Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 24 июня 2015 г. N Ф08-3594/15 по делу N А25-1433/2014

г. Краснодар

24 июня 2015 г.

Дело N А25-1433/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 16 июня 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 июня 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Сидоровой И.В., судей Анциферова В.А. и Епифанова В.Е., при участии в судебном заседании от заинтересованного лица - мэрии муниципального образования города Черкесска Карачаево-Черкесской Республики - Вальшаковой Н.В. (доверенность от 04.03.2015), в отсутствие представителей заявителя - индивидуального предпринимателя Лопатинского С.В. (ИНН 090100181164, ОГРНИП 304091404100067), третьего лица - Управления имуществом и коммунальным комплексом города мэрии муниципального образования города Черкесска Карачаево-Черкесской Республики, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу мэрии муниципального образования города Черкесска Карачаево-Черкесской Республики на решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 15.10.2014 (судья Тебуева З.Х.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2015 (судьи Бейтуганов З.А., Сомов Е.Г., Жуков Е.В.) по делу N А25-1433/2014, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Лопатинский С.В. (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Карачаево-Черкесской Республики с заявлением о признании незаконным отказа мэрии муниципального образования города Черкесска Карачаево-Черкесской Республики (далее - мэрия) в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории под временной установкой торгового киоска в легких конструкциях по улице Ленина в городе Черкесске, в районе жилого дома N 73, возложении на заинтересованное лицо обязанности утвердить и выдать схему расположения земельного участка в месячный срок со дня вступления в законную силу решения суда.

Решением от 15.10.2014 заявленные требования удовлетворены. Суд признал незаконным отказ мэрии по утверждению и выдаче схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории под временной установкой торгового киоска в легких конструкциях, выраженный в письме от 21.07.2014 N 3594. На заинтересованное лицо возложена обязанность в течение одного месяца с момента вступления решения суда в законную силу устранить допущенные нарушения путем утверждения и выдачи предпринимателю схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории под временной установкой торгового киоска в легких конструкциях. Суд исходил из того, что постановлением мэрии от 08.02.2013 N 223 утвержден Административный регламент по предоставлению муниципальной услуги "Утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории" (далее -административный регламент). Утверждение и выдача заявителю схемы расположения испрашиваемого земельного участка на кадастровом плане соответствующей территории является одним из этапов решения вопроса о предоставлении земельного участка в аренду. Обязанность органа местного самоуправления утвердить и выдать заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане и кадастровой карте соответствующей территории не ставится в зависимость от наличия оснований для предоставления земельного участка заявителю. Совершение указанных действий является юридической обязанностью соответствующего органа. Отсутствие схемы расположения земельного участка препятствует осуществлению кадастрового учета земельного участка и получению в дальнейшем решения о предоставлении земельного участка или отказе в его предоставлении. Мэрией создана ситуация, при которой заявителю невозможно разрешить в установленном земельным законодательством порядке вопрос о предоставлении в аренду данного объекта недвижимости.

Определением апелляционного суда от 15.01.2015 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление имуществом и коммунальным комплексом города мэрии муниципального образования города Черкесска (далее - управление имуществом).

Постановлением суда апелляционной инстанции от 24.02.2015 решение от 15.10.2014 оставлено без изменения.

В кассационной жалобе мэрия просит отменить судебные акты обеих инстанций, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение (нарушение) судами норм материального и процессуального права, а также несоответствие сделанных ими выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. По доводам мэрии предприниматель не представил полный пакет документов (правоустанавливающий документ на земельный участок, выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, заявление по форме, содержащейся в приложении N 1 к административному регламенту - согласие на обработку персональных данных) для предоставления испрашиваемой муниципальной услуги, определенные в пункте 2.4 административного регламента. Отсутствие всех необходимых документов является основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка (пункт 2.6 административного регламента). Суды не дали оценку обстоятельствам непредставления заявителем установленных административным регламентом документов для получения муниципальной услуги. Земельный участок, расположенный в городе Черкесске по ул. Ленина, в районе жилого дома N 73, входит в состав территории муниципального образования города Черкесска, является муниципальной собственностью. Распоряжение данным участком осуществляется уполномоченным органом в лице управления имуществом.

В отзыве на кассационную жалобу предприниматель просит оставить состоявшиеся по делу судебные акты без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения, отметив, что в досудебном порядке им предприняты все необходимые меры по постановке спорного земельного участка на государственный кадастровый учет (изготовлен межевой план, поданы заявления об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории). Иные документы, включая правоустанавливающие, у заявителя отсутствуют. Оспариваемый отказ создает препятствия в осуществлении предпринимательской деятельности.

В судебном заседании представитель мэрии поддержала доводы, изложенные в кассационной жалобе. Иные лица явку процессуальных представителей в арбитражный суд округа не обеспечили, извещены на основании статей 121 и 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс). Судебное разбирательство проведено в порядке статьи 156 Кодекса.

Изучив материалы дела, доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве, выслушав представителя подателя жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что судебные акты надлежит отменить с направлением дела на новое рассмотрение по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судами, предприниматель в соответствии с договором купли-продажи от 10.06.1999, удостоверенным нотариусом г. Черкесска Епрынцевой Г.Н. (N в реестре 1083), приобрел у гражданина Анушко В.И. киоск N 2 "Мороженое", расположенный по ул. Ленина, 73 г. Черкесска (т. 1, л. д. 23).

На основании распоряжения Министерства имущественных и земельных отношений Карачаево-Черкесской Республики от 25.02.2011 N 408 утверждена площадь земельного участка, расположенного по адресу: г. Черкесск, ул. Ленина, в районе жилого дома N 73, под временную установку торгового киоска в легких конструкциях, в фактически сложившихся границах - 9 кв. м (т. 1, л. д. 73).

Земельный участок поставлен на государственный кадастровый учет 13.04.2011 с присвоением кадастрового номера 09:04:0101210:86, разрешенное использование "под временную установку торгового киоска в легких конструкциях", что подтверждается кадастровым паспортом от 13.04.2011 N 04/11/2-963 (т. 1, л. д. 59, 60).

Распоряжением Министерства имущественных и земельных отношений Карачаево-Черкесской Республики от 30.12.2011 N 4912 земельный участок с кадастровым номером 09:04:0101210:86 передан в аренду предпринимателю сроком до 01.12.2012 (т. 1, л. д. 61).

Законом Карачаево-Черкесской Республики от 25.07.2012 N 72-РЗ внесены изменения в Закон Карачаево-Черкесской Республики от 09.12.2003 N 61-РЗ "Особенности регулирования земельных отношений в Карачаево-Черкесской Республике" (с 01.01.2013 полномочия по распоряжению земельными участками в муниципальном образовании города Черкесска, государственная собственность на которые не разграничена, переданы мэрии).

На основании постановления управления имуществом от 27.02.2013 N 25 земельный участок площадью 9 кв. м с кадастровым номером 09:04:0101210:86 передан предпринимателю по договору аренды от 27.02.2013 N 1 под временную установку торгового киоска легкой конструкции сроком до 01.12.2013 (т. 1, л. д. 62).

Постановлением мэрии от 15.03.2013 N 535 предпринимателю выдано разрешение на размещение стационарного торгового объекта (киоска) общей площадью 9 кв. м по ул. Ленина, 73, специализация объекта - продовольственные товары, срок действия разрешения - до 01.03.2014 (т. 1, л. д. 63).

Согласно письму филиала ФГБУ "ФКП Росреестра" по Карачаево-Черкесской Республике от 28.02.2014 земельный участок с кадастровым номером 09:04:0101210:86 снят с государственного кадастрового учета на основании части 4 статьи 24 Федерального закона от 24.07.2001 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон N 221-ФЗ) в связи с выявлением факта отсутствия государственной регистрации права по истечении двух лет со дня постановки на государственный кадастровый учет объекта недвижимости (т. 1, л. д. 25).

Письмом от 10.12.2013 N 30-1843/1 управление имуществом, рассмотрев заявление предпринимателя от 11.11.2013 N 1563, сообщило о невозможности предоставления спорного земельного участка в аренду в связи со снятием с государственного кадастрового учета 01.07.2013 (т. 1, л. д. 24).

16 января 2014 года предприниматель обратился в мэрию с заявлением об утверждении схемы расположения приведенного земельного участка на кадастровом плане территории (т. 1, л. д. 69).

Письмом от 14.02.2014 N 161 мэрия сообщила заявителю, что рассмотрение данного вопроса не представляется возможным ввиду наличия судебных споров по поводу данного участка (т. 1, л. д. 26).

16 июня 2014 года предприниматель повторно обратился в мэрию с заявлением об утверждении схемы расположения спорного земельного участка на кадастровом плане территории (т. 1, л. д. 69).

Письмом от 21.07.2014 N 3594 мэрия отказала в удовлетворении заявления со ссылкой на непредставление заявителем в полном объеме предусмотренных пунктом 2.4 административного регламента документов (т. 1, л. д. 27).

Полагая, что отказ мэрии в утверждении схемы расположения земельного участка является незаконным, предприниматель обратился с заявлением в арбитражный суд.

При рассмотрении спора суды правомерно исходили из того, что в силу части 1 статьи 198 Кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц. Такое заявление может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 2 статьи 201 Кодекса, пункт 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

По смыслу статей 65, 198, 200 Кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие). Риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий несут лица, участвующие в деле (статья 9 Кодекса).

Порядок предоставления заинтересованным лицом земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, установлен статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс).

Пунктом 1 статьи 34 Земельного кодекса на соответствующие компетентные органы возложена обязанность обеспечить управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны: принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений (при этом рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока; не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом); уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган; обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

В соответствии с пунктами 2, 3 статьи 34 Земельного кодекса граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 данного Кодекса. В указанном заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю.

Согласно пункту 4 статьи 34 Земельного кодекса орган местного самоуправления на основании указанного в пункте 2 данной статьи заявления либо обращения исполнительного органа государственной власти, предусмотренного статьей 29 данного Кодекса, с учетом зонирования территорий в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Законом N 221-ФЗ.

Исходя из содержания указанной нормы закона, утверждение схемы расположения земельного участка осуществляется на основе сведений государственного кадастра недвижимости с учетом документов планировки территории, градостроительного зонирования, схем расположения земельных участков на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории и иных предусмотренных действующим законодательством документов и связано с последующим разрешением уполномоченным органом по распоряжению такими земельными участками вопроса о возможности или невозможности предоставления земельного участка для заявленных целей.

Утверждение и выдача заявителю схемы расположения испрашиваемого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории является одним из этапов решения вопроса о предоставлении земельного участка в аренду.

Обязанность органа местного самоуправления утвердить и выдать заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане и кадастровой карте соответствующей территории не ставится в зависимость от наличия оснований для предоставления земельного участка заявителю. Совершение указанных действий является юридической обязанностью соответствующего органа.

В силу указанного вопрос о предоставлении либо об отказе в предоставлении земельного участка подлежит разрешению после составления и утверждения схемы расположения земельного участка, содержащей информацию о возможных установленных ограничениях, существующих на кадастровом плане спорной территории.

Порядок рассмотрения органом местного самоуправления вопроса об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории (при отсутствии государственного кадастрового учета испрашиваемого заявителем участка) нормами Земельного кодекса, иными федеральными законами не урегулирован.

В то же время частью 2 статьи 16.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) закреплено право органов местного самоуправления городского округа участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 данного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее также - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, установленных в соответствии с Законом N 131-ФЗ и уставами муниципальных образований, именуется муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления, и регламентируется Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон N 210-ФЗ).

Порядок и стандарт предоставления муниципальной услуги устанавливаются соответствующим нормативным правовым актом (административным регламентом, статья 2 Закона N 210-ФЗ).

Сроки и последовательность действий (административных процедур) при предоставлении муниципальной услуги "Утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории" в городе Черкесске определены административным регламентом (утвержден постановлением мэрии от 08.02.2013 N 223). Результатом предоставления муниципальной услуги является выдача утвержденной схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории или выдача мотивированного отказа в предоставлении муниципальной услуги (пункт 2.2.5 административного регламента, т. 1, л. д. 37 - 56).

Оценивая мотивы отказа мэрии утвердить схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории под временной установкой торгового киоска в легких конструкциях, суды пришли к выводу о том, что оспариваемый отказ не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку предприниматель не имеет оформленных прав на земельный участок, на котором расположен принадлежащий ему торговый киоск. Конечной целью его обращения в мэрию и является получение прав и соответствующих документов на используемый земельный участок. При таких условиях возможность представить в мэрию правоустанавливающие документы на земельный участок у предпринимателя отсутствует.

В то же время, довод мэрии о предоставлении предпринимателем неполного пакета документов, предусмотренных пунктом 2.4 административного регламента, проверен судами обеих инстанций не в полном объеме, выводы относительно отсутствия заявления по форме, содержащейся в приложении N 1 к административному регламенту (согласие на обработку персональных данных), в судебных актах не приведены.

Кроме того, приняв во внимание подготовленный по заказу межевой план земельного участка от 23.12.2013, и возложив на мэрию обязанность утвердить схему расположения спорного земельного участка на кадастровом плане территории под временной установкой торгового киоска в легких конструкциях, с площадью участка 9 кв. м (согласно данному межевому плану), судебные инстанции не учли, что межевой план отсутствует в перечне документов, которые подлежат представлению в орган местного самоуправления на этапе утверждения и выдачи заявителю схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории (статья 36 Земельного кодекса, пункт 2.4 административного регламента).

Более того, в силу утвержденных приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 24.11.2008 N 412 (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 15.12.2008 N 12857, далее - приказ N 412) требований к подготовке межевого плана (пункты 5, 6, 7, 57, 72), наличие утвержденной в установленном порядке схемы расположения земельных участков на кадастровых планах или кадастровых картах соответствующих территорий необходимо для подготовки межевого плана, то есть межевой план не подлежит изготовлению ранее утверждения уполномоченным органом схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории.

При таких обстоятельствах решение и апелляционное постановление не могут быть признаны законными, основанными на верном применении норм материального права, а фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, - установленными посредством полного и всестороннего исследования доказательств (часть 3 статьи 15, статья 71, пункт 2 части 4 статьи 170, пункт 12 части 2 статьи 271, часть 1 статьи 288 Кодекса).

Пункт 3 части 1 статьи 287 Кодекса определяет, что суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено или изменено, если выводы, содержащиеся в обжалуемых решении, постановлении, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.

Арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены судами первой и апелляционной инстанций (часть 2 статьи 287 Кодекса).

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное, установить и исследовать все существенные для рассмотрения дела обстоятельства, в том числе проверить соблюдение предпринимателем при обращении в мэрию с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории положений административного регламента, дать надлежащую правовую оценку всем доводам лиц, участвующих в деле, имеющимся в деле, и дополнительно представленным доказательствам в их совокупности, после чего разрешить спор с правильным применением норм материального и процессуального права.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации мэрия от уплаты государственной пошлины за подачу кассационной жалобы освобождена.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 15.10.2014 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2015 по делу N А25-1433/2014 отменить, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Карачаево-Черкесской Республики.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.В. Сидорова

Судьи

В.А. Анциферов В.Е. Епифанов