соответствующих законов, которые являлись бы правовой основой для эффективного противодействия экстремизму, не позволяло на практике осуществлять полноценное обеспечение государством защиты своих граждан и российского общества в целом от деструктивного воздействия проявлений экстремизма. Субъекты Федерации были вынуждены самостоятельно решать данные проблемы путем установления соответствующих ограничений и запретов. В частности, приняты законы Республики Дагестан "О запрете ваххабитской и иной экстремистской деятельности на территории Республики Дагестан", Карачаево-Черкесской Республики "О противодействии политическому и религиозному экстремизму на территории Карачаево-Черкесской Республики", Ивановской области "Об ответственности за разжигание расовой и национальной розни, иные проявления фашизма и политического экстремизма" и другие аналогичные акты некоторых субъектов Федерации.

Сложившееся положение потребовало от органов всех ветвей государственной власти принятия решительных эффективных мер и обеспечения согласованных действий по противодействию политическому экстремизму. В таких условиях 25 июля 2002 г. был принят Федеральный закон "О противодействии экстремистской деятельности", который призван стать основополагающим нормативным правовым актом в борьбе с политическим экстремизмом, создать необходимые правовые и организационные предпосылки для преодоления этого опасного общественно-политического явления. Согласно данному Закону как экстремизм квалифицированы: пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики, сходных с ней до степени смешения, а также деятельность общественных и религиозных объединений, либо иных организаций, либо средств массовой информации, либо физических лиц по планированию, организации, подготовке и совершению действий, направленных на насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации и нарушение целостности страны, подрыв ее безопасности, захват власти или присвоение властных полномочий, создание незаконных вооруженных формирований, осуществление террористической деятельности, возбуждение национальной, расовой или религиозной, а также социальной розни, связанной с насилием или призывами к насилию, унижение национального достоинства, осуществление массовых беспорядков, хулиганских действий и актов вандализма по мотивам идеологической, политической, расовой, национальной или религиозной ненависти либо вражды, а равно по мотивам ненависти либо вражды в отношении какой-либо социальной группы, пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности. К экстремизму также отнесены публичные призывы к осуществлению указанной деятельности или совершению указанных действий, а также их финансирование либо иное содействие последним.

Представляется, что выделение в качестве одной из форм экстремистской деятельности создания незаконных вооруженных формирований явно излишне, поскольку такие формирования, с одной стороны, являются лишь средством реализации политических целей экстремистов, а с другой - могут использоваться и обычными преступниками для достижения, например, корыстных целей. Кроме того, обозначение причастности к террористической деятельности экстремистских организаций может создать проблемы в применении положений Федерального закона "О борьбе с терроризмом" в части ответственности организации за террористическую деятельность, а также квалификации соответствующих преступных действий, в том числе в связи с введением в УК РФ нового состава - "организация деятельности экстремистской направленности" (ст.282 УК). Максимальное УК). Максимальное наказание за названные действия - лишение свободы на срок до трех лет, в то время как целями такой организации могут быть: осуществление террористической деятельности и создание незаконных вооруженных формирований, что является самостоятельными составами преступления (ч.1 ст.210 и ч.1 ст.208 УК) и влечет наказание, соответственно, от семи до пятнадцати и от двух до семи лет лишения свободы. Таким образом, очевидно, требуется внесение уточнений и дополнений в принятый Закон - во избежание путаницы и сложностей в квалификации соответствующих преступных действий.

Есть трудности с практическим применением Закона в части доказывания вины экстремистов по уголовным делам. Постоянно действующих специализированных экспертных учреждений нет ни в центре, ни на местах. Их поиск для получения экспертной оценки материалов приводит к затягиванию расследования. В заключениях случаются ошибки, в результате - уголовные дела лишаются судебной перспективы.

Генеральной прокуратурой разработаны методические рекомендации для использования специальных познаний по делам и материалам об экстремистской деятельности. Но они не решают всей проблемы. Необходимо создание специализированного подразделения в структуре Федерального центра судебной экспертизы при Минюсте России.

Существенные трудности для правового регулирования противодействия экстремизму создает и ряд иных действующих законов. Так, Закон РФ от 27 декабря 1991 г. "О средствах массовой информации" не содержит реальных методов воздействия на СМИ, нарушающие требования настоящего Закона о недопустимости злоупотребления свободой массовой информации. В соответствии со ст.12 указанного Закона периодические печатные издания тиражом менее одной тысячи экземпляров освобождаются от регистрации. Не указывая выходных данных малотиражного издания либо указывая вымышленные выходные данные, производители имеют реальную возможность избежать ответственности за их использование для совершения правонарушений. В то же время деятельность СМИ, допускающих нарушения, может быть прекращена или приостановлена только учредителем либо судом в порядке гражданского судопроизводства, а изъятие, уничтожение тиража или его части допускается не иначе как по вступившему в законную силу решению суда. Данное положение исключает возможность оперативного реагирования на факты производства и распространения информационной продукции, способствующей возбуждению национальной, расовой и религиозной вражды.

Остается неурегулированным вопрос контроля и привлечения к ответственности лиц и организаций за размещение экстремистских материалов на сайтах компьютерной сети Интернет. Согласно ст.12 Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности" запрещается использование сетей общего пользования для осуществления экстремистской деятельности. Однако Интернет в законодательном порядке к средствам массовой информации не отнесен.

Давно существует необходимость внесения изменений в Федеральный закон "О свободе совести и религиозных объединениях" с исключением из него понятия "религиозная группа".

Что еще требуется для эффективной борьбы с экстремизмом?

Во-первых, ориентация в противодействии экстремизму в первую очередь на предупреждение и только потом на репрессию. При этом, как свидетельствует опыт других стран, особое значение имеет работа с молодежью. Так, одной из задач Федерального ведомства по охране конституции ФРГ является предупреждение насилия и экстремизма среди молодежи. С этой целью ведомством разработаны специальные "молодежные программы". В частности, в земле Бранденбург, где в последние годы неонацистскими группами "бритоголовых" было совершено большое число преступлений расистского характера с применением насилия против иммигрантов африканского и азиатского происхождения, подобная программа осуществляется с 1992 года. Она предусматривает проведение среди молодежи и подростков работы по разъяснению опасности левого и правого экстремизма в форме регулярных встреч с учащимися и студентами в учебных заведениях, детских и юношеских организациях, клубах. Сотрудники спецслужб выступают с лекциями и принимают участие вместе с представителями местных властей, педагогами и социальными работниками в "круглых столах против насилия". Хотелось бы отметить, что в России системного профилактического воздействия со стороны всех органов, задействованных в противодействии экстремизму, в аналогичных вопросах не наблюдается. (Как правило, подобные беседы и встречи осуществляются органами прокуратуры, отделов образования на местах, МВД, причем в основном в школах, реже - в средних специальных учебных заведениях и совсем редко - в вузах, на работе и иных местах, где проводит время молодежь.)

Кроме воспитательной и разъяснительной работы большим потенциалом антиэкстремистской пропаганды обладает обнародование основных результатов деятельности в сфере противодействия экстремизму. В этой связи представляется целесообразным рассмотреть вопрос о подготовке для печати специального открытого доклада правоохранительных органов о мерах по борьбе с экстремизмом и терроризмом в России. Подобная практика существует, например, в США, ФРГ, Швеции и находит понимание со стороны широких слоев населения.

Наряду с предупреждением и пресечением на стадии подготовки преступлений террористического характера, упреждающим информированием органов государственной власти и управления о политических, экономических, социальных, национальных, религиозных и иных противоречиях, могущих вызвать террористические проявления, важным профилактическим действием обладает использование гласности для дискредитации идеи допустимости использования террора и любого насилия в качестве метода политической борьбы и сужения тем самым социальной базы террористической и экстремистской деятельности.

Требует совершенствования и работа по внесению правоохранительными органами в государственные органы, администрации предприятий, учреждений и организаций, а также в общественные объединения обязательных для исполнения представлений об устранении причин и условий, способствующих возникновению и реализации угроз безопасности Российской Федерации. Такие представления вправе вносить органы следствия и дознания - по материалам конкретных уголовных дел, органы безопасности - в связи с заявлениями и письмами граждан; сообщениями государственных органов, администраций предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений, средств массовой информации; результатами оперативно-розыскной деятельности, а органы прокуратуры также - на основании результатов надзорной деятельности. Тем не менее невыполнение содержащихся в представлении требований, как правило, существенных правовых последствий для адресата не влечет. Поэтому целесообразно в целях предупреждения экстремистской и террористической деятельности предоставить право ряду органов, входящих в государственную систему безопасности, в рамках своей компетенции объявлять должностным лицам или гражданам предостережения о недопустимости нарушения федерального закона. В настоящее время соответствующие полномочия имеются лишь у органов прокуратуры. Однако в условиях всеобщего правового нигилизма, когда правовые возможности по внесению представлений и предостережений не подкреплены никакими карательными санкциями, вынуждающими действительно серьезно относиться к таким формам профилактической работы, эффективность последних, по всей видимости, будет уменьшаться. Поэтому целесообразно также оговорить, что в случае, если непринятие мер по представлению или предостережению послужило причиной или способствовало совершению актов терроризма или экстремистской деятельности, а также иных преступлений, действия виновных лиц могут быть квалифицированы как преступные в форме повлекшего серьезные последствия неисполнения законного требования прокурора, следователя или иного сотрудника правоохранительных органов. Несомненно, если такие преступления совершены должностным лицом или лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Федерации, они могут быть квалифицированы как халатность, но проблема заключается в том, что субъектами представлений и предостережений необязательно являются указанные лица - их круг гораздо шире.

Второе условие повышения эффективности деятельности в противодействии экстремизму - она должно носить системный характер. Факт, что государственная система противодействия экстремизму функционирует не столь эффективно, как того требуют современные реалии. Недостаточно скоординированы действия органов государственной власти. В серьезном совершенствовании нуждается система обмена информацией между различными ведомствами. В общий процесс почти не вовлечены общественные объединения и другие институты гражданского общества. Органы государственной власти и местного самоуправления недостаточно оперативно и адекватно реагируют на проявления политического экстремизма. Не поставлен заслон проникновению экстремистски настроенных лиц во властные структуры всех уровней. Общество не выработало устойчивого негативного отношения к экстремизму, не в полной мере осознало степень опасности этого явления для российской государственности, многонационального и поликонфессионального российского народа. Недостаточное внимание уделяется антиэкстремистской пропаганде, разъяснительной работе среди широких кругов населения, профилактике политического экстремизма среди молодежи. Сама эффективность профилактики экстремизма напрямую зависит от системности подхода к ней.

Важнейшим аспектом для формирования адекватной экстремизму и терроризму ответной государственной стратегии является рассмотрение последних не только в криминологическом контексте предупреждения, выявления и пресечения преступлений, но и в целом - в рамках общей системы обеспечения безопасности, представляющей собой многофункциональный и многоуровневый механизм.

Необходимо полностью задействовать не только возможности всех органов государственной власти, участвующих в рамках своей компетенции в предупреждении экстремистской и террористической деятельности, но также и негосударственных структур, учитывая, что согласно Конституции РФ и Закону РФ "О безопасности" субъектами обеспечения общественной безопасности являются как государственные, так и негосударственные органы и организации. В настоящее время важной проблемой является развитие взаимоотношений государственных органов в структуре системы безопасности и структур, образующих негосударственную систему обеспечения безопасности в кредитно-финансовой, топливно-энергетической и ряде других сфер. Эта область отношений требует нормативного правового регулирования.

Без должного контроля за развитием конфликтных ситуаций в обществе и возможных проявлений экстремизма их последствия в форме различных антиконституционных деяний, террористических актов могут стать существенной и реальной угрозой безопасности государства. Соответствующий контроль должен стать многофункциональным (по линии спецслужб, прокуратуры, органов юстиции, религиозных конфессий, общественности и т.д.) и конструктивным - с превентивным корректирующим влиянием на ситуацию.

Решение этой и других проблем должно быть найдено в ближайшее время в целях создания функциональной составляющей общегосударственной системы противодействия экстремизму и терроризму.

По мнению российских и зарубежных экспертов, актам экстремизма и терроризма обычно предшествуют меньшие насильственные формы протеста и конфликта. Однако система их раннего предупреждения в настоящее время не создана. Поэтому в целях предупреждения экстремизма и вообще насильственных конфликтов социально-политической (а также военно-политической) направленности должна быть создана государственная система выявления и разрешения таких конфликтов на ранней стадии. Ее задача - осуществление многоуровневого мониторинга и прогноза развития конфликтов как потенциальных угроз безопасности, а также - в перспективе - реализация на данной основе действенного механизма ответственности органов власти различных уровней за принятие не просчитанных по своих последствиям либо умышленных политических, кадровых и административных решений, послуживших причиной социально-политических конфликтов.

Необходима именно общефедеральная система прогнозирования и регулирования на ранней стадии социально-политических конфликтов как часть единой государственной системы противодействия экстремизму, включающая не только правоохранительный, но и социальный, экономический, политический и пропагандистский аспекты. Это третье условие - нужна общегосударственная политика противодействия экстремизму. Принятый Закон не заменяет стратегии государства и средств ее реализации.

Таким образом, требуется срочное принятие дополнительных законодательных и организационных мер, направленных на предупреждение и пресечение экстремизма, с акцентом на то, что борьбу с экстремизмом ведет государство, но победить его может только само общество.

В. Устинов,

Генеральный прокурор РФ,

кандидат юридических наук,

заслуженный юрист РФ

"Российская юстиция", N 1, январь 2003 г.