Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17 сентября 2015 г. N Ф08-7086/15 по делу N А32-44648/2014

г. Краснодар

17 сентября 2015 г.

Дело N А32-44648/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 16 сентября 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 сентября 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Андреевой Е.В., судей Гиданкиной А.В. и Калашниковой М.Г., при участии в судебном заседании от заявителя - Министерства строительства, архитектуры и дорожного хозяйства Краснодарского края - Колесникова А.В. (доверенность от 01.092.015), в отсутствие заинтересованного лица - Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае, направившего ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства, в том числе путем размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.05.2015 по делу N А32-44648/2014 (судьи Соловьёва М.В., Сурмалян Г.А., Филимонова С.С.), установил следующее.

Министерство строительства, архитектуры и дорожного хозяйства Краснодарского края (далее - министерство) обратилось в суд с заявлением о признании недействительным представления Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае (далее - управление, Росфиннадзор) от 07.10.2014, вынесенного в отношении департамента автомобильных дорог Краснодарского края и акта от 05.09.2014.

Определением от 18.03.2015 (судья Боровик А.М.) производство по делу прекращено в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 28.05.2015 определение суда от 18.03.2015 отменено, вопрос направлен на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Судебный акт мотивирован тем, что представление является ненормативным правовым актом, выданным департаменту, объекту контроля Росфиннадзора, оспаривание которого подведомственно арбитражному суду на основании статей 27, 29, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В кассационной жалобе управление просит отменить постановление суда апелляционной инстанции и оставить в силе определение суда первой инстанции.

В обоснование жалобы указано на то, что представление управления направлено на выполнение министерством бюджетного законодательства и не возлагает на него дополнительных обязательств, не влечет негативных последствий, временных или финансовых затрат. Отсутствие доказательств нарушения оспариваемым актом прав и интересов министерства в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

В судебном заседании представитель министерства просил в удовлетворении жалобы отказать.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, оценив доводы жалобы, считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1098 "О порядке осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере", от 04.02.2014 N77 "Об утверждении Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора", Плана контрольной работы Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае на 2014 год, приказа от 05.06.2014 N 236-п "О назначении выездной ревизии (проверки) в соответствии с программой проверки", проведена проверка в департаменте автомобильных дорог Краснодарского края (далее - департамент) вопросов использования межбюджетных трансфертов, выделенных из федерального бюджета бюджету Краснодарского края на обеспечение строительства объектов зимних олимпийских игр 2014 года и развитие города Сочи как горноклиматического курорта за 2012, 2013 и 2014 год.

По результатам проверки составлен акт проверки от 05.09.2014, на основании которого 07.10.2014 управление на имя руководителя департамента направило представление N 18-01-12/5360 о ненадлежащем исполнении бюджетного законодательства с требованием руководителю департамента рассмотреть информацию об указанных в настоящем представлении нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и принять меры по устранению нарушений, указанных в пунктах 1, 2, 3, 5. 6, 7, 8, 9 раздела I и пункта 4 раздела II настоящего представления, а также устранению причин и условий нарушений, указанных в настоящем представлении.

Министерство, считая указанное представление управления незаконным, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

В соответствии со статьей 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке (далее - индивидуальные предприниматели), а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.

Согласно части 3 статьей 27 Кодекса к подведомственности арбитражных судов федеральным законом могут быть отнесены и иные дела.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 29 Кодекса арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Суд апелляционной инстанции установил, что оспариваемое представление вынесено на основании статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пункта 68 Правил осуществления Росфиннадзором полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092. Представление выдано объекту контроля - юридическому лицу, а именно: министерству в лице его руководителя (министра).

В соответствии со статьей 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий. Частью 2 статьи 269.2 Кодекса установлено, что при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2014 N 77) Росфиннадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.

Согласно пункту 8.1 Типового положения о территориальном (межрегиональном территориально) управлении Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в субъекте Российской Федерации (утверждено приказом Министерства финансов России от 26.08.2014 N 80н) территориальное управление осуществляет полномочия по контролю в финансово-бюджетной сфере в порядке, установленном Правилами N 1092.

Правила N 1092 определяют порядок осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере во исполнение части 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В силу пункта 67 Правил N 1092 (в подлежащей применению редакции) по результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель (заместитель руководителя) Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (ее территориального органа) принимает решение: о применении мер принуждения;

об отсутствии оснований для применения мер принуждения; о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии) при представлении объектом контроля письменных возражений, а также при представлении объектом контроля дополнительных информации, документов и материалов, относящихся к проверяемому периоду, влияющих на выводы, сделанные по результатам выездной проверки (ревизии).

Таким образом, проверочные мероприятия проводятся уполномоченным органом в отношении объекта контроля, которому в результате проверки может быть выдано предписание или представление.

В соответствии с пунктом 7 Правил N 1092 объектами контроля в финансово-бюджетной сфере являются главные распорядители (распорядители, получатели) средств федерального бюджета, главные администраторы (администраторы) доходов федерального бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита федерального бюджета; финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета; федеральные государственные учреждения; федеральные государственные унитарные предприятия; государственные корпорации и государственные компании; хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах; юридические лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных корпораций и государственных компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах), индивидуальные предприниматели, физические лица в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, договоров (соглашений) о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации; органы управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации; юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования; кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами, в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета; государственные заказчики, контрактные службы, контрактные управляющие, уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, осуществляющие действия, направленные на осуществление закупок товаров, работ, услуг для федеральных нужд в соответствии с Федеральным законом о контрактной системе; товарищества собственников жилья, жилищные, жилищно-строительные кооперативы или иные специализированные потребительские кооперативы, выбранные собственниками помещений в многоквартирных домах управляющие организации; региональные операторы.

Согласно пункту 68 Правил N 1092 Федеральная служба финансово-бюджетного надзора направляет представления, содержащие обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений; предписания об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) о возмещении ущерба, причиненного такими нарушениями Российской Федерации; уведомления о применении бюджетных мер принуждения. Представления и предписания в течение 30 рабочих дней вручаются (направляются) представителю объекта контроля (пункт 73 Правил N 1092). В силу пункта 75 данных Правил должностные лица, принимающие участие в контрольных мероприятиях, осуществляют контроль за исполнением объектами контроля представлений и предписаний. В случае неисполнения представления и (или) предписания Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (ее территориальный орган) применяет к лицу, не исполнившему такое представление и (или) предписание, меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Представление является актом, содержащим обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений (пункт 68 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере N 1092).

Суд апелляционной инстанции установил, что рассматриваемое представление от 07.10.2014 содержит властно-распорядительные указания для департамента, руководителем которого являлся Емельянов А.А., и возлагает на департамент определенные обязанности, неисполнение которых является основанием для привлечения к административной ответственности. С учетом положений законодательства, регламентирующего проведение ревизионных мероприятий органами Росфиннадзора, и статуса министра как лица, несущего ответственность за выполнение возложенных на заявителя функций и действующего от его имени, оспариваемое представление выдано объекту контроля - департаменту в лице его руководителя. То обстоятельство, что представление адресовано объекту контроля, а не его должностному лицу, подтверждается также фактом обращения за оспариванием представления именно министерства, которое считает себя лицом, обязанным исполнить представление надзорного органа. Оспариваемое представление вынесено уполномоченным органом, является документом властно-распорядительного характера, содержащим предписания, подлежащие обязательному исполнению. Невыполнение представления в установленный срок является основанием для привлечения юридического лица к административной ответственности.

Суд кассационной инстанции считает соответствующим установленным по делу обстоятельствам вывод суда апелляционной инстанции о том, что в рассматриваемом случае оспариваемое представление относится к ненормативным актам государственных органов. Согласно пункту 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушения" представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Частью 1 статьи 198 Кодекса предусмотрено право организаций обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, установив, что оспариваемое представление является ненормативным актом, выданным юридическому лицу, оспаривание которого подведомственно арбитражному суду, суд апелляционной инстанции правомерно указал, что у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для прекращения производства по делу на основании части 1 статьи 150 Кодекса.

Доводы кассационной жалобы изучены судом кассационной инстанции, однако они подлежат отклонению, как несостоятельные, не основанные на надлежащем толковании действующего законодательства. Основания для отмены или изменения постановления по приведенным в кассационной жалобе доводам отсутствуют. Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену постановления (часть 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.05.2015 по делу N А32-44648/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Е.В. Андреева

Судьи

А.В. Гиданкина М.Г. Калашникова