Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20 июля 2015 г. N Ф08-4783/15 по делу N А32-15991/2014

г. Краснодар

20 июля 2015 г.

Дело N А32-15991/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 14 июля 2015 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 июля 2015 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Денека И.М., судей Андреевой Е.В. и Калашниковой М.Г., при участии в судебном заседании от заявителя - Департамента транспорта Краснодарского края - Василенко А.В. (доверенность от 02.07.2015), от третьего лица - государственного предприятия Астраханской области "Пассажирское автотранспортное предприятие N 3" - Тажиева Н.М. (доверенность от 23.04.2015), в отсутствие заинтересованного лица - Управления федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю, третьих лиц - открытого акционерного общества "Автоколонна N 1493", индивидуального предпринимателя Биланишвили Георги Нугзаровича, индивидуального предпринимателя Малачова Турача Малогусеновича, общества с ограниченной ответственностью "ТФ "Гранат"", общества с ограниченной ответственностью "Ластик", индивидуального предпринимателя Осоченко Светланы Евгеньевны, общества с ограниченной ответственностью "Геленджиктранстур", извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения соответствующей информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Департамента транспорта Краснодарского края на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 17.11.2014 (судья Хмелевцева А.С.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.05.2015 (судьи Сурмалян Г.А., Смотрова Н.Н., Филимонова С.С.) по делу N А32-15991/2014, установил следующее.

Департамент транспорта Краснодарского края (далее - департамент) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании недействительными решения от 29.04.2014 N ЭА-311/2014 и предписания от 29.04.2014 N 29-102/2014 Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (далее - управление, антимонопольный орган).

Решением суда от 17.11.2014, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 12.05.2015, в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебные акты мотивированы тем, что ненормативные акты антимонопольного органа соответствуют закону и не нарушают прав и законных интересов департамента. Департамент неправомерно отказал в согласовании технологической документации, поскольку открытие дополнительного рейса "Астрахань - Краснодар" приведет к обеспечению более благоприятных условий для пассажиров.

В кассационной жалобе департамент просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Податель жалобы указывает, что решение антимонопольного органа не содержит информации о том, в чем выразилось влияние на конкуренцию (необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами). Антимонопольный орган не установил и не доказал факт конкуренции между государственным предприятием Астраханской области "Пассажирское автотранспортное предприятие N 3" (далее - ГП АО "ПАТП N 3") и другими хозяйствующими субъектами. Ответы, направленные в адрес ГП АО "ПАТП N 3", отвечают требованиям, указанным в пункте 10 Порядка формирования сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 14.08.2003 N 178 "Об утверждении Порядка формирования сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации" (далее - Порядок N 178), являются аргументированными и соответствуют принципу правовой определенности. Сложившийся пассажиропоток в границах Краснодарского края не обусловлен внедрением дополнительного маршрута "Астрахань - Краснодар". Суды не приняли во внимание отсутствие третьих лиц (других перевозчиков, обслуживающие схожие маршруты) при рассмотрении антимонопольного дела управлением.

В отзывах на кассационную жалобу управление, ГП АО "ПАТП N 3" просят решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения. Индивидуальный предприниматель Малачов Турач Малогусенович просит кассационную жалобу удовлетворить.

В судебном заседании представитель департамента поддержал доводы жалобы, просил суд кассационной инстанции отменить оспариваемые акты и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований.

Представитель ГП АО "ПАТП N 3" возражал против удовлетворения жалобы, ссылаясь на соответствие сделанных судами выводов закону и имеющимся в деле доказательствам.

Изучив материалы дела и доводы, изложенные в кассационной жалобе, выслушав участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, в антимонопольный орган поступило заявление государственного предприятия Астраханской области "Пассажирское автотранспортное предприятие N 3" (далее - ГП АО "ПАТП N 3") на действия департамента по отказу в согласовании технологической документации регулярного автобусного маршрута между субъектами Российской Федерации N 584 "Астрахань - Краснодар".

Из заявления следует, что ГП АО "ПАТП N 3" согласовало в Министерстве промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области (далее - Министерство) технологическую документацию на открытие регулярного автобусного маршрута "Астрахань - Краснодар".

Министерство в соответствии с пунктом 9 порядка формирования сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 14.08.2003 N 178 "Об утверждении Порядка формирования сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации", направило в адрес департамента технологическую документацию на открытие регулярного автобусного маршрута N 584 "Астрахань - Краснодар".

В ответе от 02.07.2012 N 60-3510/12-05.1-05 департамент отказал заявителю в согласовании технологической документации по причине несоответствия расстояний между линейными сооружениями, а также по причине наложения расписания маршрута N 584 "Астрахань - Краснодар" на расписание действующих регулярных автобусных маршрутов, что повлечет за собой ущемление законных интересов перевозчиков, выполняющих по ним регулярные пассажирские перевозки (т. 1, л. д. 84).

После устранения замечаний министерство повторно направило в адрес департамента технологическую документацию маршрута (письмо от 03.04.2013 N 01-17/1750).

Рассмотрев вновь представленную технологическую документацию маршрута, департамент также отказал в согласовании документации в связи с выявлением в паспорте маршрута замечаний (наименования остановочных пунктов, указанных в проекте расписания, не соответствуют наименованиям, указанным в паспорте маршрута); в листах 5 (акт замера протяженности маршрута, 6 (таблица расстояний между остановочными пунктами), 7 (стоимость проезда и провода багажа) паспорта маршрута не указаны наименования объектов транспортной инфраструктуры Краснодарского края (автовокзалы, автокассы); расписанием движения в селе Дивное Ставропольского края определена остановка автобуса, однако в листе 11 (характеристика автобусных станций, автопавильонов, диспетчерских пунктов) информация о данном остановочном пункте отсутствует (письмо от 20.08.2013 N 60-4747/13-05.01-11, т. 1, л. д. 106, 107).

Устранив замечания, ГП АО "ПАТП N 3" направило в адрес департамента технологическую документацию (письмо от 16.09.2013 N 18-10/1763, т. 1, л. д. 90).

Письмом от 16.10.2013 N 60-6199/13-05.1-11 (т. 1, л. д. 109, 110) департамент отказал заявителю в согласовании технологической документации, указав в качестве причины отказа следующее: "проект представленного для согласования в департамент расписания движения автобусов по указанному маршруту предполагает отправление автобусов от вокзала города Краснодар в 20 часов 31 минуту, что на 14 минут раньше отправления автобуса, осуществляющего регулярные пассажирские перевозки по маршруту сообщением "Новороссийск - Армавир"".

В связи с этим согласование предложенного проекта расписания движения приведет к наложению на расписание действующих регулярных автобусных маршрутов, что повлечет за собой ущемление законных интересов перевозчиков, выполняющих по ним регулярные пассажирские перевозки.

Кроме этого в ответе указано, что анализ работы автобусов, посредством которых обеспечивается транспортное сообщение между городом Краснодаром и городом Астраханью, показывает наличие на них свободных провозных возможностей. Открытие дополнительного графика движения между указанными населенными пунктами Краснодарского края повлечет перераспределение сложившегося пассажиропотока, что приведет к ущемлению прав и законных интересов других перевозчиков, осуществляющих регулярные пассажирские перевозки автомобильным транспортом в данном направлении.

В обоснование отказа департамент сослался на пункт 3.6 Порядка разработки и утверждения паспортов маршрутов, расписаний движения на межмуниципальных пригородных и межмуниципальных междугородних маршрутах регулярного сообщения в Краснодарском крае, утвержденного приказом департамента от 18.05.2011 N 55 (далее - Порядок N 55).

В указанном пункте Порядка указано, что организатор перевозок отказывает в утверждении паспорта маршрута, расписания движения межсубъектного маршрута и возвращает заявителю представленные документы, в случае, если в ходе рассмотрения представленных документов установлено, что утверждение паспорта маршрута, расписания движения, с учетом особенностей организации перевозок пассажиров в предполагаемом направлении, по пути и по времени следования маршрута исходя из сложившегося пассажиропотока, не обусловлено потребностью населения в осуществлении таких перевозок и повлечет нарушение прав и законных интересов других перевозчиков.

Решением антимонопольного органа от 29.04.2014 N 6358/4 в действиях департамента, выразившихся в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности ГП АО "ПАТП N 3" путем отказа в согласовании технологической документации на открытие регулярного автобусного маршрута "Астрахань - Краснодар", признан факт наличия нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке перевозок пассажиров автомобильным транспортом.

Антимонопольный орган выдал департаменту предписание от 29.04.2014 N 6359/14 о прекращении соответствующего нарушения.

Департамент, считая, что решение от 29.04.2014 N 6358/4 и предписание от 29.04.2014 N 6359/14 антимонопольного органа не соответствуют законодательству и нарушают его права, обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частями 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и муниципальном сообщении отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Суд установил, что спорный автобусный маршрут является маршрутом между субъектами Российской Федерации, потому спорное правоотношение урегулировано Порядком N 178.

Согласно пункту 4 Порядка N 178 инициаторами открытия регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации могут выступать, в том числе и юридические лица.

Пунктом 7 Порядка N 178 определено, что для формирования сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации рассматриваются следующие документы: заявка на открытие маршрута с указанием для юридического лица наименования, организационно-правовой формы, местонахождения, наименования банковского учреждения и номера расчетного счета, для индивидуального предпринимателя - фамилии, имени, отчества, данных документа, удостоверяющего личность; копии учредительных документов и копия свидетельства о государственной регистрации юридического лица; копия свидетельства о государственной регистрации индивидуального предпринимателя; копия лицензии на осуществление перевозки пассажиров автомобильным транспортом; документ, содержащий сведения о количестве и типе транспортных средств; документы, перечисленные в пункте 6 Порядка N 178.

Представленные документы регистрируются, по ним проводится экспертиза и при ее положительном завершении документы направляются в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, с территории которого начинается маршрут, для принятия решения о возможности его открытия (пункт 8 Порядка N 178).

Перечень документов, которые должны быть направлены в субъект Российской Федерации, по территории которого будет проходить или заканчиваться вновь открываемый маршрут, является исчерпывающим.

В силу пункта 9 Порядка N 178 после получения согласия на открытие маршрута от органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации оформляется паспорт маршрута, после чего паспорт маршрута, расписание движения автобуса и ходатайство о согласовании открытия маршрута направляются в субъекты Российской Федерации, по территории которых будет проходить или заканчиваться вновь открываемый маршрут.

Согласно пункту 10 Порядка N 178 отказ в согласовании паспорта маршрута должен быть аргументирован конкретными причинами.

Исследовав и оценив по правилам статьей 65 и 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в дело доказательства, суды установили, что подготовленные ГП АО "ПАТП N 3" для открытия межсубъектного маршрута "Астрахань - Краснодар" документы до направления в департамент прошли предусмотренную Порядком N 178 экспертизу (т. 1, л. д. 150, 151). ГП АО "ПАТП N 3" устранило замечания, предъявленные департаментом к документации по спорному маршруту. Отсутствие точного указания на конкретные причины отказа лишает возможности лицо, обратившееся за согласованием открытия маршрута, принять меры к корректировке вызвавших возражение органа частей предоставленной на согласование технологической документации по маршруту таким образом, чтобы после такой корректировки получить необходимое согласование на открытие нового маршрута. Судебные инстанции исследовали одно из обоснований к отказу в согласовании маршрута предприятия - его совпадение с маршрутом "Новороссийск - Армавир" и установили следующее. Маршрут "Астрахань - Краснодар" и маршрут "Новороссийск - Армавир" совпадают лишь на 167 км. Указанные маршруты имеют разные направления движения автобусных маршрутов, разные конечные пункты, разное время в пути. При этом в указанных маршрутах совпадают лишь два остановочных пункта - автовокзал "Краснодар" и автокасса "Кропоткин".

В итоге мотивом отказа предприятию в согласовании маршрута явилось его нецелесообразность открытия. Между тем, как правильно указано судами, необходимость подтверждения такой целесообразности перевозок Порядок N 178 не предусматривает.

Антимонопольный орган сделал обоснованный вывод о том, что с точки зрения экономической выгоды департамент не обосновал нахождение предполагаемого маршрута "Астрахань - Краснодар" в более предпочтительной ситуации, нежели перевозчик регулярного маршрута "Новороссийск - Армавир" на отрезке "Краснодар - Кропоткин". Департамент безосновательно сделал преждевременный, документально не подтвержденный вывод об ущемлении интересов перевозчика, осуществляющего перевозки по маршруту "Новороссийск - Армавир" на отрезке маршрута "Краснодар - Кропоткин" в случае согласования маршрута "Астрахань-Краснодар". Отказ департамента не соответствует требованиям пункта 10 Порядка N 178.

Судебные инстанции правомерно пришли к выводу о том, что отказ департамента в согласовании технологической документации на открытие нового регулярного автобусного маршрута "Астрахань - Краснодар" нарушает пункт 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. Оспариваемые решение и предписание управления выданы на законных основаниях, обязывают департамент осуществлять возложенные на него публичные полномочия в строгом соответствии с действующими нормами и правилами.

Довод кассационной жалобы о том, что третьи лица не были привлечены к участию в рассмотрении антимонопольного дела, был предметом исследования судов при рассмотрении дела по существу и ему дана надлежащая оценка. Данное обстоятельство не привело к принятию управлением незаконного решения или предписания, учитывая, что указанные лица привлечены к участию в деле и имели возможность представить свою правовую позицию по существу спора.

Доводы кассационной жалобы не основаны на нормах права, направлены на переоценку доказательств, которые суды оценили с соблюдением норм главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и в силу статей 286 и 287 Кодекса подлежат отклонению. Нормы права при рассмотрении дела применены правильно, нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебных актов (статья 288 Кодекса), не установлены. При таких обстоятельствах основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 17.11.2014 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.05.2015 по делу N А32-15991/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.М. Денека

Судьи

Е.В. Андреева М.Г. Калашникова