Правовое положение ПФР (А.А. Мадатов, "Законодательство", N 12, декабрь 2002 г.)

Правовое положение ПФР

В соответствии с Указом Президента РФ от 27 сентября 2000 г. N 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации"*(1) (далее - Указ N 1709) государственная система пенсионного обеспечения была кардинальным образом реорганизована. Полномочия по выплате трудовых пенсий закреплены за Пенсионным фондом Российской Федерации (ПФР) и его территориальными органами с момента вступления Указа N 1709 в силу.

Органам исполнительной власти субъектов федерации рекомендовано в течение 2001 г. заключить с ПФР соглашения о передаче материально-технической базы, обеспечивающей реализацию указанных полномочий, а также о переводе лиц, занимающихся вопросами назначения и выплаты государственных пенсий, на работу в территориальные органы ПФР.

Указ N 1709 вызвал неоднозначную реакцию среди специалистов, поскольку юридически возложил выполнение государственных функций на органы, которые не входят в систему органов исполнительной власти.

В административном праве под органом исполнительной власти понимают "политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера"*(2). Как субъект исполнительной власти он призван обеспечивать ее формальную и фактическую реализацию, т.е. является одновременно органом государственного управления. Поэтому он наделяется исполнительными и распорядительными полномочиями по руководству хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества.

Органы исполнительной власти находятся на бюджетном финансировании. Они являются юридическими лицами и обладают гражданской правосубъектностью. Однако, поскольку они создаются не для участия в гражданских правоотношениях, а для осуществления государственного управления в различных сферах общественной жизни, то их гражданская правосубъектность имеет специальный, а не общий (универсальный) характер. Указанные субъекты могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.

Группа депутатов Государственной Думы обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом, в котором оспаривалась конституционность положений Указа N 1709. Конституционный Суд РФ установил, что на дату издания данного Указа (27 сентября 2000 г.) в сфере регулирования организационно-правовых форм и механизмов реализации конституционного права на государственную пенсию возникли противоречия. Принятые в начале 1990-х годов законы, которыми определялся круг субъектов, наделенных полномочиями по назначению и выплате государственных пенсий, не соответствовали более позднему законодательству.

Согласно одним законодательным актам, ПФР являлся самостоятельным финансово-кредитным учреждением, созданным в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения. Он финансировал выплату государственных пенсий, а органы социальной защиты населения, относящиеся к органам исполнительным власти либо к органам местного самоуправления, производили их назначение и выплату. Согласно другим, ПФР на правах страховщика осуществлял не только финансирование, но и назначение и выплату государственных пенсий в рамках обязательного (государственного) пенсионного страхования.

Как известно, при расхождении норм действующего законодательства по одному и тому же вопросу применению подлежит норма, изданная позднее. Однако в данном случае нормы двух относительно самостоятельных законодательных комплексов вступили в противоречие между собой. Причем ни один из них не регулировал проблему в полном объеме, что значительно затрудняло правоприменительную деятельность и создавало существенные препятствия для реализации конституционного права на государственную пенсию.

По мнению Конституционного Суда РФ, если объектом регулирования являются полномочия исполнительной власти и ее органов, а федеральный законодатель на протяжении длительного времени не исправил существующие в системе правовых норм противоречия, то в целях обеспечения согласованного функционирования органов государственной власти, а также исполнения своей обязанности по охране прав и свобод человека и гражданина Президент РФ вправе издать по данному вопросу указ при условии, что действие такого указа во времени будет ограничиваться моментом вступления в силу соответствующего законодательного акта. Правительству РФ было поручено в трехмесячный срок внести в Государственную Думу проект такого закона. Он был внесен Президентом РФ 17 апреля 2001 г.

С учетом изложенных аргументов Конституционный Суд РФ признал Указ N 1709 в части, закрепляющей за ПФР и его территориальными органами полномочия по выплате государственных пенсий (п.1), не противоречащим конституционному принципу разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти.

Закрепив полномочия ПФР и его территориальных органов по выплате государственных пенсий, Президент РФ фактически не создал никакого нового законоположения, поскольку эти полномочия уже осуществлялись ПФР на основании норм, содержащихся в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов федерации*(3).

Указ N 1709 вступил в силу с момента его опубликования. Это означает, что правосубъектность ПФР на участие в материальных правоотношениях по выплате всех видов трудовых пенсий и в процедурных правоотношениях по их назначению возникла с 30 сентября 2000 г.

В связи с пенсионной реформой необходимо уточнить правовое положение ПФР как субъекта материальных правоотношений по выплате пенсий. Базой для разработки законодательства служит Федеральный закон от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования"*(4), поскольку пенсионное страхование представляет собой составную часть системы обязательного социального страхования.

В статье 13 закона "Об основах обязательного социального страхования" определено, что обязательное социальное страхование осуществляют страховщики, создаваемые Правительством РФ в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования. Согласно ст.6 того же закона, страховщиками являются некоммерческие организации, основанные в целях обеспечения прав застрахованных лиц по обязательному социальному страхованию при наступлении страховых случаев. При пенсионном страховании такими случаями являются достижение установленного возраста, наступление инвалидности, потеря кормильца, а роль страховщика выполняет ПФР.

Отнесение ПФР к числу некоммерческих организаций подчеркивает его имущественное положение как субъекта гражданского оборота. В соответствии со ст.49 ГК РФ некоммерческие организации имеют целевую (специальную) правоспособность и используют свое имущество лишь для достижения уставных целей. Причем в число таких целей не может включаться получение прибыли.

Размеры и структура доходов некоммерческой организации, а также сведения о размерах и составе имущества некоммерческой организации, о ее расходах, численности и составе работников, об оплате их труда, об использовании безвозмездного труда граждан в деятельности некоммерческой организации не могут быть предметом коммерческой тайны.

В случае совершения действий, противоречащих ее целям, некоммерческой организации может быть вынесено предупреждение в письменной форме органом, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, или прокурором внесено представление об устранении нарушений. При наличии более двух предупреждений в письменной форме или представлений об устранении нарушений некоммерческая организация может быть ликвидирована по решению суда в порядке, предусмотренном ГК РФ и ст.19 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"*(5).

В статье 7 закона "О некоммерческих организациях" (в редакции от 21 марта 2002 г.) фонд определяется как "не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели".

В качестве учредителей фондов могут выступать как физические и юридические лица (коммерческие и некоммерческие организации), так и публично-правовые образования.

Имущество, переданное фонду его учредителями (учредителем), является собственностью фонда. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а последний не отвечает по обязательствам своих учредителей.

Фонд вправе заниматься предпринимательской деятельностью, соответствующей этим целям и необходимой для достижения общественно полезных целей, ради которых он создан. Для осуществления предпринимательской деятельности фонды вправе образовывать хозяйственные общества или участвовать в них. Фонд обязан ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества.

Надзор за деятельностью фонда, использованием средств фонда, соблюдением законодательства осуществляет попечительский совет фонда, который создается на общественных началах из числа его учредителей или иных авторитетных в общественном мнении лиц.

Приведенные положения ГК РФ и закона "О некоммерческих организациях" свидетельствуют о том, что они не могут без необходимых корректировок применяться для регулирования деятельности ПФР по следующим причинам.

Во-первых, в соответствии с гражданским законодательством фонды создаются за счет добровольных взносов, а ПФР - главным образом за счет обязательных взносов. Средства ПФР, как отмечалось, находятся в федеральной собственности (ст.143 Бюджетного кодекса РФ). Во-вторых, ПФР создавался не для осуществления социальных, благотворительных, культурных, образовательных или иных общественно полезных целей, а для "государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации" (постановление Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г.). В-третьих, надзор за деятельностью фонда по закону "О некоммерческих организациях" должен осуществлять попечительский совет, а деятельность ПФР никакими общественными организациями не контролируется. Общероссийские объединения профсоюзов, общероссийские организации инвалидов и ветеранов и другие заинтересованные лица уже неоднократно выдвигали требования о создании такого попечительского совета.

Другим видом некоммерческих организаций, к которым, по мнению авторов пенсионной реформы, можно отнести ПФР, является учреждение. Согласно ст.9 закона "О некоммерческих организациях", учреждением признается "не имеющая членства организация, созданная и финансируемая собственником в качестве субъекта ограниченного вещного права под его дополнительную ответственность для осуществления управленческих, социально-культурных и иных некоммерческих функций".

К числу учреждений относятся органы государственной и муниципальной власти, организации образования, просвещения и науки, здравоохранения, культуры, спорта и др. В зависимости от учредителей они могут быть как публичными, так и частными. Учреждения создаются по решению собственника или уполномоченного им органа и действуют на основании утвержденного им и зарегистрированного устава или положения. Собственник назначает руководителя учреждения в качестве его единоличного исполнительного органа, хотя в некоторых учреждениях могут быть и коллегиальные органы управления.

Учреждения обычно финансируются собственником по смете, в которой строго фиксируются направления расходования. Поэтому права учреждения на закрепленное за ним имущество собственника имеют ограниченный характер и устанавливаются законом (ст.296 ГК РФ), а отчуждение или иное распоряжение имуществом без согласия собственника невозможно (п.1 ст.298 ГК РФ). В связи с этим участие учреждения в имущественном обороте ограничено.

Устав, положение или другие учредительные документы могут предусматривать осуществление учреждением в рамках специальной правоспособности отдельных видов деятельности, приносящей доходы. Последние, как и приобретенное за их счет имущество, поступают в самостоятельное распоряжение учреждения, но являются собственностью учредителя.

Учреждения отвечают перед кредиторами только своими денежными средствами, при отсутствии которых наступает неограниченная ответственность их учредителей (п.2 ст.120 ГК РФ, п.2 ст.9 закона "О некоммерческих организациях"), поэтому учреждения не могут быть объявлены банкротами, допустимы лишь их реорганизация или преобразование в другую некоммерческую организацию.

По мнению автора, описанные особенности правового положения учреждений как вида некоммерческих организаций в большей степени соответствуют специальной правосубъектности ПФР в гражданских правоотношениях.

ПФР может быть и субъектом административных правоотношений при осуществлении своих финансовых полномочий. В частности, в отношениях по мобилизации просроченной задолженности по уплате обязательных пенсионных взносов, по организации учета обязательных платежей, по ведению единого государственного банка данных, содержащих сведения о плательщиках, вносящих обязательные платежи на государственное пенсионное страхование, и других. В этих правоотношениях Фонд наделяется правами налоговых органов.

Кроме того, ПФР обладает широкими полномочиями в области контроля над правильностью расходования средств на выплату государственных пенсий, в том числе - правильностью их назначения, перерасчета, выплаты и доставки. С этой целью ПФР совместно с Министерством труда и социального развития РФ и Министерством связи РФ проводит ведомственные и вневедомственные проверки: правильности применения пенсионного законодательства при назначении и выплате пенсий; целевого использования и своевременности расходования средств, предназначенных для выплаты пенсий; правильности организации бухгалтерского учета, отчетности по выплате пенсий, соблюдения финансовой дисциплины.

Ведомственный контроль осуществляется контрольными и другими подразделениями ПФР в порядке, установленном ведомственными инструкциями, положениями или иными документами. Он включает проведение ревизий, инвентаризаций и тематических проверок по направлениям деятельности соответствующих органов, участвующих в процессе пенсионного обеспечения.

Банковские операции по финансированию и расходованию средств на выплату пенсий и состояние бухгалтерского учета и отчетности оцениваются по наличию и правильности оформления банковских документов, по документам, послужившим основанием к расходу денежных сумм, по состоянию расчетов с организациями федеральной почтовой связи (сберегательными банками), по правильности составления заявок и своевременности перечисления денежных средств на выплату пенсий.

Результаты ведомственных и вневедомственных проверок оформляются актами, которые являются основанием для принятия мер по устранению выявленных нарушений и их предупреждению.

В соответствии с положением о Пенсионном фонде РФ от 27 декабря 1991 г. руководство им осуществляют правление ПФР и постоянно действующий исполнительный орган - исполнительная дирекция. В состав правления ПФР входят по должности председатель, его первый заместитель, заместители председателя правления и исполнительный директор, а также управляющие двенадцатью отделениями ПФР. Кроме того, членами правления ПФР могут быть представители общественных, религиозных и государственных организаций, объединений, учреждений и предприятий, деятельность которых связана с защитой интересов пенсионеров, инвалидов и детей.

В работе правления ПФР могут участвовать с правом совещательного голоса управляющие отделениями ПФР по республикам в составе Российской Федерации, руководители министерств и ведомств Российской Федерации, ЦБ РФ.

Правление ПФР несет ответственность за выполнение функций ПФР; определяет перспективные и текущие задачи ПФР; утверждает бюджет, сметы расходов (включая фонд оплаты труда) ПФР и его органов, отчеты об их исполнении, а также его структуру и штаты; назначает и освобождает от должности исполнительного директора и его заместителей, председателя ревизионной комиссии ПФР и руководителей его отделений; утверждает положения об исполнительной дирекции, ревизионной комиссии и региональных органах ПФР; издает в пределах своей компетенции нормативные акты по вопросам, относящимся к деятельности ПФР; решает другие вопросы, отнесенные к компетенции ПФР. Правление ПФР возглавляет председатель.

Для осуществления контроля над деятельностью исполнительной дирекции ПФР и его региональных органов образуется ревизионная комиссия ПФР.

Постановлением правления ПФР от 9 октября 2000 г. в семи федеральных округах России созданы управления ПФР. Методологическое руководство деятельностью отделов управлений ПФР в федеральных округах осуществляется структурными подразделениями исполнительной дирекции ПФР по вопросам, относящимся к их компетенции.

Управление является структурным подразделением исполнительной дирекции ПФР. К основным задачам управления относятся: координация деятельности отделений ПФР в федеральном округе в пределах, установленных Правлением ПФР, и контроль над ней; взаимодействие с полномочным представителем Президента РФ; координация программ социальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан.

Для решения указанных задач управление осуществляет следующие функции: анализирует и прогнозирует экономическую и социальную ситуацию в федеральном округе; участвует в подготовке бюджетов отделений ПФР в федеральном округе; участвует в подготовке отчетов об исполнении бюджетов отделений ПФР в федеральном округе; изучает и обобщает практику применения нормативных правовых актов субъектов федерации по вопросам пенсионного обеспечения; взаимодействует с органами федерального казначейства, МНС РФ, органами государственной власти и местного самоуправления по вопросам прохождения средств и обобщает сведения о доходной части бюджета ПФР; вносит полномочному представителю Президента РФ в федеральном округе предложения о необходимости проведения проверок по исполнению актов федерального законодательства в федеральном округе, а также об опротестовании нормативных правовых актов субъектов федерации, противоречащих актам федерального законодательства; обобщает практику судебных решений, принимаемых в субъектах федерации, и при обнаружении нарушений действующего законодательства готовит предложения по их опротестованию; участвует в решении вопроса об укомплектовании отделений ПФР в округе кадрами; соблюдает требования по защите информации; решает другие вопросы, отнесенные правлением ПФР к его компетенции.

В состав управления входят: отдел координации и контроля за деятельностью отделений ПФР в федеральном округе, информационно-аналитический отдел, отдел региональных социальных программ, отдел правового регулирования, аппарат при руководстве (делопроизводитель и бухгалтер).

В качестве примера перечислим функции лишь информационно-аналитического отдела. Он осуществляет сбор и анализ информации об экономических показателях деятельности отделений ПФР в федеральном округе для руководства ПФР и полномочного представителя Президента РФ; участвует в подготовке актуарных расчетов для определения основных показателей бюджетов отделений ПФР; проводит мониторинг рынка труда в субъектах федерации, входящих в федеральный округ; контролирует правильность прохождения средств на пенсионное обеспечение в федеральном округе.

Возглавляет управление начальник, который назначается и освобождается от должности председателем правления ПФР.

Как субъект материальных правоотношений по предоставлению всех видов государственных пенсий ПФР выполняет публично-правовые денежные обязательства государства и поэтому является "юридическим лицом публичного права" с особым статусом, предназначенным для осуществления строго определенных целей, а не просто "некоммерческой организацией". Это и должно быть отражено в федеральном законе или ином акте, определяющим его правовое положение. При этом необходимо четко разграничить правомочия и обязательства ПФР в гражданских, административных и финансовых правоотношениях и в правоотношениях по пенсионному обеспечению. В правоотношениях последнего вида ПФР выступает как уполномоченное учреждение, не входящее в структуру исполнительных органов власти, но осуществляющее особые государственные функции.

Целесообразность передачи ПФР полномочий по назначению и выплате пенсий обосновывается необходимостью объединения функций управления государственными средствами, предназначенными для пенсионного обеспечения, и их распределения.

Указанные изменения правового статуса ПФР закреплены Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (с изм. и доп.). В соответствии с его ст.5 обязательное пенсионное страхование осуществляется страховщиком, которым является Пенсионный фонд Российской Федерации. ПФР (государственное учреждение) и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, причем нижестоящие органы подотчетны вышестоящим.

В статье 17 закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" среди обязанностей ПФР упомянуты назначение и своевременная выплата трудовых пенсий.

Таким образом, ПФР уже законодательно получил статус государственного учреждения, осуществляющего назначение и выплату трудовых пенсий. Автор полагает, что государство может поручать выполнение данной функции не только государственным учреждениям, но и негосударственным структурам при жестком надзоре за правильным назначением пенсий и своевременностью их выплаты. Такая практика не противоречит ни зарубежному, ни отечественному опыту. В частности, управление государственными (обязательными) пенсионными системами имеет общественный характер в Германии, Канаде и большинстве стран ОЭСР, а в Австралии, Голландии, Швейцарии, Швеции, Японии, Чили и многих латиноамериканских государствах - частный*(6).

Вспомним также о том, что в определенный период государственные пенсии в нашей стране предоставлялись профсоюзами, что на государственном уровне рассматривалось как большое достижение, российские ученые также не относили это к недостаткам отечественной пенсионной системы.

А.А. Мадатов

"Законодательство", N 12, декабрь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Российская газета. 2000. 30 сент.; СЗ РФ. 2000. N 40. Ст.3936.

*(2) Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 1997. С.122.

*(3) Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. N 6.

*(4) СЗ РФ. 1999. N 29. Ст.3686.

*(5) Там же. 1996. N 3. Ст.145.

*(6) Финансовое обеспечение пенсионных систем: Бюро МОТ. М., 2001. Вып.11. С.56.