Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 23 сентября 2015 г. N Ф08-6483/15 по делу N А32-2085/2015

г. Краснодар

23 сентября 2015 г.

Дело N А32-2085/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 22 сентября 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 сентября 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Трифоновой Л.А., судей Прокофьевой Т.В. и Черных Л.А., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Кубань-Прогресс+" - Гетьмана В.В. (директор), Лень М.С. (доверенность от 21.07.2015), от заинтересованного лица - Министерства природных ресурсов Краснодарского края - Глущенко И.В. (доверенность от 22.12.2014), рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Кубань-Прогресс+" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 09.04.2015 (судья Нигоев Р.А.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.07.2015 (судьи Смотрова Н.Н., Соловьева М.В., Сурмалян Г.А.) по делу N А32-2085/2015, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "Кубань-Прогресс+" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании недействительным приказа Министерства природных ресурсов Краснодарского края (далее - министерство) от 16.04.2014 N 516 "О досрочном прекращении права пользования недрами общества по лицензии на право пользования недрами КРД 02253 ТЭ от 02.03.2004" (далее - приказ N 516) (уточненные требования) и заявило ходатайство о восстановлении срока на обжалование приказа ввиду того, что о последовавших изменениях (приказ от 16.10.2014 N 1586) обществу стало известно из письменного уведомления лишь в конце декабря 2014 года.

Решением от 09.04.2015, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 09.07.2015, в удовлетворении заявления обществу отказано.

Судебные акты мотивированы доказанностью заинтересованным органом законности оспариваемого приказа. Общество не представило доказательства нарушения названным приказом его прав и законных интересов. Суд апелляционной инстанции счел, что срок для оспаривания приказа N 516 не пропущен.

Не согласившись с указанными судебными актами общество обратилось с кассационной жалобой, в которой просит их отменить. По мнению общества, судебные инстанции неправильно применили нормы материального права, не учли все значимые для дела обстоятельства, не учли правовую позицию, сформированную Конституционным Судом Российской Федерации. Общество полагает, что министерство при принятии оспариваемого приказа действовало формально; общество принимало все меры выполнению условий лицензии, а также неоднократно обращалось к министерству с просьбой о пересмотре объемов добычи, но министерство такого решения не приняло. Заявитель также предпринимал все  возможные и зависящие от него меры по выполнению и реализации условий лицензии: приобрел необходимые дорогостоящие технику, машины и оборудование, осуществил ремонт спецтехники, подбор и обучение персонала, производящего работы по добыче и разработке недр, оформил необходимые документы, разрешения, допуски, поиск контрагентов - покупателей песчано-гравийных смесей. Суды также не приняли эти обстоятельства во внимание.

В отзыве на кассационную жалобу, министерство, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемых судебных актов, просило оставить их без изменения.

В судебном заседании представители общества и министерства поддержали доводы кассационной жалобы и отзыва.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационную жалобу надлежит удовлетворить по следующим основаниям.

Суды установили, что обществу 02.03.2004 предоставлена лицензия КРД 02253 ТЭ на право пользования недрами на добычу песчано-гравийной смеси из Великовечненского месторождения (центральная часть) в Белореченском районе.

Уведомлением от 08.05.2013 N 202-4440/13-09.2 министерство сообщило обществу о возможном досрочном прекращении права пользования недрами ввиду невыполнения

условий лицензионного соглашения об объемах добычи. Срок исправления нарушений

установлен до 31 декабря 2013 года.

Приказом министерства от 16.04.2014 N 516 досрочно прекращено право пользования недрами, предоставленное обществу на основании вышеуказанной лицензии.

Приказом министерства от 19.08.2014 N 1254 отменен приказ N 516.

Приказом от 16.10.2014 N 1586 на основании протеста прокуратуры Краснодарского края от 30.09.2014 N 7/3-12-2014 отменен приказ от 19.08.2014 N 1254, отменивший приказ N 516.

Общество подало в арбитражный суд заявление о признании недействительным приказа N 516.

Суд апелляционной инстанции, установив эти обстоятельства и то, что обществу стало известно о возобновлении действия приказа N 516 в конце декабря 2014 года, сделал правильный вывод об отсутствии нарушения обществом трехмесячного срока для подачи заявления об оспаривании приказа N 516.

Отказывая обществу в удовлетворении требования, суды не учли следующего.

Согласно статье 1 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) законодательство РФ о недрах основывается на Конституции РФ и состоит из Закона о недрах и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В силу пунктам 10 части 2 статьи 22 Закона о недрах пользователь недр обязан обеспечить выполнение условий, установленных лицензией.

В соответствии с пунктом 2 Соглашения об условиях пользования недрами (приложение 1 к лицензии являющееся неотъемлемо частью лицензии) с учетом заключенного дополнительного соглашения уровень добычи полезных ископаемых по лицензии устанавливался в 2008 году - 100,0 тыс. м3, в 2009 году - 200,0 тыс. м3, с 2010 года - 300,0 тыс. м3. Значительное изменение уровня добычи полезного ископаемого (30%) должно быть согласовано с министерством.

Согласно пункта 8 лицензионного соглашения условие об уровне добычи полезных

ископаемых является существенным условием лицензии на право пользования недрами и

не выполнение этого условия влечет аннулирование лицензии (досрочное прекращение

права пользования недрами).

Из статистической отчетности по форме "5-ГР" "Сведения о состоянии и изменении запасов твердых полезных ископаемых" за 2012 год общество добыло 61,35 тыс. м3 полезного ископаемого. Представление указанной отчетности является обязательным для общества согласно пункту 7 лицензионного соглашения и требований постановления Госкомстата России от 13 ноября 2000 года N ПО "Об утверждении статистического инструментария для организации МПР России статистического наблюдения за запасами полезных ископаемых, геологоразведочными работами и их финансированием, использованием воды и начисленными платежами за загрязнение окружающей среды".

Согласно пунктам 2 и 5 части 2 статьи 20 Закона о недрах право пользования недрами может быть досрочно прекращено органами, предоставившими лицензию, в случаях:

- нарушения пользователем недр существенных условий лицензии;

- если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к

пользованию недрами в предусмотренных объемах.

Порядок досрочного прекращения права пользования недрами установлен статьей 21 Закона о недрах и постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 25.08. 2011 N 923 "Об утверждении Порядка подготовки и рассмотрения материалов, связанных с досрочным прекращением права пользования участками недр".

В случаях, предусмотренных пунктами 2, 3 и 5 части второй статьи 20 Закона о недрах, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

Министерство направило в адрес общества уведомление о возможном досрочном прекращении права пользования недрами, в котором указывалось выявленное нарушение и срок на устранение замечаний - до 31 декабря 2013 года. Уведомление датировано 8 мая 2013 года и было получено обществом 16 мая 2013 года.

Приказом N 516 прекращено право общества пользования недрами.

Из анализа статьи 20 Закона о недрах, пункта 2.5 постановления Главы администрации Краснодарского края от 25.08.2011 N 923 следует, что допущенные обществом нарушения влекут лишь возможность прекращения права пользования недрами. Вопрос о применении подобных мер реагирования должен разрешаться уполномоченным органом в каждом конкретном случае исходя из характера нарушения и возможных последствий его совершения с учетом необходимости обеспечения частного и публичного интересов.

Вместе с тем, оспариваемый приказ N 516 какого-либо анализа указанных обстоятельств не содержит; обоснование необходимости досрочного прекращения права общества на пользование недрами (при наличии иных, предусмотренных Законом о недрах мер принуждения: ограничение права пользования, приостановление) в связи с указанными нарушениями отсутствует. При этом безусловная обязанность уполномоченного органа при наличии приведенных в статьях 20 и 21 Закона о недрах оснований принять решение о досрочном прекращении лицензии отсутствует.

Анализ норм Закона о недрах, постановления Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 N 3314-1 "О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами", пункта 20 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", практики Конституционного Суда Российской Федерации, свидетельствует о том, что решение о досрочном прекращении лицензии должно отвечать требованиям справедливости, быть адекватной мерой, соразмерной и необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов субъектов недропользования и иных лиц.

Осуществляя выбор меры принуждения, уполномоченный орган обязан выбрать ту меру, которая наиболее отвечает характеру допущенного нарушения.

Министерство должно было учесть, что основным видом деятельности общества является добыча полезных ископаемых и досрочное прекращение права общества на пользование недрами в силу положений Гражданского кодекса Российской Федерации ограничивает правоспособность юридического лица, поскольку лишает его возможности заниматься определенным видом деятельности. Уполномоченному органу следовало исходить из того, что прекращение права пользования недрами является крайней мерой воздействия на нарушителя, которая должна применяться исходя из характера нарушения и только в том случае, когда другие более мягкие меры воздействия не смогут оказать на нарушителя должного воздействия и не приведут к соблюдению им условий лицензионного соглашения; когда имеется необходимость защиты конституционных прав и свобод, а также прав и законных интересов других лиц. При рассмотрении вопроса о досрочном прекращении права пользования недрами, подлежал выяснению не только факт нарушения, но и причины его возникновения, а также наличие объективной возможности устранения этого нарушения.

Между тем министерство не представило доказательства выяснения этих обстоятельств при принятии оспариваемого приказа.

Суды, рассматривая дело, также не установили наличие обоснования применения крайней меры принуждения, наличие таких обстоятельств как необходимость защиты конституционных прав и свобод, а также прав и законных интересов других лиц, что требовало бы принятия приказа о прекращении права пользования недрами.

Суды не учли, что наличие формальных признаков не может являться достаточным основанием для принятия решения о прекращении права пользования недрами.

Суды указали на отсутствие причин, не позволивших обществу выполнить условия лицензии. Между тем общество неоднократно обращалось с письмами к министерству, в которых поясняло причины невыполнения условий лицензии, просило согласовать уровень добычи в связи наличием объективных причин, препятствующих своевременному устранению установленных нарушений: резком падении спроса и снижении объемов реализации по причине окончания строительства Олимпийских объектов; значительном росте предприятий-конкурентов в районе и крае, осуществляющих добычу ГПС; перенасыщении рынка ГПС; введении ограничений по тоннажу при перевозке грузов на дорогах общего пользования; применении в строительстве новых технологий, при которых ГПС не используется. В подтверждение этих доводов представлены переписка с министерством, индексы производства по видам экономической деятельности о снижении добычи полезных ископаемых, Отчет о ходе реализации Программы социально-экономического развития Краснодарского края на 2013 - 2017 годы в строительной отрасли края. Наличие указанных объективных причин было признано министерством, что подтверждается согласованием снижения объемов добычи ГПС и приказом министерства от 19.08.2014 N 1254. Министерство не обосновало, каким образом ограничение правоспособности общества, предпринимающего меры для выполнения условий соглашения, осуществляющего, в том числе мероприятия по безвозмездному улучшению социальной инфраструктуры (ремонт детсадов, строительство храма, что влечет необходимость добычи ГСМ) будет способствовать защите государственных интересов.

Отказывая в удовлетворении требований, суды эти обстоятельства не учли.

Поскольку министерство не обосновало необходимость принятия крайней меры принуждения, не доказало адекватность, соразмерность, справедливость принятой меры, необходимость применения ее в целях защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов субъектов недропользования и иных лиц, выводы судов об отказе в удовлетворении требования общества о признании недействительным приказа N 516 сделан при неправильном применении норм материального права.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 09.04.2015 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.07.2015 по делу N А32-2085/2015 в части отказа в удовлетворении требований отменить.

Признать недействительным приказ Министерства природных ресурсов Краснодарского края от 16.04.2014 N 516 "О досрочном прекращении права пользования недрами по лицензии КРД 02253 ТЭ от 02 марта 2004 года".

В остальной части постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда по настоящему делу оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Трифонова

Судьи

Т.В.Прокофьева Л.А. Черных