Место международно-правовых санкций в современном международном праве (Б.Ш. Белалова, "Законодательство", N 12, декабрь 2002 г.)

Место международно-правовых санкций
в современном международном праве

Проблемы, связанные с применением санкций в международном праве, имеют большое значение и поэтому требуют внимательного исследования. Впервые в межгосударственных отношениях понятие "санкция" было использовано в 1918 г., в Версальском мирном договоре. Его часть VII получила наименование "Санкции" и предусматривала уголовное наказание для германского императора Вильгельма II, обвиняемого "в высшем оскорблении международной морали и священной силы договора", и для других лиц, "обвиняемых в совершении действий, противных законам и обычаям войны"*(1). Можно сказать, что в данном случае под санкциями понималась исключительно уголовная ответственность индивидов, так как формы ответственности самой Германии были предусмотрены другими положениями Версальского договора и санкциями не назывались. Дальнейшего развития и уточнения это понятие в данном договоре не получило. Санкции в нынешнем понимании появились в Уставе Лиги Наций (1920 г.). Так, ст.16 Устава предусматривала санкции, т.е. меры принуждения, для государств, использующих силу (войну) как метод разрешения споров. В качестве способов воздействия предлагались: исключение из Лиги Наций; запрещение каких-либо сношений между гражданами государства-правонарушителя и государств - членов Лиги; разрыв торговых и финансовых связей, а также прекращение торговых, финансовых и личных отношений между гражданами государства-правонарушителя с гражданами государств - членов Лиги Наций и даже государств, не являющихся членами этой организации*(2). Кроме того, Устав предусматривал коллективные меры с применением вооруженных сил государств - членов Лиги. Однако механизм использования вооруженных сил в качестве санкции был недостаточно разработан для того, чтобы полноценно функционировать, и поэтому остался "на бумаге".

В современном международном праве санкция выступает как правовое последствие правонарушения и выражается в применении к государству-правонарушителю мер принуждения*(3). С таким определением санкций в принципе согласно большинство авторов*(4). Разногласия же касаются вопроса о том, являются ли санкции видом ответственности*(5) или они выходят за рамки ответственности и начинают действовать только после того, как государство-правонарушитель отказалось нести ответственность за свои противоправные действия или сделало это недолжным образом или в неполном объеме.

Все разнообразие теорий и взглядов, их особенности и недостатки широко освещены в отечественной и зарубежной литературе*(6). Поэтому акцент будет сделан на той теории, которую считает верной автор настоящей работы.

Главная особенность данной теории состоит в том, что она выводит санкции за рамки ответственности*(7).

Санкции представляют собой принудительные меры, применяемые к государству-правонарушителю в случае его отказа выполнить обязанности, вытекающие из его ответственности, или ненадлежащего их выполнения. Такие принудительные меры могут применяться потерпевшим государством как самостоятельно, так и в рамках международных организаций, т.е. санкции бывают индивидуальные и коллективные.

Пострадавшее государство вправе предпринять такие действия, как разрыв дипломатических, консульских и других отношений; реторсии; повышение таможенных пошлин на товары, ввозимые из государства-правонарушителя или произведенные там; отказ во въезде гражданам этого государства; репрессалии без употребления военной силы*(8) и т.д.

Международные организации реагируют на неправомерное поведение государства-правонарушителя, приостанавливая его членство в этих организациях; лишая его иммунитетов и привилегий, вытекающих из членства в организациях; исключая из организаций и т.д., вплоть до применения коллективных вооруженных мер.

Существуют санкции как без применения вооруженной силы, так и с использованием таковой. К воздействию вооруженных сил прибегают, если такие меры, как "полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений*(9)... окажутся недостаточными или уже оказались недостаточными" (ст.41, 42 Устава ООН) для того чтобы заставить государство-правонарушителя выполнить свои международные обязательства. В этом случае Совет Безопасности ООН "уполномочивается предпринимать такие действия воздушными, морскими или сухопутными силами, какие окажутся необходимыми для поддержания или восстановления международного мира и безопасности. Такие действия могут включать демонстрации, блокаду и другие операции воздушных, морских или сухопутных сил Членов Организации".

Целью санкций (в оговоренном ранее понимании этого термина) является создание условий реализации государством-правонарушителем обязательств, вытекающих из норм ответственности, восстановление международного правопорядка, пресечение международных правонарушений. С точки зрения В.А. Василенко, "международно-правовые санкции... обычно предполагают достижение следующих взаимосвязанных целей: 1) прекращение международного правонарушения; 2) защита права; 3) восстановление права; 4) обеспечение реализации ответственности субъекта-правонарушителя"*(10). Для этого санкции и выносятся за рамки понятия ответственности. Они выступают не как одна из форм или видов международной ответственности, а как принудительные меры, направленные на восстановление нарушенного миропорядка и, в случае необходимости, давления на государство-правонарушителя при его отказе выполнить свои обязательства перед другим субъектом международного права или перед международным сообществом в целом.

Санкции начинают применяться тогда, когда государство-правонарушитель не выполняет или выполняет не полностью свои обязательства, являющиеся одной из форм международной ответственности за противоправное деяние, совершенное этим государством. Когда же государство выполнит все лежащие на нем обязательства или начнет предпринимать явные шаги для того, чтобы исправить положение, санкции смягчаются или отменяются.

В подтверждение сказанному приведем следующий пример. В августе 1997 г. Советом Безопасности ООН была принята резолюция N 1127/1997, которой налагались санкции на Национальный союз за полную независимость Анголы. В пунктах 4, 6 резолюции, в частности, сказано: "...выражая глубокое сожаление в связи с невыполнением Национальным союзом за полную независимость Анголы своих обязательств в соответствии с соглашениями об установлении мира... Совет Безопасности постановляет, чтобы все государства приняли необходимые меры в целях... недопущения въезда на свою территорию или транзита через нее всех старших должностных лиц Национального союза за полную независимость Анголы и их ближайших близких родственников... установления требования о немедленном и полном закрытии всех отделений Национального союза за полную независимость Анголы на своей территории..." и "...настоятельно призывает все государства и международные и региональные организации прекратить поездки своих должностных лиц и официальных делегаций в центральную штаб-квартиру Союза..."*(11).

Продолжая наблюдать за ситуацией в указанном регионе, месяц спустя Советом Безопасности ООН была принята резолюция N 1130/1997. Позиция международного органа претерпела изменения: "Принимая к сведению... информацию о шагах, предпринятых Союзом... постановляет отложить (курсив мой. - Б.Б.) вступление в силу мер, указанных в п.4 резолюции N 1127/1997..." (п.2), в документе даже говорится о готовности "пересмотреть вопрос о принятии мер..." (п.3)*(12).

Санкции необходимы, и они продолжают действовать до тех пор, пока наблюдаются невыполнение взятых на себя обязательств, нарушение норм международного права. Как только правопорядок восстановлен, потребность в таких мерах отпадает.

Одним из основных требований, которые в современном международном праве должны предъявляться к санкциям, является их безопасность для "третьих лиц". Здесь речь идет о недопущении нежелательных последствий как для мирного населения страны, совершившей международное противоправное деяние, так и для непричастных государств. Эта цель достижима путем создания в рамках ООН механизма, который бы мог обеспечивать Совет Безопасности (главный орган, решающий вопросы о наложении санкций) оперативной и достоверной информацией об эффективности конкретных санкций и об их последствиях. Гуманитарные поставки должны быть полностью свободны от санкций*(13).

В отличие от ответственности (форм ее проявления и реализации), размер и характер которой должны быть пропорциональны тяжести совершенного правонарушения, санкции по своим последствиям чаще всего превышают объем и характер причиненного вреда. Такова одна из отличительных характеристик санкций. Кроме того, вопрос об объеме, видах и формах ответственности решается в результате согласования между субъектами правоотношения ответственности, тогда как применение санкций является односторонним действием, т.е. санкции применяются без предварительного согласования с государством-правонарушителем.

Назначение санкций как мер принуждения в случае совершения международного преступления несколько иное. Здесь можно говорить о том, что при совершении субъектом права, например, акта агрессии санкции могут применяться в полном объеме независимо от желания или нежелания государства-агрессора возместить причиненный ущерб и принять на себя все обязательства, вытекающие из его ответственности, т.е. санкции действуют одновременно с ответственностью. Если совершается международное преступление - особо опасное деяние, ставящее под угрозу международный мир и безопасность всех стран, то право применять санкции по отношению к государству-правонарушителю имеет не только непосредственно пострадавшее государство, но и другие государства, заинтересованные в сохранении международного мира и безопасности, сторонники разрешений споров мирными средствами и противники использования любых видов силы, угрозы силы и агрессии в международных отношениях. Применение таких санкций является одной из прямых обязанностей ООН, так как именно эта организация в лице Совета Безопасности несет "главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности" (ст.24 п.1 Устава ООН).

В случае совершения государством преступления, последствия которого могут быть чрезвычайно опасными для всего международного сообщества (например, акт агрессии), может применяться вся совокупность принудительных мер, вплоть до применения по решению Совета Безопасности принудительных мер с привлечением вооруженных сил.

Такой пример в современной истории имеется, это случай агрессии Ирака против Кувейта. Напомним, что Ирак обвинил Кувейт в нелегальной добыче сырой нефти на сумму 2,4 млрд долл. США*(14), а также в игнорировании Кувейтом и другими странами ОПЕК квот экспорта нефти, что привело к тому, что Ирак не получил справедливой доли на нефтяном рынке. Кроме этого, Ирак имел к Кувейту территориальные претензии - в частности, утверждал, что владение Кувейтом некоторыми островами (Вабра, Бубиям и Файлака) в Персидском заливе является незаконным и мешает доступу Ирака в залив*(15).

Сразу после вооруженного вторжения Ирака в Кувейт Совет Безопасности ООН на 2932-м заседании "в соответствии со статьями 39 и 40 Устава Организации Объединенных Наций" осудил вторжение Ирака в Кувейт и потребовал незамедлительного вывода Ираком своих войск с территории Кувейта, а также призвал Ирак и Кувейт начать "интенсивные переговоры"*(16).

Ирак не выполнил предъявленных ему требований, и тогда резолюцией N 661 Совета Безопасности были определены различные санкции в отношении Ирака, например, экономические: "...все государства должны предотвращать... импорт на свою территорию всех товаров и продукции, произведенных в Ираке или Кувейте и экспортированных из них после даты принятия настоящей резолюции... ни одно государство не должно предоставлять правительству Ирака или любому торговому, промышленному или общественному предприятию в Ираке или Кувейте какие бы то ни было средства или какие-либо другие финансовые или экономические ресурсы... все государства, включая государства, не являющиеся членами Организации Объединенных Наций, должны действовать в строгом соответствии с положениями настоящей резолюции, несмотря на какие бы то ни было контракты или лицензии, заключенные или предоставленные до принятия настоящей резолюции"*(17) и др. Исключением стал только импорт гуманитарной помощи (продуктов питания, медикаментов).

Был установлен крайний срок вывода войск Ирака с территории Кувейта и восстановления независимости Кувейта - 15 января 1991 г. Но Ирак не выполнил данное условие и, как следствие, 17 января 1991 г. международная коалиция начала против Ирака военную акцию. Военные действия продолжались вплоть до освобождения и восстановления суверенитета Кувейта, что произошло 27 февраля 1991 г.*(18) Во время военной операции все наложенные ранее санкции оставались в силе.

3 апреля 1991 г., "приветствуя восстановление суверенитета, независимости и территориальной целостности Кувейта и возвращение его законного правительства", Совет Безопасности ООН принял резолюцию о прекращении огня*(19). Кроме того, упомянутая резолюция содержала новые требования, предъявляемые к Ираку*(20), а также определяла новый порядок санкций. Так, в ее п.F 22 говорится, что после того как Ирак выполнит все установленные резолюцией условия, "запреты на импорт товаров и продукции, произведенных в Ираке, и запреты на связанные с ними финансовые операции, содержащиеся в резолюции 661 (1990), утратят свою силу".

Из приведенного примера видно, что санкции напрямую зависят от выполнения требований, вытекающих из норм ответственности, но это не сами нормы ответственности и не один из видов ответственности. Ведь основанием применения санкций явилось не само международное правонарушение, а отказ государства-правонарушителя остановить это правонарушение и выполнить обязанности, "вытекающие из его международно-правовой ответственности"*(21).

Главной особенностью санкций является то, что государство-правонарушитель не может препятствовать реализации санкций, наложенных в соответствии с законно принятым решением Совета Безопасности ООН. Государство, совершившее международное преступление, обязано подчиниться принимаемым в отношении него принудительным мерам.

Исходя из сказанного, можно сделать вывод о том, что исправление причиненного ущерба, восстановление исходного состояния, т.е. действия и обязанности государства-правонарушителя, вытекающие из его ответственности, не являются санкциями. Если же виновное государство отказывается принять меры для возмещения причиненного им ущерба или прекратить в дальнейшем совершать действия, наносящие ущерб другим субъектам международного права, то "к такому государству могут быть применены санкции"*(22).

Б.Ш. Белалова,

"Законодательство", N 12, декабрь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Курс международного права / Под ред. Н.А. Ушакова. М., 1990. Т.3. С.245.

*(2) Международное право в избранных документах. М., 1957. Т.II. С.83.

*(3) Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1970. С.300.

*(4) См., напр.: Тункин Г.И. Указ. соч. С.300; Колосов Ю.М. Ответственность в международном праве. М., 1975. С.61; Суворов В.К. Реторсии и репрессалии по современному международному праву: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1982; Василенко В.А. Международно-правовые санкции. Киев, 1982. С.38; Мазов В.А. Ответственность в международном праве. М., 1979. С.96.

*(5) Некоторые авторы рассматривают санкции как один из видов нематериальной ответственности. См., напр.: Петровский Ю.В. О политической ответственности государств // Советский ежегодник международного права. М., 1970.

*(6) О различных теориях и доктрине см.: Василенко В.А. Указ. соч. С.38-46.

*(7) См.: Там же. С.46-64.

*(8) В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, говорится о том, что "государства обязаны воздерживаться от актов репрессалий, связанных с применением силы" (Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 2625 (XXV), 4 апреля 1970 г. // Международное право: Сборник документов / Отв. ред. А.Н. Талалаев. М., 2000).

*(9) Этот перечень не является исчерпывающим, возможны и другие меры, не связанные с применением военной силы (см.: Собакин В.К. Коллективная безопасность - гарантия мирного сосуществования. М., 1962. С.231).

*(10) Василенко В.А. Указ. соч. С.38.

*(11) Security Council Resolution N 1127/1997. 28 August 1997.

*(12) Security Council Resolution N 1130/1997. 29 September 1997.

*(13) United Nations Report of the Secretary - General on the situation in Burundi. UN doc. S/1996/887. 29 October 1996.

*(14) Вооружение, разоружение и международная безопасность: Ежегодник СИПРИ-1999. М., 2000. С.657 (сноска 25).

*(15) Там же.

*(16) Резолюция N 660 (1990) от 2 августа 1990 г. // Резолюции и решения Совета Безопасности за 1990 г. Совет Безопасности. Официальные отчеты: 45 год.

*(17) Резолюция N 661 (1990) от 6 августа 1990 г. // Там же.

*(18) Вооружение, разоружение и международная безопасность: Ежегодник СИПРИ-1999. С.658.

*(19) Резолюция N 687 (1991) от 3 апреля 1991 г. // Резолюции и решения Совета Безопасности за 1991 г. Совет Безопасности. Официальные отчеты: 46 год.

*(20) Например, в п.С 8 резолюции сказано, что "Ирак должен безоговорочно согласиться на уничтожение, изъятие или обезвреживание под международным контролем: а) всего химического и биологического оружия, всех запасов агентов, всех относящихся к ним подсистем и компонентов, всех связанных с этим научно-исследовательских, опытно-конструкторских, обслуживающих и производственных объектов; б) всех баллистических ракет дальностью свыше 150 км и относящихся к ним основных частей и объектов по ремонту и производству".

*(21) Василенко В.А. Ответственность государств за международные правонарушения. Киев, 1976. С.55-56.

*(22) Левин Д.Б. Ответственность государств в современном международном праве. М., 1966. С.130.