Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 5 октября 2015 г. N Ф08-5711/15 по делу N А32-26166/2014

г. Краснодар

05 октября 2015 г.

Дело N А32-26166/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 29 сентября 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 5 октября 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Рыжкова Ю.В., судей Кухаря В.Ф. и Леоновой О.В., при участии от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Медицинский центр "Нефрос"" (ИНН 2308173828, ОГРН 1102308010969) - Добренковой Н.В. (доверенность от 14.11.2014) и Бацман Е.В. (доверенность от 07.07.2014), в отсутствие заинтересованного лица - Территориального фонда обязательного медицинского страхования Краснодарского края (ИНН 2310021886, ОГРН 1022301607393), извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", рассмотрев кассационную жалобу Территориального фонда обязательного медицинского страхования Краснодарского края на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 12.11.2014 (судья Погорелов И.А.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.05.2015 (судьи Филимонова С.С., Илюшин Р.Р., Соловьева М.В.) по делу N А32-26166/2014, установил следующее.

ООО "Медицинский центр "Нефрос"" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Краснодарского края (далее - фонд) о признании действий фонда незаконными:

1) в части выводов о нецелевом использовании средств обязательного медицинского страхования (далее - ОМС) - 252 743 рублей 62 копеек на приобретение лекарственных препаратов, расходных материалов и мягкого инвентаря для лечения пациентов, получающих медицинскую помощь на платной основе; 6 283 163 рублей 30 копеек на оплату транспортных услуг по перевозке пациентов; 10 307 885 рублей 93 копеек на приобретение лекарственных препаратов, не включенных в формулярный перечень учреждения и в перечень жизненно важных и необходимых лекарственных средств; 3 212 300 рублей, списанных с расчетного счета за счет средств ОМС без подтверждающих документов;

2) в части выводов о неэффективном использовании средств ОМС - 11 099 007 рублей 37 копеек на арендную плату за нежилые помещения сверх необходимой потребности; 263 571 рубля 56 копеек на медицинские препараты и изделия медицинского назначения, не используемые в лечебном процессе более года; 4 338 032 рублей 21 копейки на изделия медицинского назначения сверх текущей потребности;

3) в части выводов об организации и оказании медицинской помощи (пункт 5.2 акта проверки от 15.05.2014);

4) в части проверки организации гемодиализных процедур и перитонеального диализа.

Также заявитель просил признать недействительным требование от 02.07.2014 N 9007/07531-24 в части уплаты в бюджет денежных средств в сумме 20 056 092 рублей 85 копеек и штрафа в сумме 2 005 609 рублей 29 копеек (уточненные требования).

Решением суда от 12.11.2014, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 25.05.2015, требования общества удовлетворены. Судебные инстанции исходили из того, что фондом сформирован ненадлежащий состав рабочей группы для проведения проверки (включены работники иных организаций), а также нарушен допустимый срок проведения проверки. Нецелевого и неэффективного использования средств ОМС заявитель не допустил. Выводы фонда о допущенных обществом нарушениях, изложенных в части акта о проверке организации и оказания медицинской помощи, не доказаны.

В кассационной жалобе фонд просит отменить судебные акты и отказать в удовлетворении заявления. Фонд ссылается на то, что выводы судов о правомерности расходования заявителем средств ОМС на оплату услуг такси для перевозок пациентов и сотрудников противоречат действующему законодательству. Ссылка суда на пункт 3 Тарифного соглашения в сфере обязательного медицинского страхования на территории Краснодарского края на 2013 год (далее - Тарифное соглашение) не обоснована, поскольку в данном пункте имеется в виду транспортная услуга для нужд самой медицинской организации, а не для предоставления третьим лицам. Суды не учли нормы Закона Краснодарского края от 06.02.2008 N 1388-КЗ "О выплате пособий на оплату проезда лицам, нуждающимся в проведении гемодиализа". Расходы по оплате проезда пациентов несет бюджет Краснодарского края, реализация данной льготы осуществляется через органы управления социальной защиты населения, в состав тарифа ОМС данные расходы не включены. Поскольку общество участвует в реализации территориальной программы госгарантий, требование о согласовании в Министерстве здравоохранения Краснодарского края формулярного перечня медицинской организации в полной мере относится и к заявителю. Пункт 3 приказа Департамента здравоохранения Краснодарского края от 28.01.2009 N 156 "О создании формулярных комиссий" не определяет форму собственности медицинской организации, на которую распространяется данное требование. Средства ОМС направлялись на оплату арендованных помещений, не используемых в лечебном процессе. Выводы судов о том, что наличие излишних площадей могло быть причиной отказа в выдаче обществу лицензии, не основаны на нормах права. Часть денежных средств ОМС потрачена неэффективно, в частности, на лекарственные препараты с запасом от 3 до 80 лет.

В отзыве общество отклонило доводы жалобы.

В судебном заседании представители сторон поддержали свои позиции по спору. В связи с уходом судьи Рогальского С.В. в очередной трудовой отпуск произведена его замена на судью Леонову О.В.

Изучив материалы дела и выслушав представителей сторон, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что судебные акты надлежит отменить.

Как видно из материалов дела, Законом Краснодарского края от 11.12.2012 N 2613-КЗ "О территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Краснодарском крае на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" общество включено в перечень юридических лиц, участвующих в реализации территориальной программы ОМС в Краснодарском крае в 2013 году. Фонд, Министерство здравоохранения Краснодарского края, общество, страховые медицинские организации, краевые профсоюзные организации, ряд медицинских учреждений 23.01.2013 заключили Тарифное соглашение. Обществу выделены соответствующие средства ОМС на оказание специализированной медицинской помощи методами заместительной почечной терапии (гемодиализ, перитонеальный диализ).

На основании приказов от 10.01.2014 N 2-П и от 28.01.2014 N 16-П фонд провел проверку использования обществом средств ОМС.

По результатам проверки фонд составил акт от 15.05.2014, который передан обществу 16.05.2014. В акте отражены финансовые нарушения, допущенные в деятельности общества, на общую сумму 37 498 500 рублей. Также обществу выставлено требование от 02.07.2014 N 9007/07531-24 о восстановлении средств, использованных не по целевому назначению, и уплате штрафов, пеней, в соответствии с которым оно обязано уплатить 21 153 778 рублей 41 копейку задолженности по средствам ОМС, использованных не по целевому назначению, и 2 115 377 рублей 84 копейки штрафа.

Считая действия и выводы фонда незаконными, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Суды признали обоснованными доводы общества и удовлетворили его заявление. Вместе с тем суды не учли следующего.

В силу пункта 3 Положения о контроле за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями, утвержденного приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 N 73 (далее - Положение), проверки проводятся работниками контрольно-ревизионных подразделений территориального фонда и (или) иных структурных подразделений территориального фонда с целью предупреждения и выявления нарушений норм, установленных Федеральным законом от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ), другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Пунктом 6 Положения установлено, что основанием для проведения проверки является приказ территориального фонда, определяющий тему проверки, проверяемый период, руководителя и состав комиссии (рабочей группы), сроки проведения проверки. Численный и персональный состав комиссии (рабочей группы) (из числа работников территориального фонда) и срок проведения проверки устанавливаются с учетом темы проверки. В зависимости от темы проверки в состав комиссии (рабочей группы) могут быть включены специалисты иных контрольных органов по предложениям контрольных органов. Срок проведения проверки не может превышать 30 (тридцать) календарных дней. В необходимых случаях по мотивированному представлению в форме служебной записки руководителя контрольно-ревизионного подразделения территориального фонда (руководителя иного подразделения территориального фонда, ответственного за организацию проведения конкретной проверки) или руководителя комиссии (рабочей группы) срок проведения проверки может быть продлен на основании приказа территориального фонда, но не более чем на 10 (десять) календарных дней.

Суды установили, что приказом фонда от 10.01.2014 N 2-П в состав рабочей группы для проведения проверки общества включены, помимо работников фонда, директор ГКУ Краснодарского края "Медицина Кубани" Губриева Н.А., сотрудники ГБУЗ "Краевая клиническая больница N 1 им. проф. С.В. Очаповского" Поляков И.С., Медведев В.Л., Гаранина О.П., Арепьева А.В. и Куриная В.П., то есть лица, не являющиеся работниками фонда или соответствующего контрольного органа. Руководствуясь названными нормами Положения, суды пришли к выводу о том, что участие в составе рабочей группы сотрудников иных медицинских учреждений, не являющихся сотрудниками фонда или контрольного органа и не имеющих полномочий на осуществление контроля в отношении использования проверяемой организацией средств ОМС, свидетельствует о неправомочности принятых комиссией решений. Однако данный вывод нельзя признать обоснованным. В состав комиссии, помимо указанных лиц, входили уполномоченные работники фонда. Положением не определен количественный состав комиссии. Выводы по результатам проверки и решение по проверке принимаются руководством фонда, а не большинством голосов членов комиссии. Суды не указали, каким образом участие в комиссии работников других медицинских организаций повлияло на правильность выводов уполномоченных членов комиссии (работников фонда).

Также суды не обосновали нормами права вывод о том, что нарушение сроков проведения проверки влечет недействительность выводов комиссии.

Как следует из акта проверки, комиссия выявила нецелевое и неэффективное использование обществом средств ОМС.

В силу статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Согласно статье 144 названного Кодекса в состав бюджетов государственных внебюджетных фондов входят бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. Бюджетами государственных внебюджетных фондов Российской Федерации являются: 1) бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации; 2) бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации; 3) бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования. Бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов являются бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования. Статьей 147 Кодекса определено, что расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. В соответствии со статьей 266.1 Кодекса объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются, в частности, юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования.

Согласно статье 1 Закона N 326-ФЗ данный Закон регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, в том числе определяет правовое положение субъектов обязательного медицинского страхования и участников обязательного медицинского страхования, основания возникновения их прав и обязанностей, гарантии их реализации, отношения и ответственность, связанные с уплатой страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения. В силу пункта 12 части 7 статьи 34 названного Закона территориальный фонд обязательного медицинского страхования осуществляет контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии. В соответствии с частбю 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что такие действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. На основании части 2 статьи 201 Кодекса арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. В силу части 5 статьи 200 Кодекса обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения возлагается на орган, принявший этот акт.

Суд первой инстанции установил, что денежные средства ОМС в сумме 6 283 163 рублей 30 копеек израсходованы на оплату услуг такси: частично на транспортировку пациентов (6 011 102 рубля 30 копеек), частично на проезд сотрудников (272 061 рубль). При этом суды сочли, что данные средства использованы в соответствии с законодательством, поскольку расходование на названные цели, во-первых, не запрещено законом, во-вторых, предусмотрено Тарифным соглашением (в структуру тарифа на оплату медицинской помощи включена статья расходов "транспортные услуги"). Апелляционный суд сослался также на то, что место проживания работников общества, пользовавшихся услугами такси за счет средств ОМС для проезда к месту работы и обратно, удалено от места их работы.

Однако данные выводы не основаны ни на нормах бюджетного законодательства и законодательства об обязательном медицинском страховании, ни на Тарифном соглашении.

Как указано выше, бюджетное законодательство, в частности, статья 147 Бюджетного кодекса, предусматривает, что расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, а не на любые цели, которые не запрещены законом.

Согласно Тарифному соглашению тарифы на медицинские услуги, оказываемые медицинскими организациями в сфере обязательного медицинского страхования, представляют собой денежную сумму, определяющую уровень возмещения и состав компенсируемых расходов медицинских организаций при выполнении территориальной программы ОМС. Тарифы используются для оплаты медицинской помощи, оказываемой медицинскими организациями в рамках названной программы (пункты 2.1, 2.2 соглашения). В тариф на медицинскую помощь включаются расходы медицинских организаций в соответствии с приказом Минфина Российской Федерации от 21.12.2012 N 171н "Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годы" (пункт 3.1 Тарифного соглашения). Согласно пункту 4.1 Тарифного соглашения в расчет тарифов включаются затраты медицинской организации, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) и потребляемые в процессе ее предоставления, и затраты, необходимые для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемые непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги). Разделом 2 соглашения в тариф на медицинскую помощь включены, в частности, услуги связи (пункт 6.2, подстатья 221 "Услуги связи"), транспортные услуги (пункт 6.3, подстатья 222 "Транспортные услуги"), коммунальные услуги (пункт 6.4, подстатья "Коммунальные услуги"). Как указано в подстатьях 221, 222, 223 названного приказа Минфина Российской Федерации, на данные подстатьи относятся расходы на приобретение услуг связи, транспортных услуг, коммунальных услуг, то есть речь идет о расходах на приобретение услуг для самой организации, а не ее пациентов за пределами оказываемых им медицинских услуг. Из Тарифного соглашения и поименованного приказа Минфина Российской Федерации не следует, что в указанные расходы за счет средств ОМС могут быть включены затраты самого пациента за пределами медицинской организации (стоимость услуг связи на телефонные звонки пациента в медицинскую организацию, стоимость самостоятельного проезда в клинику, стоимость каких-либо коммунальных услуг, полученных непосредственно пациентом за пределами клиники). Льготы по бесплатному проезду в такси к месту проведения процедур не предусмотрены российским законодательством и для других категорий лиц, страдающих тяжелыми заболеваниями.

Законодательство не предусматривает льгот за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов по бесплатному проезду в такси с места жительства к месту работы и обратно не только для работников общества как участников названной программы ОМС, но и для лиц других социально значимых профессий (работников МЧС, оперативных работников органов внутренних дел, врачей скорой медицинской помощи и т. д.). Апелляционный суд сослался на удаленное проживание сотрудников общества от места работы, однако имеющийся в материалах дела перечень оказанных автотранспортных услуг свидетельствует о том, что перевозка за счет средств ОМС до места работы и обратно осуществлялась и в отношении работников в пределах г. Краснодара.

Кроме того, для иногородних лиц постановлением главы администрации Краснодарского края от 04.04.2008 N 259 "Об утверждении Порядка назначения и выплаты пособия на оплату проезда лицам, нуждающимся в проведении гемодиализа" предусмотрено предоставление пособий на оплату проезда к месту проведения процедуры, осуществляемое из бюджета Краснодарского края, а не за счет средств ОМС. Суды сослались на отсутствие доказательств двойного финансирования проезда пациентов общества за счет краевого бюджета и за счет средств ОМС и при этом не оценили довод фонда о том, что законодательство не установило возможность альтернативного получения льготы одновременно из двух разных источников бюджетной системы.

Суды согласились с доводами общества об отсутствии доказательств неэффективного использовании средств ОМС на арендную плату за нежилые помещения сверх необходимой потребности, не проверив, в частности, сведения в оспариваемом акте об излишней оплате по отделению N 6 (г. Анапа, ул. Крепостная, 35) аренды 4-го этажа площадью 587,6 кв. м при фактическом использовании только арендуемого и оплачиваемого 3-го этажа. В акте проверки указано, что 4-й этаж не используется. В опровержение этих сведений достаточным доказательством использования этажа суды сочли технический паспорт с отображением в нем назначения помещений, тогда как само по себе указание назначения помещений в этом документе не свидетельствует о фактическом их использовании. Ссылка судов на получение обществом лицензии как доказательство использования данных помещений является необоснованной, поскольку суды не мотивировали невозможность получения лицензии обществом при наличии у него излишних площадей.

Необоснованными и не соответствующими имеющимся в материалах дела доказательствам являются выводы судов о надлежащем использовании обществом средств ОМС на медицинские препараты и изделия медицинского назначения, не используемые в лечебном процессе более года, и на изделия медицинского назначения сверх текущей потребности. Так, в приложении N 9 к материалам проверки фонд отметил ряд медикаментов, приобретенных очевидно сверх текущей потребности. Например, по состоянию на 01.01.2013 по позиции N 1 в перечне в наличии имелось 3 293 упаковки кислоты лимонной на сумму 193 387 рублей 65 копеек, за год использовано 134 упаковки на 7367 рублей 21 копейку, а приобретено еще 8500 упаковок на сумму 447 500 рублей, в результате чего с учетом использования образовался запас на 80 лет; по позиции N 6 в перечне на 01.01.2013 имелось 10 изделий стоимостью 60 тыс. рублей, использовано за год одно изделие, приобретено еще 43 на 202 584 рубля 50 копеек, в результате чего с учетом использования образовался запас на 52 года; по позиции N 17 на 01.01.2013 имелось 250 устройств, использовано за год 5, приобретено еще 245, в результате чего с учетом использования образовался запас на 51 год и т. д.

Указанные сведения в приложении N 9 к акту проверки общество не опровергло, а суды без приведения мотивов сочли, что сведения не свидетельствуют о неэффективном использовании средств ОМС.

При изложенных обстоятельствах выводы судов не могут быть признаны соответствующими имеющимся в деле доказательствам, в связи с чем решение и постановление надлежит отменить с направлением дела на новое рассмотрение.

Суд кассационной инстанции считает необходимым отметить, что фонд не опроверг доводы общества, с которыми согласились суды, о том, что приобретенные обществом лекарственные препараты по действующему веществу соответствуют формулярному перечню, а использование обществом приобретенных препаратов не для целей оказания медицинской помощи застрахованным больным в соответствии с назначением врача фонд не доказал.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 12.11.2014 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.05.2015 по делу N А32-26166/2014 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Ю.В. Рыжков

Судьи

В.Ф. Кухарь О.В. Леонова