Решение Свердловского областного суда от 14 марта 2023 г. N 3а-118/2023 "По административному исковому заявлению товарищества собственников недвижимости "Гараж 96" о признании недействующим нормативного правового акта в части"

Решение Свердловского областного суда от 14 марта 2023 г. N 3а-118/2023

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Старкова М.В.,

при секретаре Куракиной Н.Ю.,

с участием прокурора Васильевой Марии Александровны, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению товарищества собственников недвижимости "Гараж 96" о признании недействующим нормативного правового акта в части, установил:

органом государственной власти Свердловской области - министерством строительства и развития инфраструктуры Свердловской области издан приказ от 13 марта 2017 года N 251-П "Об утверждении проекта межевания застроенной территории в квартале улиц Шаумяна - Громова - переулка Садоводов - улиц Волгоградской - Ясной" (далее - приказ N 251-П).

Нормативный правовой акт 16 марта 2017 года опубликован и общедоступен на официальном интернет-портале правовой информации Свердловской области (www.pravo.gov66.ru; опубликование N 11769).

Поименованный проект межевания территории утверждён в составе:

1) схема межевания территории в названном квартале (приложение N 1);

2) экспликация образуемых и изменяемых земельных участков (приложение N 2).

Как видно из чертежа межевания территории (приложение N 1), приказом N 251-П предусматривается образование земельных участков с условными номерами 8, 20, 21 и 22. При этом, приложение N 2 - экспликация образуемых и изменяемых земельных участков, изложенная в табличной форме - содержит в себе информацию только о земельных участках с условными номерами 8 и 22; какие-либо сведения об образуемых земельных участках с условными номерами 20 и 21 - отсутствуют.

Товарищество собственников недвижимости "Гараж 96", утверждая о нарушении своих прав, обратилось в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением, подлежащим рассмотрению в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Указало, что обращалось в уполномоченный орган государственной власти Свердловской области с заявлением о предоставлении земельного участка, однако получило отказ, мотивированный ссылкой на вышеназванный нормативный правовой акт. Уточнив 03 февраля 2023 года свои требования, административный истец просит признать недействующим с момента вступления в законную силу решения суда приказ N 251-П в части:

1) приложение N 1 "схема межевания территории в квартале улиц Шаумяна - Громова - переулка Садоводов - улиц Волгоградской - Ясной":

- в части, предусматривающей образование земельного участка под номером 21 (с кадастровым номером 66:41:0403015:18) без учёта территории общего пользования необходимой для эксплуатации гаражного комплекса;

- в части установления границ образуемых земельных участков с номерами "8", "20" и "22" смежных с участком 21;

2) приложение N 2 "экспликация образуемых и изменяемых земельных участков":

- в части не указания в экспликации способа образования (категории земель, статуса земельного участка, вида разрешённого использования, площади и координат характерных точек границ) образуемого земельного участка под номером 21 (с кадастровым номером 66:41:0403015:18);

- в части установления границ образуемых земельных участков с номерами "8", "20" и "22" смежных с участком 21.

В судебном заседании представитель административного истца требования поддержал. Из объяснений представителя также следует, что существо спорного вопроса, повлекшее обращение в суды, связано с попыткой возведения ограждения (забора) территории многоквартирного жилого дома (земельный участок с условным номером 8 смежный с земельным участком с условным номером 21) без учёта положений приложения N 1 приказа N 251-П.

Министерство строительства и развития инфраструктуры Свердловской области, также как и администрация города Екатеринбурга, (административные ответчики, указанные административным истцом) письменных возражений не представили; представители административных ответчиков в судебном заседании предъявленные требования не признали, просили суд отказать в удовлетворении административного иска.

Заинтересованное лицо - министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области об отношении к рассматриваемому административному исковому заявлению ничего не сообщило, ограничившись, во исполнение определения судьи от 20 января 2023 года сообщением, что не располагает никакой информацией об истории и образовании земельных участков на основании обжалуемого приказа N 251-П.

Помимо изложенного, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Свердловской области в своём письме от 25 января 2023 года N 08-01617/23 сообщило, что на основании приказа N 251-П никаких сведений в ЕГРН не вносилось, государственный кадастровый учёт на основании приказа N 251-П - не осуществлялся.

Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Васильевой М.А., полагавшей, что требования административного искового заявления подлежат удовлетворению, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объёме. Исходя из предписаний части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;

б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Применительно к условиям, которые изложены федеральным законодателем в части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд считает, что товарищество собственников недвижимости "Гараж 96" вправе обратиться в суд с данным административным иском, который должен быть рассмотрен и разрешён по существу.

При этом, в силу особенностей рассмотрения дел по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (в том числе, положений статьи 215 названного кодекса) вывод о нарушении прав, свобод и законных интересов административного истца суду допустимо сделать только в одном единственном случае - если проверяемый в судебном порядке нормативный правовой акт признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Как неоднократно указывал Верховный Суд Российской Федерации, отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, и, несмотря на отсутствие специального указания как на самостоятельную и обособленную отрасль, законодательство о градостроительной деятельности в своей основе находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 1 и 3 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (пункт 1 статьи 1 и часть 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с положениями пункта 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который действовал до 01 января 2023 года, законами субъекта Российской Федерации могло осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Положение аналогичного содержания предусмотрено также частью 3 статьи 6 Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", действующего с 01 января 2023 года. Кроме того, тождественная норма содержится в части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; помимо этого, о допустимости перераспределения полномочий указано в статье 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Из положений Закона Свердловской области от 12 октября 2015 года N 111-ОЗ "О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" и органами государственной власти Свердловской области", постановления Правительства Свердловской области от 11 ноября 2015 года N 1043-ПП "Об определении министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области исполнительным органом государственной власти Свердловской области, осуществляющим отдельные полномочия в сфере градостроительной деятельности, и внесении изменений в постановление Правительства Свердловской области от 05 сентября 2012 года N 963-ПП "Об утверждении Положения, структуры, предельного лимита штатной численности и фонда по должностным окладам в месяц министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области", судом установлено, что в 2017 году утверждение проектов межевания территории муниципального образования "город Екатеринбург" относилось к числу полномочий органов государственной власти Свердловской области. Таким уполномоченным органом являлось министерство строительства и развития инфраструктуры Свердловской области. В связи с чем, суд приходит к выводу, что нормативный правовой акт - приказ, утвердивший проект межевания, о признании которого недействующим в части просит административный истец, принят уполномоченным на тот момент времени органом в пределах предоставленной компетенции.

Тождественный вывод о полномочиях министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области по утверждению в 2017 году проектов межевания территории муниципального образования "город Екатеринбург" содержится в апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 30 января 2019 года по административному делу N 45-АПГ18-22.

В статье 55 Устава Свердловской области установлено, что областные и территориальные исполнительные органы Свердловской области, иные государственные органы Свердловской области принимают нормативные правовые акты Свердловской области в формах, установленных законом Свердловской области, и случаях, установленных федеральными законами, законами Свердловской области, нормативными правовыми актами Губернатора Свердловской области и Правительства Свердловской области.

Приказы областных исполнительных органов государственной власти Свердловской области входят в единую систему правовых актов Свердловской области (статьи 9 и 16 Закона Свердловской области от 10 марта 1999 года N 4-ОЗ "О правовых актах в Свердловской области").

Министерства Свердловской области в пределах своей компетенции на основании и во исполнение федерального законодательства принимают приказы и организуют контроль за их исполнением (статья 17 Закона Свердловской области от 24 декабря 1996 года N 58-ОЗ "Об исполнительных органах государственной власти Свердловской области").

При таком правовом регулировании следует, что нормативный правовой акт министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 13 марта 2017 года N 251-П принят в надлежащей форме.

О существенных нарушениях процедуры принятия приказа N 251-П, влекущих возможность признания его недействующим, утверждать не представляется возможным. Органом местного самоуправления назначены и проведены публичные слушания; составлено и опубликовано заключение о результатах публичных слушаний; изложенное подтверждается документами, представленными в материалы рассматриваемого административного дела.

Правила введения нормативного правового акта (проверяемого судом) в действие, в том числе порядок его опубликования и вступления в силу, соблюдены; о несоблюдении и (или) о нарушении каких-либо требований в этой части ничего не свидетельствует. Приказ N 251-П вступил в силу со дня его официального опубликования; сам по себе факт опубликования нормативного правового акта также не вызывает никаких сомнений. Приказ N 251-П размещён и общедоступен на официальном интернет портале правовой информации Свердловской области (www.pravo.gov66.ru).

Проанализировав доказательства, представленные административными ответчиками, проверив соблюдение требований и условий, перечисленных в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд приходит к выводу, что приказ N 251-П принят уполномоченным органом, в надлежащей форме, при соблюдении установленной процедуры для его принятия. Поименованный нормативный правовой акт опубликован в установленном порядке, введён в действие. Поводов и причин для иных утверждений не усматривается; несоблюдение условий, перечисленных в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не установлено. В связи с нарушением условий, перечисленных в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации требования административного истца не подлежат удовлетворению.

Что же касается установления обстоятельств о соответствии оспариваемых норм нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, то суд принимает во внимание следующие обстоятельства.

Отношения, возникающие при подготовке и принятии проекта межевания территории, направлены на регулирование общественных отношений, так как градостроительная деятельность имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учёт потребностей населения, устойчивое развитие территорий и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что отражено в положениях статьей 43 - 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующих вопросы подготовки и утверждения документации по планировке территории.

Согласно пункту 4 статьи 9 Федерального закона от 03 июля 2016 года N 373-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" в случае, если решение о подготовке проекта планировки территории, проекта межевания территории принято до дня вступления в силу данного федерального закона, подготовка и утверждение документации по планировке территории осуществляются в соответствии с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу указанного федерального закона).

В данном случае из представленных доказательств невозможно установить дату принятия решения о подготовке проекта межевания. Такое решение в распоряжение суда и в рассматриваемое дело не представлено. В то же время видно, что постановление от 09 сентября 2015 года о назначении публичных слушаний опубликовано в газете "Вечерний Екатеринбург" 26 сентября 2015 года, то есть заведомо и намного раньше вступления в силу выше обозначенного Федерального закона от 03 июля 2016 года N 373-ФЗ. Следовательно, в такой ситуации, подготовка и утверждение проекта межевания (проверяемого судом) должна осуществляться в соответствии с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу указанного федерального закона). Таким образом, и обжалуемый приказ N 251-П подлежит проверке на соответствие требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции по состоянию на 31 декабря 2016 года.

Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определённым.

Как предусматривалось частями 2 и 3 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект межевания территории разрабатывается в целях определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; законодателем допускалась возможность подготовки проекта межевания территорий в виде отдельного документа.

В соответствии с положениями части 5 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект межевания территории включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются:

1) красные линии, утверждённые в составе проекта планировки территории;

2) линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений;

3) границы образуемых и изменяемых земельных участков на кадастровом плане территории, условные номера образуемых земельных участков;

Кроме того, в силу части 5 ² статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации в проекте межевания территории должны быть указаны:

1) площадь образуемых и изменяемых земельных участков и их частей;

2) образуемые земельные участки, которые после образования будут относиться к территориям общего пользования или имуществу общего пользования;

3) вид разрешённого использования образуемых земельных участков в соответствии с проектом планировки территории в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.

В свою очередь, вопросы образования земельных участков регламентированы нормами земельного законодательства. В соответствии с частью 1 статьи 11 ² Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, может осуществляться в соответствии с проектом межевания территории, утверждённым в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации (статья 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации).

Изложенным положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации приказ N 251-П соответствует не в полной мере; кроме того, суд приходит к выводу, что содержание приказа N 251-п не является определённым и вызывает неоднозначное толкование, а точнее - приводит к невозможности его прочтения, восприятия и однозначного толкования.

Прежде всего, в приложении N 2 вообще отсутствует какая-либо информация об отдельных образуемых участках. Из содержания нормативного правового акта просто невозможно установить площади образуемых земельных участков с условными номерами 20 и 21, виды их разрешённого использования и координаты. В свою очередь, это неразрывно взаимосвязано с чертежом межевания, поскольку при отсутствии обязательных сведений в приложении N 2 абсолютно неясно каким образом в приложении N 1 (чертёж межевания территории) нанесены и отображены смежные границы между земельными участками с условными номерами 8, 20, 21 и 22. Кроме того, в нарушение части 5 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации на чертеже межевания не отображены красные линии и линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Несоответствие нормативного правового акта - приказа N 251-П положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, которая действовала до 01 января 2017 года) является в рассматриваемом деле основанием для удовлетворения заявленных требований.

Как установлено пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

Разрешая вопрос о дате, с которой оспариваемые положения нормативного правового акта следует признать недействующими, суд считает наиболее правильным признание приказа N 251-П в его оспариваемой части недействующим только со дня вступления решения суда в законную силу.

В резолютивной части решения суда по данной категории публичных дел должно содержаться указание на опубликование в официальном печатном издании сообщения о принятии решения суда, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу (пункт 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административное исковое заявление товарищества собственников недвижимости "Гараж 96" о признании недействующим в части нормативного правового акта удовлетворить.

Признать недействующими с момента вступления в законную силу решения суда приложения N 1 и N 2 к приказу министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 13 марта 2017 года N 251-П "Об утверждении проекта межевания застроенной территории в квартале улиц Шаумяна - Громова - переулка Садоводов - улиц Волгоградской - Ясной" в следующем:

- приложение N 1 - в части предусматривающей образование земельных участков и установление смежных границ земельных участков с условными номерами 8, 20, 21 и 22.

- приложение N 2 - в части установления и описания смежных границ образуемых земельных участков с условными номерами 8 и 22, а также в той мере, в которой приложение N 2 не содержит сведений об образуемых земельных участках с условными номерами 20 и 21.

Сообщение о принятии данного решения суда подлежит в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу размещению на официальном интернет портале правовой информации Свердловской области www.pravo.gov66.ru и (или) в "Областной газете".

Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия.

Мотивированное решение изготовлено 07 апреля 2023 года.

Судья

М.В. Старков

Помощник судьи

С.Ф. Кузнецова