Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 29 июля 2015 г. N Ф08-4710/15 по делу N А53-14625/2014

г. Краснодар

29 июля 2015 г.

Дело N А53-14625/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 22 июля 2015 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 июля 2015 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Воловик Л.Н., судей Прокофьевой Т.В. и Черных Л.А., при участии в судебном заседании от заявителя - публичного акционерного общества "Мостотрест" (ИНН 7701045732, ОГРН 1027739167246) - Винниковой Е.М. (доверенность от 12.01.2015), в отсутствие заинтересованного лица - Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ИНН 2310009818, ОГРН 1022301623684), надлежаще извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем опубликования информации на официальном сайте в телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.04.2015 (судьи Смотрова Н.Н., Соловьева М.В., Филимонова С.С.) по делу N А53-14625/2014, установил следующее.

Публичное акционерное общество "Мостотрест"" (ранее - открытое акционерное общество "Мостотрест", далее - общество) обратилось в суд с заявлением к Северо-Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - управление) о признании недействительными предписаний об устранении нарушений при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства от 30.05.2014 N 586-263-25 и 590-263-25 (пункты 1 - 5).

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 29.08.2014 (судья Грязева В.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано ввиду их необоснованности.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 07.04.2015 принят отказ общества от требований о признании недействительными предписаний управления от 30.05.2014 N 586-263-25 в полном объеме и N 590-263-25 в части пунктов 4 - 5. Решение суда от 29.08.2014 по делу N А53-14625/2014 в указанной части отменено. Прекращено производству по делу N А53-14625/2014 в части требований о признании недействительными предписаний управления от 30.05.2014 N 586-263-25 в полном объеме и N 590-263-25 в части пунктов 4 - 5. Решение Арбитражного суда Ростовской области от 29.08.2014 по делу N А53-14625/201 в оставшейся части отменено. Признано недействительным вынесенное управлением предписание от 30.05.2014 N 590-263-25 в части пунктов 1 - 3 включительно.

Судебный акт мотивирован тем, что у общества отсутствовала реальная возможность исполнить спорное предписание в установленный управлением срок - до 15.08.2014.

В кассационной жалобе управление просит отменить постановление суда апелляционной инстанции в полном объеме и принять по делу новый судебный акт.

Податель кассационной жалобы указывает, что общество отказалось от заявленного требования о признании недействительным предписания, вынесенного управлением от 30.05.2014 N 586-263-25, связанного с обоснованием необходимости проведения экспертизы откорректированной проектной документации. По мнению подателя жалобы, судом апелляционной инстанции нарушены положения части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заключающиеся в том, что одновременно суд подтвердил законные основания для выдачи управлением обществу спорного предписания от 30.05.2014 N 590-263-25 и сделал вывод об неисполнимости последнего и, как следствие, о нарушении прав и законных интересов общества. Понятие исполнимости ненормативного правового акта не регламентировано Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, следовательно, сама по себе неисполнимость, по мнению управления, не может являться безусловным основанием для отмены предписания, при отсутствии других оснований, свидетельствующих о незаконности предписания.

В отзыве на кассационную жалобу общество просит оставить постановление апелляционной инстанции без изменения, полагая, что оно принято в соответствии с действующим законодательством и обстоятельствами дела.

В судебном заседании кассационной инстанции объявлялись перерывы с 15.07.2015 до 17 часов 15 минут 20.07.2015 и с 20.07.2015 до 17 часов 00 минут 22.07.2015.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва, выслушав представителя общества, считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, общество (подрядчик) на основании договора от 27.06.2012 N СТ-2012-276 с государственной компанией "Российские автомобильные дороги" (заказчик) осуществляет выполнение комплекса работ по реконструкции, содержанию и ремонту мостового перехода через р. Дон на км 1061+569 (левый) автомобильной дороги М-4 "Дон" от Москвы через Воронеж, Ростов-на-Дону, Краснодар до Новороссийска, Ростовская область (разработка рабочей документации, землеустроительные дела, подготовка территории, реконструкция, содержание и ремонт) (далее - мостовой переход).

В период с 19.05.2014 по 30.05.2014 управлением на основании распоряжения от 29.04.2014 N 2392/Р и пункта 5 Программы проведения проверок по делу от 16.09.2013 N 13-30/12-48.12.1-Р проведена плановая выездная проверка деятельности общества при реконструкции мостового перехода, в ходе которой выявлены следующие нарушения, зафиксированные в акте проверки от 30.05.2014 N 589-263-25:

1) выполнены работы по армированию буронабивных свай устоя 1, опор 2, 3, 4, 5 согласно откорректированной проектной документации, не утвержденной положительным заключением государственной экспертизы, а именно:

- устой 1: по утвержденному проекту - диаметр вертикальной рабочей арматуры 32 мм (по откорректированному проекту - 25 мм); шаг вертикальной рабочей арматуры 200 мм (по откорректированному проекту - 182 мм); диаметр фиксатора 10 мм (по откорректированному проекту - 16 мм); полосовая сталь 10х120 мм (по откорректированному проекту - 6х100 мм);

- опоры 2-5: по утвержденному проекту - диаметр вертикально рабочей арматуры 32 мм (по откорректированному проекту - 25 мм); шаг вертикальной рабочей арматуры 160 мм (по откорректированному проекту - 135 мм); диаметр фиксатора;

- 10 мм (по откорректированному проекту - 16 мм); полосовая сталь 10x120 мм (фактически 6x100 мм).

Нарушены требования, предъявляемые л. 1 проектной документации шифр 5-435-ИС-11-К, получившей положительное заключение государственной экспертизы от 09.12.2009 N 780-09/ГГЭ-6063/04 (пункт 1 акта);

2) выполнены работы по устройству ростверка устоя 1 согласно откорректированной проектной документации, не утвержденной положительным заключением государственной экспертизы, а именно: по утвержденному проекту - 18280х3000 мм, по откорректированному проекту - 17400х3000 мм.

Нарушены требования, предъявляемые проектной документацией шифр 5-435-ИС1-5-К, получившей положительное заключение государственной экспертизы от 09.12.2009 N 780-09/ГГЭ-6063/04 (пункт 2 акта);

3) выполнены работы согласно откорректированной проектной документации, не утвержденной положительным заключением государственной экспертизы, а именно:

- опоры 2-5 (изменено количество и длина БНС в основании, размеры ростверков, класс бетона ростверка опоры 2, расстояния между стойками опор, размеры тел опор):

- изменена технология монтажа пролетного строения;

- уточнена технология устройства шпунтового ограждения.

Предоставлена откорректированная проектная документация шифр л. 1 5-435-ИС1-6-КЗ; л. 1 3-435-ИС1-7-КЗ; л. 1 5-435-8-K3: л. 1 5-435-ИС1-9-КЗ; л. 1 5-435-ПОС-11-01-10; л. 31-36 5-435 П3к2; 5-435-ПОС-5, не утвержденная положительным заключением государственной экспертизы.

Нарушены требования, предъявляемые проектной документацией л. 1 5-435-ПОС-11, л. 33-36 5-435-ПЗ-К, л. 1 5-435-ИС-5-К, л. 1 5-435-ИС1-7-К, л. 1 5-435-ИС1-8К, л. 1 5-435-ИС1-9-К, получившей положительное заключение государственной экспертизы от 09.12.2009 N 780-09/ГГЭ-6063/04; части 6, части 7 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) (пункт 3 акта) (т. 1, л. д. 26-30).

По факту выявленных нарушений, 30.05.2014 управление выдало обществу предписание N 590-263-25, которым предписано устранить в срок до 15.08.2014 выявленные нарушения:

1) выполнить работы по армированию буронабивных свай устоя 1, опор 2, 3, 4, 5 в соответствии с требованиями л. 1 проектной документации шифр 5-435-ИС-11-К, получившей положительное заключение государственной экспертизы от 09.12.2009 N 780-09/ГГЭ-6063/04 (пункт 1 предписания);

2) выполнить работы по устройству ростверка устоя 1 в соответствии с требованиями проектной документации шифр 5-435-ИС1-5-К, получившей положительное заключение государственной экспертизы от 09.12.2009 N 780-09/ГГЭ-6063/04 (пункт 2 предписания);

3) выполнить работы в соответствии с требованиями проектной документации л. 1 5-435-ПОС-11, л. 33-36 5-435-ПЗ-К, л. 1 5-435-ИС1-5-К, л. 1 5-435-ИС1-6-К, л. 1 5-435-ИС1-7К, л. 1 5-435-ИС1-8-К, л. 1 5-435-ИС1-9-К, получившей положительное заключение государственной экспертизы от 09.12.2009 N 780-09/ГГЭ-6063/04 в части следующих конструктивных решений:

- опоры 2-5 (изменено количество и длина БНС в основании, размеры ростверков, класс бетона ростверка опоры 2, расстояния между стойками опор, размеры тел опор);

- изменена технология монтажа пролетного строения;

- уточнена технология устройства шпунтового ограждения (пункт 3 предписания) (т. 1, л. д. 18-19).

Полагая предписание управления от 30.05.2014 N 590-263-25 в указанной части (пункты 1 - 3) незаконным, общество обжаловало его в арбитражный суд (уточненные требования в соответствии с положениями статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу взаимосвязанных положений части 1 статьи 198, частей 2, 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительным ненормативного правового акта органа осуществляющего публичные полномочия, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 20.07.2004 N 401, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственному строительному надзору.

Согласно пункту 2 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54, (далее - Положение о Госстройнадзоре) федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, являются Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору - при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 Кодекса, за исключением тех объектов, в отношении которых осуществление государственного строительного надзора указами Президента Российской Федерации возложено на иные органы исполнительной власти.

Строительный контроль за реконструкцией спорного мостового перехода в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 48.1 Кодекса отнесен к компетенции Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (территориальный орган по Ростовской области - Северо-Кавказское управление Ростехнадзора), поскольку данный мостовой переход является уникальным объектом капитального строительства и в его проектной документации предусмотрены пролеты более чем 100 метров и подлежит государственному строительному надзору.

Согласно статье 3 Положения о Госстройнадзоре задачей государственного строительного надзора является предупреждение, выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, а также лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком (далее - подрядчик), нарушений законодательства о градостроительной деятельности, в том числе технических регламентов, и проектной документации.

Предметом государственного строительного надзора является проверка:

а) соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, иных нормативных актов и проектной документации, в том числе требованиям в отношении энергетической эффективности и требованиям в отношении оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов;

б) наличия разрешения на строительство;

в) выполнения требований частей 2, 3 статьи 52 Кодекса.

Статья 5 Положения о Госстройнадзоре определяет, что государственный строительный надзор осуществляется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление федерального государственного строительного надзора, и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального государственного строительного надзора.

В соответствии с пунктом 4 Порядка проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации РД-11-04-2006, утвержденного приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 N 1129, проверки проводятся должностным лицом (должностными лицами) органа государственного строительного надзора, уполномоченным (уполномоченными) на основании соответствующего приказа (распоряжения) руководителя (лица, исполняющего его обязанности, или лица, которое вправе издать такой приказ (распоряжение) в соответствии с его полномочиями и распределением обязанностей) органа государственного строительного надзора и от его имени осуществлять такой надзор (далее - должностное лицо органа государственного строительного надзора), составленного по образцу, приведенному в приложении N 1 к указанному Порядку.

Согласно пункту 14 указанного Порядка при выявлении в результате проведенной проверки нарушений должностное лицо органа государственного строительного надзора составляет акт по образцу, приведенному в приложении N 7 к указанному Порядку, являющийся основанием для выдачи заказчику, застройщику, иному лицу, осуществляющему строительство (в зависимости от того, кто в соответствии с законодательством Российской Федерации несет ответственность за допущенные нарушения), предписания об устранении выявленных нарушений (далее - предписание), по образцу, приведенному в приложении N 8 к указанному Порядку.

Как видно из материалов дела, в ходе проведенной управлением в период с 19.05.2014 по 30.05.2014 плановой выездной проверки деятельности общества при реконструкции мостового перехода установлено, что общество осуществляет реконструкцию с отступлением от проектной документации, получившей положительное заключение государственной строительной экспертизы, и с нарушением нормативных документов в области строительства (пункты 1 - 3 акта проверки от 30.05.2014 N 589-263-25.

Общество в возражение против пунктов 1 - 3 предписания от 30.05.2014 N 590-263-25 ссылается на то, что допущенные им отклонения от проектной документации согласованы с заказчиком - Управлением ГК "Автодор", о чем свидетельствует соответствующая отметка на титульных листах рабочей документации 1566-10-СВСиУ16.1, 1566-10-СВСиУ12.1, 156-7-ВП4, 1117-4.СП.3.02.КМ.К, 1566-7-ВПЗК, 1566-9-КЖ16, 1566-9-КЖ13К, 1566-9-КЖ15, 1566-9-КЖ8К, 1566-9-КЖ6, 1566-9-КЖ4К, 1566-9-КЖ3К, 1566-9-КЖ1К, в связи с чем у последнего отсутствуют основания не выполнять соответствующие работы.

В соответствии с частью 1 статьи 49 Кодекса проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, подлежат государственной экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей.

Согласно части 5 статьи 48 Кодекса проектная документация утверждается застройщиком или заказчиком. В случаях, предусмотренных статьей 49 Кодекса, застройщик или заказчик до утверждения проектной документации направляет ее на государственную экспертизу. При этом проектная документация утверждается застройщиком или заказчиком при наличии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации.

Статьей 52 Кодекса установлено, что лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство в соответствии с заданием застройщика или заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов (часть 6); отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации, необходимость которого выявилась в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта такого объекта, допускается только на основании вновь утвержденной застройщиком или техническим заказчиком проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 7).

Пунктом 44 Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 N 145, (далее - Положение) установлено, что проектная документация и (или) результаты инженерных изысканий направляются повторно (2 и более раза) на государственную экспертизу после устранения недостатков, указанных в отрицательном заключении государственной экспертизы, или при внесении изменений в проектную документацию, получившую положительное заключение государственной экспертизы, в части изменения технических решений, которые влияют на конструктивную надежность и безопасность объекта капитального строительства.

Согласно пункту 45 Положения экспертной оценке при проведении повторной государственной экспертизы подлежит часть проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, в которую были внесены изменения, а также совместимость внесенных изменений с проектной документацией и (или) результатами инженерных изысканий, в отношении которых была ранее проведена государственная экспертиза.

В случае если после проведения первичной (предыдущей повторной) государственной экспертизы в законодательство Российской Федерации внесены изменения, которые могут повлиять на результаты государственной экспертизы, экспертной оценке могут быть подвергнуты представленные проектная документация и (или) результаты инженерных изысканий в полном объеме.

Согласно приказу Министерства регионального развития Российской Федерации от 30.12.2009 N 624 "Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства", в соответствии с разделом III "Виды работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту", пунктом 5 "Свайные работы. Закрепление грунтов", подпункта 5.4 "Устройство забивных и буронабивных свай", раздела 29 "Устройство мостов, эстакад и путепроводов" работы по устройству забивных и буронабивных свай, устройству монолитных железобетонных и бетонных конструкций мостов, эстакад и путепроводов, сборных железобетонных конструкций мостов, эстакад и путепроводов, конструкций пешеходных мостов, деревянных мостов, эстакад и путепроводов, каменных мостов, эстакад и путепроводов, по монтажу стальных пролетных строений мостов, эстакад и путепроводов, укладке труб водопропускных на готовых фундаментах (основаниях) и лотков водоотводных, по монтажу фундаментов относятся к работам, оказывающим влияние на безопасность объектов капитального строительства.

Согласно специальным нормам, установленным приказом Минтранса России от 12.11.2007 N 160, утвердившим Классификацию работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них, согласно которому ремонт искусственных дорожных сооружений (к которым относятся и мосты) подразумевает выполнение, в том числе, следующих основных видов работ: замена на новые отдельных балок пролетных строений (до 25%), ремонт оставшихся балок, ремонт плит и других элементов пролетных строений; замена отдельных элементов опор; замена, установка недостающих переходных плит, открылков и шкафных стенок устоев; замена деформационных швов; замена ограждений, перил и тротуаров.

Все вышеуказанные работы входят в перечень работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.

Согласно пунктам 1 - 3 акта проверки N 589-263-25 общество отступило от требований получившей положительное заключение государственной экспертизы проектной документации в части работ: по армированию буронабивных свай устоя 1, опор 2, 3, 4, 5; по устройству ростверка устоя 1; по устройству опор 2-5.

Суды установили, что данные виды работ относятся к видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, реконструкцию которого осуществляет общество по проектной документации, получившей положительное заключение государственной экспертизы.

Таким образом, судебные инстанции пришли к правильному выводу о том, что при таких обстоятельствах в соответствии с пунктом 45 Положения указанные работы могли быть выполнены обществом только после прохождения государственной экспертизы по данным изменениям и получения положительного заключения данной экспертизы, поскольку установленные изменения технических решений влияют на конструктивную надежность и безопасность мостового перехода.

Судами правомерно указано на то, что при таких обстоятельствах согласование данных изменений с заказчиком - Управлением ГК "Автодор", о чем свидетельствует соответствующая отметка на титульных листах рабочей документации 1566-10-СВСиУ16.1, 1566-10-СВСиУ12.1, 156-7-ВП4, 1117-4.СП.3.02.КМ.К, 1566-7-ВПЗК, 1566-9-КЖ16, 1566-9-КЖ13К, 1566-9-КЖ15, 1566-9-КЖ8К, 1566-9-КЖ6, 1566-9-КЖ4К, 1566-9-КЖ3К, 1566-9-КЖ1К, или с негосударственной экспертной организацией недостаточно.

За допущенное при реконструкции мостового перехода отступление от требований проектной документации, получившей положительное заключение государственной экспертизы, общество по итогам той же проверки привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях постановлением управления от 04.07.2014 N 830-263-25, признанным законным судебными актами по делу N А53-16638/2014.

Учитывая изложенное, судебные инстанции сделали правильный вывод о том, что у управления имелись законные основания для выдачи обществу предписания от 30.05.2014 N 590-263-25 в части оспариваемых обществом в данном деле пунктов 1 - 3, в которых обществу предписано выполнить работы, осуществленные с отступлением от требований получившей положительное заключение государственной экспертизы проектной документации, в соответствии с требованиями данной документации.

Требование о выполнении строительных работ, влияющих на конструктивную надежность и безопасность объекта капитального строительства (в том числе, если в ходе строительства были изменены технические решения), в соответствии с получившей положительное заключение государственной экспертизы проектной документацией и изменениями к ней, также прошедшими государственную экспертизу и получившими положительное заключение, установлено нормативно - статьи 49, 52, 53 Кодекса, пункты 44, 45 Положения.

Исключения из данных требований для общества законодателем не установлены.

Необходимость соблюдения данных требований обусловлена, в том числе, интересами защиты жизни и здоровья неопределенного круга лиц, которые могут пострадать в результате разрушения (частичного, полного) соответствующего объекта капитального строительства, возводившегося на основании проектной документации, или изменений к ней, не получивших положительного заключения государственной строительной экспертизы. В данном случае заключения самого заказчика строительства или негосударственной экспертной организации не достаточно.

Общество является профессиональной строительной организацией и не могло не знать требования пункта 45 Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 N 145, приказа Министерства регионального развития Российской Федерации от 30.12.2009 N 624 "Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства", приказа Минтранса России от 12.11.2007 N 160, то есть оно не могло не знать, что указанные в предписании N 590-263-25 работы входят в перечень работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, в связи с чем при изменении соответствующей части проектной документации, прошедшей ранее государственную экспертизу, эта часть проектной документации должна пройти повторную государственную экспертизу и иметь положительное заключение государственной экспертизы.

Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о том, что у управления по состоянию на дату принятия оспариваемого предписания в части пунктов 1 - 3, обжалуемых обществом, (30.05.2014) имелись законные основания для его выдачи обществу, поскольку оно без законных на то оснований выполняло работы по реконструкции мостового перехода, влияющие на безопасности конструкций данного объекта, с отступлением от проектной документации, получившей положительное заключение государственной экспертизы.

Оспариваемое в деле предписание управления по своей правовой природе является ненормативным правовым актом, поскольку содержит в себе адресованное обществу властное предписание органа власти федерального уровня о совершении ряда действий, отказ от которых влечет привлечение к административной ответственности за неисполнение предписания на основании части 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

С учетом изложенного, как ненормативный правовой акт, направленный на устранение выявленных нарушений, предписание должно соответствовать также требованию исполнимости в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

По смыслу статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

В то же время исполнимость является важным требованием к предписанию и одним из элементов его законности, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения; содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Судебные инстанции установили, что оспариваемое предписание содержит перечень выявленных управлением нарушений в пяти разделах. Каждый пункт содержит указание на несоответствие действий общества приведенным нормам. Во исполнение вынесенного предписания обществу необходимо привести указанные действия в соответствие с градостроительным законодательством. Содержащиеся в предписании формулировки являются доступными для понимания относительно конкретных действий, направленных на прекращение и устранение выявленных нарушений, которые необходимо совершить обществу.

Проверив предписание N 590-253-25 в части пунктов 1 - 3 на предмет его исполнимости, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что указанное предписание не соответствует данному критерию.

Одновременно с предписанием N 590-253-25, также 30.05.2014 управление выдало обществу предписание N 586-263-25, пунктами 2 - 4 которого обществу в тот же срок, что и в предписании N 590-253-25 (до 15.08.2014) предписано: обосновать необходимость (или ее отсутствие) прохождения повторной государственной экспертизы откорректированной проектной документации по изменениям армирования буронабивных свай устоя 1, опор 2, 3, 4, 5. Предоставить подтверждение от ФГУ "Главгосэкспертиза России" (пункт 2); обосновать необходимость (или ее отсутствие) прохождения повторной государственной экспертизы откорректированной проектной документации по изменениям размеров ростверка (в плане) устоя 1. Предоставить подтверждение от ФГУ "Главгосэкспертиза России" (пункт 3); обосновать необходимость (или ее отсутствие) прохождения повторной государственной экспертизы откорректированной проектной документации л. 1 5-435-ИС1-6-КЗ; л. 1 5-435-ИС1-7-КЗ; л. 1 5-435-8-КЗ; л. 1 5-435-ИС1-9-КЗ; л. 1 5-435-ПОС-11-01-10; л. 31-36 5-435 П3к2; 5-435-ПОС-5. Предоставить подтверждение от ФГУ "Главгосэкспертиза России" (пункт 4).

Из названных пунктов предписания N 586-263-25 следует, что на дату его выдачи (30.05.2014) управление не пришло к однозначному выводу о том, имело ли общество право на выполнение работ по указанным в пунктах 2 - 4 предписания элементам мостового перехода и видам работ с отступлением от проектной документации, согласованным только с заказчиком, без прохождения в части данных отступлений государственной экспертизы, либо нет.

В связи с этим управление предписало обществу в срок до 15.08.2014 предоставить подтверждение от ФГУ "Главгосэкспертиза России" (организации, проводившей государственную экспертизу проектной документации), необходимо, или нет, прохождение повторной государственной экспертизы откорректированной проектной документации по произведенным обществом при строительстве отступлениям от проектной документации.

Соответственно, при такой формулировке требований пунктов 2 - 4 предписания N 586-263-25 управление обязано предусмотреть, что в срок до 15.08.2014 включительно, общество может предоставить от ФГУ "Главгосэкспертиза России" подтверждение того, что прохождение повторной государственной экспертизы откорректированной проектной документации по произведенным обществом при строительстве отступлениям от проектной документации не требуется.

При такой ситуации возведенные обществом с отступлением от проектной документации элементы мостового перехода, согласованные с заказчиком, становились бы законными и не требующими устранения (демонтажа) с возведением заново элементов в соответствии с проектной документацией, утвержденной ФГУ "Главгосэкспертиза России".

Таким образом, решение вопроса о том, насколько законно возведение обществом элементов мостового перехода с отступлением от проектной документации без прохождения государственной экспертизы по данным изменениям (изменение армирования буронабивных свай устоя 1, опор 2, 3, 4, 5; изменения в устройстве ростверка 1; изменения в части опор 2-5 - изменения в количестве и длине БНС в основании, в размерах ростверков, изменение класс бетона ростверка опоры 2, изменение расстояния между стойками опор, размеры тел опор; изменение технологии монтажа пролетного строения; изменение технологии устройства шпунтового ограждения), фактически отложено управлением до получения обществом заключения по этому вопросу от ФГУ "Главгосэкспертиза России".

Срок получения ответа на этот вопрос установлен управлением в предписании N 586-263-25 с 30.05.2014 до 15.08.2014.

Вместе с тем, в пунктах 1 - 3 предписания N 590-263-25 управление предписало обществу в срок с 30.05.2014 до 15.08.2014, то есть, фактически, до получения соответствующего заключения от ФГУ "Главгосэкспертиза России" по вопросу о законности произведенных обществом изменений конструктивных элементов мостового перехода (или в последние дни срока получения данного заключения), демонтировать их, и построить новые, в соответствии с проектной документацией в ее неизменном виде, получившей положительное заключение от ФГУ "Главгосэкспертиза России", а именно: выполнить работы по армированию буронабивных свай устоя 1, опор 2, 3, 4, 5 в соответствии с требованиями л.1 проектной документации шифр 5-435-ИС-11-К, получившей положительное заключение государственной экспертизы N 780-09/ГГЭ-6063/04 от 09.12.2009 (пункт 1 предписания); выполнить работы по устройству ростверка устоя 1 в соответствии с требованиями проектной документации шифр 5-435-ИС1-5-К, получившей положительное заключение государственной экспертизы N 780-09/ГГЭ-6063/04 от 09.12.2009 (пункт 2 предписания); выполнить работы в соответствии с требованиями проектной документации л. 1 5-435-ПОС-11, л. 33-36 5-435-ПЗ-К, л. 1 5-435-ИС1-5-К, л. 1 5-435-ИС1-6-К, л. 1 5-435-ИС1-7К, л. 1 5-435-ИС1-8-К, л. 1 5-435-ИС1-9-К, получившей положительное заключение государственной экспертизы от 09.12.2009 N 780-09/ГГЭ-6063/04 в части следующих конструктивных решений: опоры 2-5 (изменено количество и длина БНС в основании, размеры ростверков, класс бетона ростверка опоры 2, расстояния между стойками опор, размеры тел опор); изменена технология монтажа пролетного строения; уточнена технология устройства шпунтового ограждения (пункт 3 предписания).

То обстоятельство, что пункты 1 - 3 предписания N 590-263-25 и пункты 2 - 4 предписания N 586-263-25 касаются одних и тех же конструктивных элементов и работ по их строительству, подтверждается материалами дела и не оспаривается участвующими в деле лицами.

Вместе с тем, учитывая требования пунктов 2 - 4 предписания N 586-263-25 о подтверждении до 15.08.2014 законности построенных с отступлением от проектной документации конструктивных элементов мостового перехода и выполненных работ, требования пунктов 1 - 3 предписания N 590-263-25 о демонтаже и строительстве новых, в соответствии с проектной документацией, данных элементов мостового перехода фактически не исполнимы для общества в срок, установленный управлением в предписании N 590-263-25 (до 15.08.2014).

Управление в предписании N 586-263-25 предоставило обществу возможность до 15.08.2014 подтвердить отсутствие необходимости такой перестройки уже возведенных им с отступлением от проектной документации элементов мостового перехода. Таким образом, исполнение предписания N 590-263-25 в части пунктов 1 - 3 фактически невозможно до истечения срока исполнения пунктов 2 - 4 предписания N 586-263-25, на что обоснованно указали судебные инстанции.

Поскольку период действия предписаний N 586-263-25 и 590-263-25 одинаков - с 30.05.2014 по 15.08.2014, предписание N 590-263-25 фактически неисполнимо в установленный в нем срок, поскольку общество сначала обязано принять меры к подтверждению правомерности отступления от проектной документации, а затем, если не получит такое подтверждение, обязано демонтировать возведенный объект (элемент) и построить (или перестроить) новый в соответствии с проектом. Указанное обстоятельство управление не учло при определении срока исполнения предписания N 590-263-25 и установило для общества заведомо неисполнимый срок для исполнения предписания.

Довод управления о том, что сроки исполнения предписания N 590-263-25 с учетом результатов исполнения предписания N 586-263-25 могли быть продлены управлением по ходатайству общества, судом апелляционной инстанции обоснованно отклонен в качестве обоснования исполнимости предписания N 590-263-25: предписание как ненормативный правовой акт властно-распорядительного характера должно быть исполнимым на дату его вынесения. Выдавший предписание орган обязан, в том числе установить реальный срок исполнения предписания уже при его вынесении. При этом следует учесть, что объективную сторону предусмотренного частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях состава административного правонарушения образует неисполнение законного предписания органа в установленный в нем срок. Возможность же последующего продления срока исполнения предписания зависит от усмотрения управления и не является для последнего обязательным.

Суд апелляционной инстанции обоснованно отклонил довод управления о наличии у общества достаточного времени для исполнения предписания N 590-263-25, основанный на том, что предельный срок проведения государственной экспертизы составляет 2 месяца, указав, что с учетом даты начала течения срока исполнения предписания N 586-263-25 (30.05.2014), в случае получения отрицательного ответа от ФГУ "Главгосэкспертиза России", для исполнения предписания N 590-263-25 у общества фактически остается 14 дней, за которые невозможно реально выполнить перечисленные в спорных пунктах 1 - 3 оспариваемого предписания работы.

Суд апелляционной инстанции всесторонне и полно исследовал фактические обстоятельства по делу, оценил представленные доказательства и доводы участвующих в деле лиц в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и, сделав правильный вывод о неисполнимости пунктов 1 - 3 предписания N 590-263-25 в связи с отсутствием у общества реальной и объективной возможности исполнить предписание в установленный управлением срок - до 15.08.2014, принял законный и обоснованный судебный акт.

Выводы суда апелляционной инстанции основаны на правильном применении норм права к установленным им обстоятельствам и соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам. Фактически доводы жалобы сводятся к переоценке исследованных и оцененных судом апелляционной инстанции доказательств, что не входит в полномочия суда кассационной инстанции. Основания для отмены или изменения обжалуемого судебного акта не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.04.2015 по делу N А53-14625/2014 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.Н. Воловик

Судьи

Т.В. Прокофьева Л.А. Черных