Глава 3. Защита гражданских и политических прав и свобод

Глава 3
Защита гражданских и политических прав и свобод

3.1. Избирательные права граждан

В 2022 году государством продолжена работа по укреплению нормативного правового каркаса гарантий избирательных прав наших граждан. Был принят долгожданный федеральный закон, урегулировавший порядок, сроки проведения, требования к техническому инструментарию дистанционного электронного голосования*(117). Предусмотрено увеличение числа наблюдателей на избирательных участках*(118). В единый день голосования 11 сентября широко использовались технические средства, в том числе комплексы обработки избирательных бюллетеней (КОИБ), средства видеонаблюдения и видеофиксации, продолжено апробирование электронных способов голосования*(119).

Накопленный опыт ЦИК России по проведению выборов оказался востребованным при организации референдумов о вхождении в состав России Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области и Херсонской области, которые состоялись 23-27 сентября 2022 г. Российские региональные избирательные комиссии оказывали методическое и организационное содействие в подготовке и проведении референдумов, помогали организовывать избирательные участки для эвакуированных в России, направляли наблюдателей на освобожденные территории*(120).

Активное участие в обеспечении избирательных прав граждан в Единый день голосования по соответствующим направлениям деятельности (рис. 55) и мониторинге соблюдения прав жителей ДНР, ЛНР, Херсонской и Запорожской областей на референдуме принимал институт уполномоченных по правам человека.

Проведение мониторинга соблюдения избирательных прав граждан

Мониторинг соблюдения избирательных прав граждан в дни голосования и в ходе проведения референдумов в ДНР, ЛНР, Херсонской и Запорожской областях осуществлялся нами в тесном взаимодействии с ЦИК России, СПЧ, Общественной палатой, региональными уполномоченными и институтами гражданского общества. Протокол N 1 от 18 августа 2021 г. к Соглашению Уполномоченного с ЦИК России о взаимодействии в период подготовки и проведения избирательных кампаний, кампаний референдума Российской Федерации "Об особенностях взаимодействия при проведении голосования на выборах в течение нескольких дней подряд" позволил уполномоченным по правам человека федерального и регионального уровней находиться в центрах наблюдения за выборами при проведении видеонаблюдения в помещении для голосования участковых избирательных комиссий и в помещениях территориальных избирательных комиссий и реагировать на выявленные нарушения.

В Аппарате Уполномоченного была создана мониторинговая рабочая группа. Она осуществляла непосредственное визуальное наблюдение на избирательных участках, в том числе в ходе целевых выездов в регионы проведения выборов, а также анализ обращений и сообщений к Уполномоченному, содержащихся в СМИ, соцсетях и на интернет-порталах правозащитных организаций.

Уполномоченный проводила такую работу в Приморском крае, сотрудники Аппарата посетили 52 избирательных участка, расположенных в городах Москве и Санкт-Петербурге, в Новгородской, Ярославской и Владимирской областях, в том числе избирательные участки, организованные для эвакуированных лиц, а также избирательные участки, организованные в местах принудительного содержания граждан (ИВС МВД России "Новгородский", ФКУ СИЗО-1 УФСИН России по Новгородской области, ФКУ СИЗО-1 и ФКУ СИЗО-2 УФСИН России по Ярославской области, ФКУ СИЗО-1 УФСИН России по Владимирской области, Владимирский психоневрологический интернат).

В ходе посещений и выездов заявителям предоставлялись консультации и оперативно оказывалась необходимая помощь. Особое внимание уделялось созданию условий для реализации права на доступную среду избирателям с ограниченными возможностями здоровья и вопросам организации процедуры голосования маломобильных категорий граждан.

Общая характеристика поступивших обращений

В 2022 году к Уполномоченному поступило 25 обращений по вопросам реализации избирательных прав граждан, в том числе 2 коллективных. Значительное уменьшение количества обращений в этой сфере по сравнению с предыдущими годами (в 2021 году - 258; в 2020 году - 756) может быть связано с тем, что в предшествующие годы проходили избирательные процедуры федерального масштаба: выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации VIII созыва (в 2021 году) и общероссийское голосование по поправкам к Конституции России (в 2020 году). Они по понятным причинам вызывали больший интерес среди граждан России. Немаловажно и то, что избирательный процесс совершенствуется, становится более открытым и прозрачным.

Тематика обращений показана на рис. 56.

Выдвижение и регистрация кандидатов

В обращениях в адрес Уполномоченного граждане выражали несогласие с отказом в их регистрации в качестве кандидатов на выборные должности. По каждому из них были проведены проверки совместно с прокуратурой и избирательными комиссиями.

Разделяем позицию ЦИК России, направленную на снижение так называемого "муниципального фильтра", в том числе связанного со сбором подписей, и активизацию политической конкуренции. В современных условиях цифровой реальности вполне возможно введение и альтернативных форм, включая дистанционный/электронный сбор подписей избирателей (с учетом расширения круга регионов России, в которых предусмотрена возможность подачи подписи через портал "Госуслуги") в поддержку выдвижения общественными объединениями, отвечающими определенным критериям.

Государственной Думой в 2022 году в первом чтении принят проект федерального закона N 40361-8 "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти"*(121). Представляется, что его принятие будет способствовать укреплению гарантий избирательных прав граждан на муниципальном уровне.

Развитие цифровых технологий также может послужить укреплению гарантий пассивного избирательного права, предоставляя возможность кандидатам подавать документы на регистрацию дистанционно. Этот фактор будет способствовать повышению заинтересованности молодежи в реализации своего права быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Свобода волеизъявления избирателей

В поступающих обращениях по данной тематике сообщалось о фактах понуждения работников к голосованию в электронной форме со стороны работодателей, а также о возможной фальсификации результатов выборов. Проведенные проверки по обращениям в данной сфере нарушений не выявили.

Организация деятельности избирательных комиссий

В ряде обращений заявители выражали несогласие с действиями председателей и членов избирательных комиссий, с вынесенными постановлениями по результатам проверки подписных листов, жаловались на отказы во включении в список избирателей. По информации ЦИК России, в 15 регионах на 33 избирательных участках недействительными признаны 968 избирательных бюллетеней, а итоги голосования признаны недействительными только на одном участке на выборах в органы местного самоуправления в Московской области в связи с нарушением процедуры подсчета голосов избирателей, подведения итогов голосования*(122).

В Докладе за 2021 год указывалось на то, что в ходе видеонаблюдения за процессом голосования через специальный портал ЦИК России на ряде избирательных участков выявлены случаи размещения камер видеонаблюдения таким образом, что в поле охвата изображения не попадают ящики для голосования, что важно для эффективного наблюдения за процессом голосования. В этой связи ЦИК России рекомендовалось рассмотреть вопрос о разработке методических рекомендаций о порядке и условиях установки камер видеофиксации. Однако методические рекомендации на этот счет пока не разработаны.

Электронное голосование

Особо пристального внимания требовала реализация на практике введенного в 2019 году*(123) электронного голосования. В целом нами не было выявлено нарушений избирательных прав при использовании этого инструмента. Вместе с тем в отдельных обращениях сообщалось о технических сбоях в работе сайта дистанционного электронного голосования. В связи с этим нами инициировались проверки. В частности, Московская городская избирательная комиссия установила, что на некоторых избирательных участках в течение нескольких часов первого дня голосования действительно имели место затруднения в работе системы. Они были оперативно устранены. Указанные ситуации не повлияли на ход и итоги проведения выборов.

Решение об использовании электронного голосования для реализации избирательных прав граждан было принято на территории 8 субъектов Российской Федерации (в городе Москве - на платформе Mos.ru, в Калининградской, Калужской, Курской, Новгородской, Псковской, Томской и Ярославской областях - на федеральной платформе дистанционного электронного голосования). На муниципальных выборах в городе Москве впервые применялся электронный список избирателей, что, с одной стороны, снизило нагрузку на членов избирательных комиссий, с другой - позволило избирателям принять решение о формате голосования в день выборов.

Ряд москвичей, желающих отдать свой голос в электронной форме, столкнулись со сложностями в осуществлении данного вида голосования из-за необходимости иметь полностью подтвержденную учетную запись на платформе Mos.ru. Данные обстоятельства подтверждают предпочтительность проведения ДЭГ на единой платформе для всех субъектов Российской Федерации; это предложение уже высказывалось в Докладе за 2021 год и сохраняет свою актуальность.

Указанный вопрос также свидетельствует о необходимости дополнительного информирования граждан о требованиях для участия в дистанционном электронном голосовании. Избирателям, желающим принять участие в голосовании, необходимо было своевременно подать соответствующую заявку в субъектах Российской Федерации, где голосование осуществлялось через федеральную платформу, а также проверить свои личные кабинеты на подтверждение заполненных данных и идентификацию личности, о чем некоторые избиратели узнавали лишь после получения отказа на участие в дистанционном голосовании на странице своего личного кабинета. К сожалению, внести необходимые данные в личном кабинете непосредственно в день голосования уже не представлялось возможным.

В экспертном сообществе высказываются предложения о необходимости дальнейшего повышения прозрачности и достоверности результатов электронного голосования. Дискуссия на эту тему состоялась также на площадке Экспертного совета при Уполномоченном в октябре 2022 года.

Необходимо отметить, что в 2022 году законодательно предусмотрено обязательное прохождение процедур идентификации, аутентификации и подтверждения личности, а также анонимизации результатов волеизъявления, их шифрование при проведении голосования и расшифрование после его завершения*(117). Введенный порядок обеспечивает неизменность сохраняемых результатов волеизъявления избирателей и соблюдение тайны голосования, а также невозможность установления связи между персональными данными избирателя, участника референдума и результатом его волеизъявления. При этом ключи от зашифрованных данных могут использоваться только после завершения всей процедуры голосования и находятся исключительно у уполномоченных лиц, которые несут персональную ответственность за их сохранность.

Получение и распространение информации о выборах

Заявители обращались с просьбами разъяснить порядок голосования не по месту регистрации, уточнить местонахождение участковой избирательной комиссии, выражали недовольство отсутствием достаточной информации о голосовании. По поступившим обращениям граждан проводились консультации и давались соответствующие разъяснения.

Реализация активного избирательного права

В ходе проводимого мониторинга соблюдения избирательных прав к Уполномоченному обратились обвиняемые, содержащиеся в СИЗО, о невозможности проголосовать за кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления, т.к. законодательство предусматривает реализацию такого права только по месту постоянной регистрации избирателя. В связи с этим в декабре 2022 года нами направлено обращение в ЦИК России с предложением разработать механизм голосования, при котором граждане, содержащиеся в СИЗО не по месту их постоянной регистрации, могли бы осуществить голосование на муниципальных выборах.

В настоящее время в ЦИК России разрабатывается механизм организации голосования указанной категории избирателей, находящихся за пределами избирательного округа, в котором они обладают активным избирательным правом. Для его реализации необходимо внесение соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации о выборах и референдумах.

Вместе с тем проведение дистанционного электронного голосования в местах содержания под стражей в настоящее время не представляется возможным. Так, для участия в дистанционном электронном голосовании избиратель должен иметь подтвержденную учетную запись на Едином портале государственных и муниципальных услуг и персональное мобильное устройство с выходом в информационно-телекоммуникационную сеть "Интернет". Однако в соответствии с нормативными актами Министерства юстиции Российской Федерации установлен запрет на хранение подозреваемыми и обвиняемыми, находящимися в местах содержания под стражей, технических устройств с функцией доступа к Интернету.

Регистрация, составление списка избирателей

В ряде случаев граждане не находили себя в списке избирателей, указывали на дублирование информации об избирателях в различных списках голосования и иные нарушения при составлении указанных списков. При поступлении таких сообщений сотрудниками Аппарата Уполномоченного во взаимодействии с членами участковых избирательных комиссий инициировались проверки, принимались меры по устранению выявленных нарушений.

Основные результаты рассмотрения обращений

В результате принятых мер оказано содействие в реализации избирательных прав 13 граждан. Приняты меры к восстановлению нарушенных прав (по вопросам принуждения к голосованию на определенном избирательном участке за конкретных кандидатов, нарушения порядка сбора подписей избирателей, выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах, осуществления голосования, а также отсутствия граждан в списках избирателей), предоставлены необходимые консультации о возможностях реализации прав на различных этапах избирательного процесса (по вопросам участия в голосовании не по месту регистрации, отказа в регистрации в качестве кандидата в депутаты муниципального образования, использования дистанционного электронного голосования и др.).

Анализ обращений позволяет сделать вывод, что граждане не всегда владеют знаниями о порядке реализации своего активного избирательного права, особенно в случаях нахождения в день голосования за пределами места постоянной регистрации, и механизмах дистанционного голосования. В связи с этим актуальной задачей остается повышение результативности правового просвещения в вопросах избирательных прав.

Правовое просвещение по вопросам избирательных прав, форм и методов их защиты

В преддверии и в ходе голосования нами проводилась работа по правовому просвещению: давались разъяснения механизмов реализации и способов защиты прав гражданам, направившим письменные обращения либо обратившимся на горячую линию. Наиболее часто заявители просили проконсультировать по вопросам регистрации в качестве кандидата, участия в голосовании, в том числе дистанционном, разъяснить порядок голосования не по месту жительства.

Гражданину Л., которого интересовала возможность голосования не по месту регистрации, были разъяснены порядок участия в дистанционном электронном голосовании на территории г. Москвы через интернет-портал Mos.ru и способы ознакомления со сведениями о кандидатах. По информации, полученной от заявителя в ходе телефонного разговора 9 сентября 2022 г., ему удалось реализовать свое активное избирательное право (вх. N Л-931 от 06.09.2022).

Некоторые направления укрепления гарантий избирательных прав граждан

В целом следует отметить, что в стране повышаются гарантии избирательных прав граждан. ЦИК России своевременно реагирует на запрос общества и предлагает новые формы их реализации.

В частности, ЦИК России и РЦОИТ при ЦИК России проводят большую работу по вовлечению в электоральную активность молодежи. В рамках реализации молодежной электоральной концепции*(124) осуществляется комплекс мероприятий, направленных на повышение правовой культуры молодых и будущих избирателей в Российской Федерации, проводятся различные конкурсы и олимпиады, издаются методические пособия и информационные материалы.

Соответствующая практика вовлечения молодежи в избирательный процесс накоплена и у нас. Члены нашего Молодежного совета участвовали в правовом просвещении участников избирательного процесса, оказывали содействие в наблюдении за выборами, делились опытом противодействия фейкам в ходе избирательных кампаний, исправления процедурных недочетов, пресечения незаконной агитации. Этот опыт нашел отражение на страницах Молодежного совета в социальных сетях*(125).

Вместе с тем организация избирательного процесса с позиций укрепления гарантий прав и с учетом происходящих изменений в обществе нуждается в дальнейшем совершенствовании. Основными направлениями этого процесса являются: усиление гарантий политических партий в процессе формирования избирательных комиссий; упрощение процедуры самовыдвижения и выдвижения кандидатов избирательными объединениями; совершенствование механизма участия избирательных объединений в агитационной деятельности; конкретизация системы преференций для избирательных объединений, представленных в законодательных органах государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органах муниципальных образований; внедрение альтернативных форм поддержки кандидатов; совершенствование механизма административного рассмотрения избирательных споров; кодификация избирательного права; распространение возможности дистанционного электронного голосования на всей территории России; дальнейшая автоматизация избирательных процедур; усиление роли избирательных комиссий в защите избирательных прав, совершенствование взаимодействия избирательных комиссий с институтами гражданского общества*(126).

Полагаем, что укреплению гарантий прав избирателей послужит дальнейшее внедрение в избирательный процесс цифровых технологий. Актуальными здесь являются такие задачи, как: постепенный охват электронным голосованием всей территории России; расширение возможности подачи подписей в поддержку кандидатов (избирательных объединений) через порталы госуслуг; расширение видеонаблюдения, в том числе наблюдения за процедурами дистанционного электронного голосования.

Развитие ДЭГ не только полностью устранит возможность двойного голосования избирателей, но и позволит военнослужащим, проходящим службу вне места своего постоянного жительства, а также любому гражданину, находящемуся в день голосования за пределами России или места своего постоянного проживания на территории определенного региона, воспользоваться возможностями дистанционного электронного голосования, чтобы выразить свое волеизъявление на выборах в регионах и муниципальных образованиях по месту жительства. Наряду с этим расширение применения дистанционного электронного голосования и использования цифровых технологий для информирования граждан о предстоящих выборах является одним из наиболее перспективных способов повышения электоральной активности*(127).

3.2. Право на приобретение гражданства Российской Федерации и защита прав иностранных граждан в сфере миграции

Ключевыми событиями, которые повлияли на изменения в миграционной сфере в целом и в области получения российского гражданства в частности, стали принятие в состав России новых территорий - Донецкой и Луганской народных республик, Запорожской и Херсонской областей. Миллионы людей стали полноправными жителями Российской Федерации и приобрели весь комплекс прав российских граждан и гарантий их осуществления. Гражданами России стали все жители четырех новых субъектов, кроме тех, кто в течение одного месяца изъявил желание сохранить имеющееся гражданство*(128).

Были установлены преференции для приобретения российского гражданства для граждан Республики Казахстан, Республики Молдова или Украины*(129), финалистов общероссийского конкурса, проводимого автономной некоммерческой организацией "Россия - страна возможностей"*(130), для лиц, заключивших контракт о прохождении службы в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках или воинских формированиях*(131). Для иностранных студентов, проходящих обучение по очной форме в образовательных организациях, имеющих государственную аккредитацию, расположенных на территории России, предусмотрена выдача разрешения на временное проживание в целях получения образования*(129).

Данные изменения глобального масштаба в законодательстве и правоприменительной практике с неизбежностью сказались на объемах и содержании этого сегмента нашей деятельности. Прием обращений иностранных граждан осуществлялся по всем каналам связи, в том числе круглосуточно по горячей линии, при посещениях ПВР. В целях оперативного реагирования на сообщения заявителей, столкнувшихся с трудностями при получении вида на жительство или российского гражданства при осуществлении иных своих прав в сфере миграции, было укреплено взаимодействие с МВД России, другими органами.

Общая характеристика обращений

Количество обращений, поступивших к Уполномоченному по вопросам реализации права на гражданство и защиты прав иностранных граждан в сфере миграции, по сравнению с прошлым годом существенно возросло (в 2022 году - 1833, в 2021 году - 1024). Во многом рост произошел за счет обращений граждан ДНР, ЛНР и Украины и эвакуированных в Россию лиц из этих стран. Увеличилось также количество обращений граждан Республики Узбекистан и Республики Таджикистан.

Приращение обращений наблюдалось по следующим вопросам: предоставление убежища в России (в 6 раз); легализация на территории России (более чем в 2 раза); приобретение российского гражданства (более чем в 2 раза); получение разрешения на временное проживание и вида на жительство иностранного гражданина в России (+28%) (рис. 59). Массовая эвакуация граждан ДНР, ЛНР и Украины на территорию Российской Федерации обусловила появление в этом году новой группы обращений - по вопросам пересечения государственной границы.

Приобретение гражданства Российской Федерации

По сравнению с 2021 годом количество обращений увеличилось более чем в два раза (2021 год - 247 обращений; 2022 год - 584 обращения). Большинство обращений этой группы содержало просьбы о предоставлении разъяснений и консультаций по вопросам приобретения гражданства. Вместе с тем немало было жалоб, в которых предъявлялись обоснованные претензии к миграционным органам по вопросам отказов в приеме документов, длительного рассмотрения обращений. Заявители указывали на отсутствие информации о результатах рассмотрения заявлений, невозможность попасть на прием, проблемы с истребованием документов (свидетельства о рождении, о заключении брака), которых в силу определенных обстоятельств у них не было в наличии.

Гражданка Ф. обратилась по вопросу приема в российское гражданство жителя ЛНР М., который в несовершеннолетнем возрасте переехал из России к бабушке на Украину. Документов, удостоверяющих личность, он не имел. В целях оказания содействия М. в ГУВМ МВД России было направлено ходатайство о проведении в отношении него проверки на предмет наличия гражданства Российской Федерации, которое подтвердилось. Вместе с тем ввиду отсутствия дипломатических представительств на территории ЛНР получить паспорт М. мог только прибыв в Россию. Эта трудность во взаимодействии с компетентными органами была решена. Юноша прибыл в Рязанскую область, и ему был оформлен и выдан паспорт гражданина Российской Федерации (вх. N 7444 от 19.04.2022).

Поступающие к нам письма свидетельствуют, что недружественные по отношению к России страны с целью препятствования своим гражданам в переезде в Россию искусственно затягивают процедуру апостилирования документов, необходимых для получения российского гражданства. Так, если раньше проставление апостиля на подобных документах занимало порядка 30 дней, то в условиях нынешних широко распространенных антироссийских настроений указанные процедуры могут занять от двух до трех месяцев. При этом срок действия некоторых документов составляет не более 90 дней, который часто не выдерживается. С учетом сегодняшних логистических схем представляется целесообразным рассмотреть вопрос об увеличении указанного срока до 180 дней. Возможным вариантом было бы проведение дополнительной проверки биографических данных после принятия соответствующего заявления о получении вида на жительство.

Другой вопрос связан с получением квот на разрешение на временное проживание для иностранных граждан, находящихся за рубежом, но желающих связать свою судьбу с Российской Федерацией. Так, согласно действующему законодательству основанием для рассмотрения вопроса распределения квоты является поступление заявки-анкеты о выделении квоты на выдачу иностранному гражданину разрешения на временное проживание. При этом законодательно не установлено требование личного присутствия иностранного гражданина или лица без гражданства на территории России. Тем не менее встречаются случаи предъявления дополнительных требований при подаче указанных заявлений (личное присутствие, наличие миграционной карты, регистрация по месту пребывания и т.д.), что не соответствует нормам законодательства.

В ходе анализа данной группы обращений выявлено, что в ряде случаев иностранным гражданам отказывают в приеме заявления к рассмотрению, мотивируя его ошибками в заявлении. При этом заявителям не предоставляется возможность устранить их на месте, а повторный прием осуществляет нередко иной сотрудник, у которого свой уровень требовательности к данному документу. Такой бюрократический подход приводит к нарушению прав граждан. Решение видится в совершенствовании именно правоприменительной практики путем обеспечения недопустимости вольного трактования сотрудниками порядка заполнения заявления, а также предоставления иностранным гражданам возможности устранения ошибок на месте и назначения даты очередного приема в разумный срок и, по возможности, к сотруднику, который первоначально рассматривал документы.

Еще одна проблема в данной сфере связана с отсутствием широкодоступной для иностранных граждан информации о правах и обязанностях на территории России, о порядке своих действий по оформлению разрешительных документов и последующего приема в гражданство России. В этой связи рекомендуем миграционным органам осуществлять более тесное взаимодействие с представителями правозащитного сообщества, диаспор в вопросах разъяснения законодательства и правового положения иностранных граждан.

В ходе рассмотрения обращений данной категории выявлен пробел, касающийся сложностей в приобретении российского гражданства ребенком, рожденным за пределами России, если один из его родителей имеет российское гражданство, а другой является иностранным гражданином. Действующим законодательством предусмотрено, что ребенок будет являться российским гражданином лишь при условии непредоставления ему гражданства иностранного государства. Отсутствие у ребенка российского гражданства не позволяет пользоваться защитой Российской Федерации в случае возникновения конфликтов между родителями, что приводит к ущемлению прав и интересов родителя - российского гражданина и ребенка, в том числе путем их разлучения властями иностранного государства вопреки их желанию. Между тем законодательство ряда иностранных государств содержит нормы, согласно которым ребенок приобретает гражданство одного из родителей независимо от места рождения. По такому пути пошли Азербайджанская Республика, Республика Беларусь, Республика Узбекистан и ряд других государств. Полагаем, что данный принцип может быть использован и в законодательстве Российской Федерации.

Ограничения на въезд иностранных граждан в Россию и на выезд иностранных граждан из России

По-прежнему большое количество обращений поступает по вопросам ограничений на въезд иностранных граждан в Россию в связи с вынесенными компетентными органами решениями о выдворении, депортации, экстрадиции и реадмиссии. Хотя их количество и уменьшилось на 8,5% (в 2022 году - 384, в 2021 году - 420). Заявители были не согласны с принятыми в отношении них судебными решениями о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации и об административном выдворении из Российской Федерации, а также решениями о неразрешении въезда, вынесенными территориальными органами МВД России. Ряд обращений был связан с возникшими сложностями на приграничных территориях ввиду проведения СВО.

В отношении гражданина А. был установлен запрет на въезд в Россию, т.к. он якобы неоднократно привлекался к административной ответственности. Заявитель обратился к нам с жалобой, в которой он утверждал, что это не соответствует действительности. По результатам инициированной нами проверки решение территориального органа МВД России отменено руководством ГУВМ МВД России, гражданин А. исключен из списка лиц, въезд которым в Российскую Федерацию запрещен (вх. N 7708 от 24.04.2022).

В данном блоке миграционных отношений выделяется проблема привлечения иностранных граждан за нарушение режима пребывания (проживания) в нашей стране к административной ответственности с назначением наказания в виде административного выдворения за пределы России. При принятии таких решений у судебных органов отсутствует возможность не применять выдворение даже с учетом личности нарушителя. Многие из выдворяемых имеют в России семьи, осуществляют трудовую деятельность, обучаются в российских вузах. В государствах гражданской принадлежности у них отсутствуют жилье и какие-либо социальные связи. Такая же проблема возникает и при принятии решения о неразрешении въезда в Россию без учета характера и тяжести совершенного правонарушения и личных обстоятельств нарушителя.

Гражданину Армении А. запретили въезд в Россию из-за сообщения ложных сведений о себе или о цели своего визита (п. 2 ст. 26 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ). Кроме этого, сказали, что за неоднократное привлечение к административной ответственности въезжать в страну ему запрещено 3 года. Заявитель уверял, что ему судом назначено наказание в виде штрафа без выдворения, но его не слышали. Имея жену и двоих детей - граждан России, он не мог с ними воссоединиться и попросил нас о помощи. Учитывая изложенные факты, мы привлекли к проверке ГУВМ МВД России. А. был исключен из списка лиц, которым не разрешен въезд на территорию России (вх. N 18564 от 22.08.2022).

Проведенный нами мониторинг соразмерности применения мер административного воздействия к иностранным гражданам позволяет сформулировать вывод о целесообразности внесения изменений в часть 1.1 статьи 18.8 КоАП РФ, предусматривающих применение административного выдворения как дополнительный (альтернативный) вид наказания. Положения проекта федерального закона "Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства"*(132) также направлены на решение данной проблемы.

Проекты федеральных законов "Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства" и "О предоставлении убежища на территории Российской Федерации"*(133) обсуждались на заседании Экспертного совета при Уполномоченном в феврале 2022 года. Экспертами в адрес разработчиков законопроектов высказаны предложения, в том числе по вопросам адаптации и интеграции иностранных граждан на территории России, сроков обжалования решений о принудительной высылке гражданина в случае угроз конституционным ценностям, выдачи документов несовершеннолетним, прибывшим в Россию в поисках убежища, и ряд других.

Остается нерешенным вопрос относительно принятых в период до 1 января 2020 г. Минюстом России бессрочных решений о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан на территории России*(134). В Докладе за 2021 год предлагалось предусмотреть механизм пересмотра ранее принятых бессрочных решений о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан на территории России в части корректировки срока. Данное предложение своей актуальности не утратило.

Предоставление убежища в Российской Федерации

На фоне беспрецедентной русофобии в мире значительное число обращений поступало по вопросам получения убежища на территории России (в 2022 году - 284, в 2021 году - 47). Их количество увеличилось в 6 раз. В основном они приходили от граждан Украины, а также иных государств, которые проводят недружественную политику в отношении русскоязычного населения и проявляют явные русофобские настроения.

В июне 2022 года по данной теме проведено заседание Экспертного совета при Уполномоченном, на котором был обсужден проект федерального закона "О предоставлении убежища на территории Российской Федерации". Рекомендуем ускорить его подготовку.

Пересечение Государственной границы

Обращения этой группы поступали главным образом в период массовой эвакуации граждан ДНР, ЛНР и Украины на территорию России. Заявители, а это преимущественно семьи и люди пожилого возраста, просили содействия в пересечении Государственной границы Российской Федерации, в том числе ее сухопутного российско-белорусского участка, по причине отсутствия у них соответствующих документов. Многие из них в связи с действиями украинской стороны вынуждены были добираться в Россию транзитом через Польскую Республику и Республику Беларусь. В связи с отсутствием нормативной базы, которая позволяла бы данным лицам въезжать в Российскую Федерацию железнодорожным или автомобильным транспортом, на данных участках границы им порой отказывалось во въезде. В подавляющем большинстве случаев помощь была оказана по нашим ходатайствам Пограничной службой ФСБ России.

Заявитель П. обратилась с просьбой оказать содействие бабушке, находящейся в г. Могилев, в пересечении границы с Республикой Беларусь. Попытки пересечь границу на личном автомобиле оказались безрезультатными. Сотрудники Аппарата Уполномоченного оперативно разъяснили ей порядок действий. Женщине оказали содействие при пересечении границы. От заявительницы поступила благодарность (вх. N П-1447 от 07.08.2022).

Были сведены до минимума требования к документам при пересечении Государственной границы Российской Федерации для граждан, прибывающих в экстренном порядке: они могли въехать в Россию по внутренним паспортам, в том числе и не имеющие действительных документов, удостоверяющих личность, не требовалось оформлять визу на въезд либо иметь приглашение. На территории Российской Федерации, в свою очередь, были созданы максимально комфортные условия на пропускных пунктах для граждан ДНР, ЛНР и Украины (вода, еда, предметы первой необходимости, места отдыха, бесплатный транспорт до населенных пунктов).

Легализация на территории Российской Федерации

Обращения о содействии в легализации на территории России поступали от лиц, не имеющих документов на право пребывания в стране (либо документов, удостоверяющих личность). Благодаря принимаемым государством мерам, в 2021 году введен временный документ, удостоверяющий личность лица без гражданства*(135). Этим правом стали активно пользоваться лица, испытывающие затруднения в урегулировании правового положения в России и не имеющие перспектив убытия в иностранные государства.

В 1998 г. Ш. прибыла с родителями в Россию из Республики Казахстан. Семья поселилась в Крымском районе Краснодарского края, родители получили российское гражданство, но правовое положение Ш. оставалось неурегулированным. С того времени заявительница получила среднее образование. Территорию России она не покидала. По нашему ходатайству Ш. оказана помощь в приобретении российского гражданства (вх. N Ш-431 от 12.05.2022).

Продолжает сохранять актуальность проблема признания российских паспортов, выданных в нарушение установленного порядка. По-прежнему поступают просьбы об оказании содействия в определении принадлежности к российскому гражданству. О масштабе данной проблемы свидетельствуют и данные официальной статистики, в 2022 году принято 2798 (в 2021 году - 2655, в 2020 году - 2310) решений о признании паспортов выданными в нарушение установленного порядка.

Обращались заявители, прибывшие в Россию, как правило, после 6 февраля 1992 г., получившие паспорт гражданина Российской Федерации без прохождения законодательно установленной процедуры приема в российское гражданство, либо те, которые подавали соответствующие заявления, однако в силу халатности должностных лиц сведения о приобретении отсутствуют в базах данных МВД России. В настоящее время об отсутствии подтверждения наличия гражданства люди узнают лишь при обращении за оформлением документов (замена паспорта по достижении возраста, заключение брака, оформление документов на детей и т.д.). Выражаем надежду, что принятие новой редакции закона "О гражданстве Российской Федерации"*(136) позволит решить данную проблему. При этом видится целесообразным проведение совместной сплошной проверки МВД России и МИД России обоснованности всех выданных российских паспортов. Проведение такой работы будет способствовать своевременному решению вопроса признания (приема) лиц российскими гражданами.

Анализ обращений российских граждан, проживающих за рубежом, позволил выявить необходимость изменения порядка получения российского паспорта без выезда в Россию. В настоящее время несовершеннолетние граждане Российской Федерации, достигшие возраста 14 лет, а также россияне, внутренний паспорт которых подлежит замене, обязаны в соответствии с действующим законодательством приезжать в Россию. Для многих наших сограждан такой механизм является затратным.

Актуальность данного вопроса была затронута в ходе встречи с Заместителем Председателя Совета Безопасности Российской Федерации Д.А. Медведевым в октябре 2022 г. и в целях ее решения нами направлены обращения в МВД России и МИД России с просьбой рассмотреть возможность наделения консульских учреждений новой функцией - документирования паспортом Российской Федерации наших соотечественников. Данное предложение прорабатывается указанными федеральными органами государственной власти.

Представляется, что получение внутреннего паспорта в российских консульских учреждениях будет способствовать укреплению гарантий прав граждан Российской Федерации.

Получение разрешения на временное проживание и вида на жительство

В обращениях данной категории в основном содержались просьбы о консультациях по вопросам подачи соответствующих заявлений в целях получения разрешения на временное проживание или вида на жительство в упрощенном порядке.

К нам обратился Д. с жалобой на волокиту в оформлении вида на жительство в Российской Федерации. Он рассказал, что подавал заявление через МФЦ в УВМ ГУ МВД России по г. Москве, однако в нарушение действующего законодательства о принятом решении уведомлен не был. В целях проведения проверки по обращению Д. в вышеназванное управление направлен соответствующий запрос. По результатам его рассмотрения заявитель получил вид на жительство в Российской Федерации (вх. N 4364 от 16.03.2022).

На протяжении нескольких лет нами отмечалась необходимость отказа от института разрешения на временное проживание. Введенная возможность гражданам Украины, Молдовы и Казахстана получить вид на жительство, минуя стадию выдачи разрешения на временное проживание, частично решает этот вопрос. Однако он по-прежнему остается актуальным для граждан других государств.

Основные результаты рассмотрения обращений

По результатам рассмотрения обращений во взаимодействии с государственными органами оказано содействие 376 гражданам по 213 обращениям (см. рис. 62).

Всероссийский координационный совет уполномоченных по правам человека

Актуальные проблемы обеспечения прав человека в области миграции широко обсуждались на площадке Всероссийского координационного совета уполномоченных по правам человека в ноябре 2022 года, в котором приняли участие представители федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, УВКБ ОНН в России, других международных организаций, экспертного сообщества. По итогам заседания Всероссийского координационного совета в целях повышения уровня защиты прав человека и гражданина в области миграции разработаны рекомендации и предложения органам государственной власти, которые направлены в их адрес.

В списке рекомендаций Всероссийского координационного совета уполномоченных по правам человека, направленных в Правительство Российской Федерации:

предусмотреть при корректировке Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы положения, направленные на обеспечение и защиту прав мигрантов и определение роли уполномоченных по правам человека в выработке и реализации миграционной политики;

установить административное выдворение в качестве альтернативного вида наказания по части 1.1 статьи 18.8 КоАП РФ;

освободить от уплаты государственной пошлины лиц, обратившихся с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке в интересах своих несовершеннолетних детей (в том числе за выдачу свидетельств о рождении);

осуществлять выдачу и обмен гражданам Российской Федерации, проживающим за рубежом, внутреннего российского паспорта на территории иностранных государств российскими загранучреждениями;

принять дополнительные меры по оказанию квалифицированной медицинской помощи иностранным гражданам, содержащимся в ЦВСИГ, а также предоставить им возможность осуществления трудовой деятельности.

3.3. Свобода совести и вероисповедания

В последние годы защита свободы совести и вероисповедания стала одним из острейших вопросов правочеловеческой повестки. Это вызвано тем, что мировое сообщество столкнулось с кризисом традиционных ценностей в разнообразных его проявлениях. Предпринимаются попытки предать забвению уроки прошлого и потери, понесенные народами мира во имя Победы в Великой Отечественной войне. Человеконенавистнические идеи нацизма и фашизма, казалось бы, были однозначно осуждены и признаны преступными Нюрнбергским трибуналом. Однако сегодня мы вновь сталкиваемся с ситуацией, когда руководство Украины и ряда западных государств все чаще готово не только оправдать, но и героизировать нацизм из политических соображений. Поскольку нравственные идеалы, вера в Бога и церковь в широком смысле слова являются главной преградой на пути массового нарушения прав и свобод человека и гражданина, именно они становятся главным объектом нападок и разрушений. Этот процесс сопровождается гонениями и насилием над священнослужителями.

В отношении православных священников Украинской Православной Церкви Московского Патриархата осуществляются действия дискриминационного характера. Храмы, в которых они служат, оскверняются, в адрес священников и членов их семей поступают угрозы, они подвергаются преследованиям со стороны украинских властей, в их домах проводятся обыски. Многим приходится уезжать в Россию, чтобы иметь возможность в нашей стране разделять свои убеждения, продолжать общественную и религиозную деятельность*(137).

В 2022 году в результате бомбежек с украинской стороны погибло 7 священнослужителей Украинской Православной Церкви, еще 2 священнослужителя без вести пропали, 12 клириков получили ранения; на территории Донбасса разрушено 75 храмов и молитвенных помещений, 8 монашеских обителей; повреждены в результате обстрелов 300 храмов и 7 монастырей*(138).

На территориях новых субъектов Российской Федерации будут проведены работы по восстановлению православных храмов и других религиозных сооружений, разрушенных бомбежками украинских неонацистов, а также созданы условия безопасности для участия верующих в богослужениях. Эту миссию взяла на себя главным образом Русская Православная Церковь при содействии органов государственной власти. В своем выступлении об этом говорил на XI Рождественских Парламентских встречах в Государственной Думе Святейший Патриарх Московский и Всея Руси Кирилл, уделив особое внимание деятельности священников и прихожан по оказанию помощи жителям Донбасса*(137).

В России на сегодняшний день созданы действенные механизмы для достижения согласия между представителями разных конфессий и убеждений. Обеспечение межрелигиозного мира, недопущение пропаганды экстремизма, противодействие проявлениям фашизма законодательно закреплены в качестве приоритетов национальной политики страны*(139). Указом Президента Российской Федерации утверждены Основы государственной политики по сохранению и укреплению традиционных российских духовно-нравственных ценностей*(140).

Предусмотрена уголовная ответственность за публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности, за возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства (статьи 280, 282 УК РФ). Введена административная ответственность за распространение нацистских материалов, пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики, использование в этих целях СМИ (статья 20.3 КоАП РФ). В 2022 году ответственность за указанные действия была усилена: установлено, что при повторном правонарушении в виде пропаганды либо публичного демонстрирования нацистской атрибутики (символики) лицо подлежит уголовной ответственности*(141).

Важно, чтобы при осуществлении контрольной функции государства в отношении религиозных и общественных организаций соблюдался баланс между правами конкретного лица и интересами общества в обеспечении безопасности*(142).

В рамках проведенной в 2022 году реформы законодательства об иностранных агентах актуален вопрос о недопущении злоупотреблений в рамках контроля за организациями, деятельность которых несет политический характер. В новом законе*(143) закреплено положение, согласно которому иностранными агентами не могут быть признаны зарегистрированные в установленном порядке религиозные организации. В Аппарате Уполномоченного будет отслеживаться соблюдение новелл этого закона.

Показателем результатов работы по обеспечению свободы совести, идеологического и религиозного многообразия выступает статистика о числе религиозных и некоммерческих организаций. По состоянию на начало 2023 года в России действует 1850 зарегистрированных политических партий, 210 165 некоммерческих организаций, в том числе 1230 национально-культурных автономий, и значительное количество других объединений гражданского общества. Сохраняется тенденция роста зарегистрированных религиозных организаций (см. рис. 63)*(144). Кроме того, в стране зарегистрировано 152,1 тыс. СМИ*(145).

Ряд мер по укреплению гарантий свободы совести приняты в 2022 году после начала СВО. Для будущих священнослужителей, обучающихся в духовных образовательных организациях, была предоставлена отсрочка от призыва на военную службу по мобилизации*(146), а также законодательно установлено, что граждане, которые проходят альтернативную гражданскую службу в организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, воинских формирований и органов в качестве гражданского персонала, при объявлении мобилизации продолжают проходить альтернативную гражданскую службу в указанных организациях*(102).

Общая характеристика обращений

В 2022 году к нам поступило 127 обращений по вопросам свободы совести и вероисповедания, что намного ниже показателей предыдущих лет (в 2020 году - 508; в 2021 году - 767). Уменьшилось количество жалоб по вопросам несогласия с электронными процедурами идентификации и аутентификации, со сбором и обработкой персональных данных (в 10 раз) и признания общественной или религиозной организации экстремистской (в 7 раз). Снизилось и количество обращений по предмету ограничений в деятельности религиозных и общественных организаций - они носили единичный характер.

Вместе с тем в период проведения частичной мобилизации увеличилось количество обращений по вопросу замены военной службы на альтернативную гражданскую службу (+70%). Кроме того, ряд жалоб (24%) затрагивал вопросы реализации верующими права на свободу совести и вероисповедания, прежде всего, в местах принудительного содержания - в предыдущем году письма по этой теме не поступали. Тематика обращений данной категории представлена на рис. 64.

Электронные процедуры идентификации и аутентификации личности, сбора и обработки персональных данных

Обращения по вопросам электронных процедур идентификации и аутентификации личности, сбора и обработки персональных данных являлись массовой (веерной) рассылкой и содержали исключительно эмоциональные переживания. Большинство обращений поступило по вопросу несогласия с электронными процедурами идентификации и аутентификации личности (включая обращения по поводу введения QR-кодов), поскольку, по мнению заявителей, эти процедуры противоречат их религиозным убеждениям, нарушают право свободно (без ограничений) искать информацию, разрушают "божественную индивидуальность" человека.

Схожие проблемы поднимались в обращениях по вопросам обработки, использования, хранения и передачи персональных данных. В них граждане сообщали о нежелании предоставлять персональные данные для получения услуг и оформления документов, аргументируя это религиозными мотивами, в том числе рассматривая передачу персональных данных как препятствие для общения с божественной сущностью.

Обращения подобной тематики регулярно поступают в наш адрес. В 2022 году их поток уменьшился, поскольку фокус внимания общества был прикован к иным проблемам - к необходимости оказать помощь гражданам, эвакуированным из зон боевых действий, поддержать военнослужащих, отстаивающих будущее нашей страны, их семьи. Проблематика обоснованности процедур идентификации и аутентификации, возможности отказаться от предоставления персональных данных в этих условиях отошла на второй план.

Поскольку в обращениях указанных групп не сообщалось о конкретных нарушениях прав и свобод, заявителям направлялись мотивированные ответы с разъяснением действующего законодательства.

Вместе с тем вопрос о сохранении баланса между удобствами цифровизации и защитой права на свободу совести существует. Ранее со стороны религиозных организаций уже выражалась обеспокоенность тем, что сбор персональных данных зачастую является неконтролируемым, запрашиваемые данные в ряде случаев избыточны с учетом целей, для которых они собираются, а обязательная идентификация с использованием современных технических устройств в будущем может привести к тотальному контролю за человеком*(147). С переходом многих услуг и процессуальных действий в цифровой формат обостряется проблема цифрового неравенства - когда отказ человека от новаций в силу его убеждений приводит к неоправданным ограничениям его прав.

Снятие указанных противоречий требует работы в двух направлениях. Прежде всего, необходимо уделять больше внимания просветительской деятельности, разъяснять людям пользу технологического прогресса, раскрывать принципы работы новых технологий. Эффективность таких мер возможна при взаимодействии государства, IT-компаний и религиозных организаций.

Вторым направлением должно стать установление гарантий для людей, которые по тем или иным причинам отказываются от использования достижений цифровизации. Заметим, что отдельные шаги в этом направлении предпринимаются. В декабре 2022 года принят закон*(148), которым расширены случаи обработки биометрических персональных данных в целях осуществления идентификации и (или) аутентификации с применением единой биометрической системы. С обеспокоенностью по поводу его принятия выступала Русская Православная Церковь. В своем обращении Святейший Патриарх Московский и всея Руси Кирилл акцентировал внимание на позиции Церкви о необходимости гарантировать фундаментальное безусловное право граждан отказываться от биометрической идентификации с абсолютными гарантиями недискриминации в случае такового выбора*(149). Эта позиция была учтена Государственной Думой: в итоговый текст закона включено право человека отказаться от сбора и размещения его биометрических персональных данных.

Кроме того, оговорено, что отказ от прохождения идентификации и (или) аутентификации с использованием биометрических персональных данных не может служить основанием для отказа человеку в оказании государственной, муниципальной или иной услуги, выполнении государственных, муниципальных функций, продаже товаров, выполнении работ или отказа в приеме на обслуживание.

Реализация верующими права на свободу совести и вероисповедания

Большинство обращений по данным вопросам поступило от содержащихся в СИЗО подозреваемых и обвиняемых, исповедующих ислам. Они связаны с вопросами обеспечения рациона питания, соответствующего основам их вероисповедания, отправления религиозных обрядов, использования предметов религиозного культа. Заявители также указывали на отсутствие возможности осужденным свободно исповедовать религию и в полной мере придерживаться своей веры, ссылаясь на то, что находящиеся в исправительных учреждениях мусульмане не могут молиться пять раз в день и совершать коллективную пятничную молитву, как того требует их вера. По каждому такому обращению мы инициировали проверки, однако факты нарушений не нашли подтверждения.

При этом со случаями ограничений свободы вероисповедания в местах принудительного содержания сталкивались в своей деятельности и региональные уполномоченные по правам человека.

К Уполномоченному по правам человека в Томской области Е.Г. Карташовой при посещении исправительной колонии обратился мужчина, осужденный к длительному лишению свободы. Он пояснил, что исповедует католицизм и хотел бы встретиться с католическим священником в стенах колонии, однако рассмотрение его обращения с этим вопросом к администрации учреждения затянулось на неопределенное время. После обращения регионального уполномоченного к руководству управления ФСИН России по Томской области право заявителя было восстановлено: его просьба рассмотрена и удовлетворена, организована встреча со священнослужителем.

В ряде случаев ограничения при отправлении обрядов устанавливаются нормативными правовыми актами и обусловлены необходимостью обеспечить безопасность в местах принудительного содержания. В этой связи вместе с руководством Минюста России и ФСИН России мы искали правовые механизмы, которые позволили бы достигнуть баланса интересов: государственного - по обеспечению безопасности и единообразного подхода к людям различного вероисповедания, и личного - связанного с потребностями соблюдать правила и обряды определенной конфессии. Минюст России закрепил в ПВР СИЗО*(150) право пользоваться религиозной литературой, предметами религиозного культа индивидуального пользования для нательного или карманного ношения, совершать религиозные обряды в местах, определенных администрацией учреждения уголовно-исполнительной системы. Для осужденных православного вероисповедания разрешены встречи со священниками, а для мусульман - с муфтиями.

Необходимо отметить, что в данной сфере положительный эффект дает диалог государственных органов и руководителей религиозных конфессий. Как было отмечено в ходе заседания проведенного с нашим участием круглого стола на тему "Опыт взаимодействия государственных и религиозных институтов в реализации программ развития институтов гражданского общества" в рамках ХХХ Международных образовательных чтений в мае 2022 года, выстраивание органами государственной власти разных уровней взаимодействия с религиозными институтами особенно важно в системе исполнения наказаний. Практически во всех субъектах Российской Федерации заключены договоры о взаимодействии территориальных органов УИС с зарегистрированными в установленном порядке централизованными религиозными организациями. Причем такие соглашения заключаются непосредственно между исправительным учреждением и религиозной организацией, что в условиях отсутствия должной законодательной основы, безусловно, важно. В этой связи Минюсту России может быть рекомендовано обеспечивать дальнейшее укрепление механизмов взаимодействия представителей религиозных организаций с ФСИН России.

Замена военной службы альтернативной гражданской службой

В своих обращениях граждане обжаловали решения об отказе замены военной службы альтернативной гражданской службой, просили помочь проверить их правомерность, оказать содействие в такой замене.

Проверки, проводимые по нашим ходатайствам военными комиссариатами и органами прокуратуры, не подтверждали нарушений прав заявителей, поскольку они не имели оснований для замены военной службы на альтернативную гражданскую либо был пропущен срок для подачи заявления о соответствующей замене, предусмотренный пунктом 1 статьи 11 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 113-ФЗ "Об альтернативной гражданской службе"*(151).

В то же время в судебной практике немало случаев, когда по делам, связанным с альтернативной гражданской службой, за гражданами признается право на ее выбор по религиозным убеждениям.

В этой связи важно обеспечивать более активное информирование граждан о порядке реализации права на альтернативную гражданскую службу, разъяснять новеллы законодательства в данной сфере, в том числе в части продолжения прохождения альтернативной гражданской службы в случае объявления мобилизации.

Основные результаты рассмотрения обращений

По результатам рассмотрения обращений в большинстве случаев заявителям требовалась консультация об их правах, свободах, средствах защиты. Дана 81 такая консультация, 46 обращений были переданы в другие государственные органы по компетенции.

В ходе проверок в большинстве случаев было установлено, что решения органов и должностных лиц были приняты в соответствии с законом. Практика работы по жалобам этой категории позволяет сделать вывод о необходимости умножать усилия по правовому просвещению граждан в вопросах реализации свободы совести и вероисповедания, в том числе во взаимодействии с религиозными организациями.

Уполномоченный и ее представители принимали участие в обсуждении актуальных проблем реализации свободы совести и вероисповедования на круглом столе на тему "Мировые религии против идеологии нацизма и фашизма в XXI веке", состоявшемся на площадке Комитета Государственной Думы по развитию гражданского общества, деятельности общественных и религиозных объединений (март 2022 года), первом Международном антифашистском конгрессе (август 2022 года), межрелигиозной конференции "Милосердие в России" (сентябрь 2022 года) и на других экспертных площадках. Лейтмотивом наших выступлений была тема дальнейшего развития гарантий свободы совести и вероисповедания граждан в нашей многонациональной и многоконфессиональной стране, объединения всех граждан и верующих по вопросу противодействия фальсификации истории и героизации нацизма. В этом направлении среди ключевых шагов на ближайшую перспективу видим укрепление сотрудничества с молодежью, а также наращивание усилий по продвижению правочеловеческих ценностей на различных площадках, в том числе на международной арене.

3.4. Свобода слова и защита прав журналистов

В условиях колоссального санкционного давления на Россию, попыток заглушить голос правды и отменить свободу слова, лишив информации об истинном положении вещей миллионы людей, защита этого важнейшего права человека, да и самих средств массовой информации, находилась в фокусе нашего повышенного внимания.

Участились случаи воспрепятствования деятельности журналистов и российских СМИ, работающих за рубежом. Серьезные ограничения для их работы созданы в США и европейских странах. Масштаб нарушений носит беспрецедентный характер. Так, Совет ЕС решением от 1 марта 2022 г. запретил трансляцию контента каналов RT и Sputnik на своей территории*(152). В рамках шестого пакета санкций против России приостановлено вещание в ЕС трех российских телеканалов: "Россия РТР/РТР Планета", "Россия 24" и "ТВ Центр-Международный"*(153). И здесь мы отчетливо видим, что, несмотря на декларируемую свободу слова, европейские лидеры и их американские партнеры на самом деле обеспечивают монополию собственного информационного контента исходя исключительно из политических соображений.

Весьма актуальна задача обеспечения безопасности журналистов и создания для них условий работы в зоне СВО. Ежедневно, рискуя жизнью, они выполняют профессиональный долг: освещают события, рассказывают о боевых действиях и судьбах людей, вынужденных покинуть разрушенные дома, о восстановлении освобожденных городов, о бесчинствах украинских националистов. Призывы украинских властей к насилию и физической расправе над российскими журналистами, работающими в зоне СВО, объявление награды за головы журналистов*(154) являются вопиющим нарушением прав человека и вынуждают искать дополнительные механизмы их защиты.

Деятельность Уполномоченного и его Аппарата по обеспечению и защите свободы слова и прав журналистов осуществлялась по 4 основным направлениям: мониторинг соблюдения права на свободу слова; рассмотрение обращений; взаимодействие со СМИ; взаимодействие с международными организациями в интересах защиты прав российских журналистов.

Мониторинг соблюдения права на свободу слова

Нами постоянно проводится мониторинг соблюдения права на свободу слова. В этих целях анализируем поступающие обращения, социальные сети, печатные и интернет-издания, участвуем в конференциях, круглых столах и других мероприятиях, проводимых по данной тематике.

Уполномоченный и ее представители приняли участие в ряде мероприятий, в числе которых: IV заседание Международного Полицейского Клуба "Права человека в цифровую эпоху" (январь 2022 г.); круглый стол "Права человека и санкции", проведенный в Доме прав человека (апрель 2022 г.); конференция "Эра цифровой трансформации", организованная центром конференций "Сегодня" (май 2022 г.); заседание 51-й сессии Совета по правам человека ООН, в ходе которого обсуждалось влияние санкционной политики Запада на реализацию свободы слова российскими гражданами (сентябрь 2022 г.); XXVI Форум современной журналистики "Вся Россия - 2022" (сентябрь 2022 г.); круглый стол в Совете Федерации на тему: "Конституционные гарантии защиты прав несовершеннолетних в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (октябрь 2022 г.).

Проблематика свободы слова находит обсуждение в рамках наших рабочих встреч с журналистами и блогерами. Тесное сотрудничество с журналистским сообществом позволяет Уполномоченному не только выходить на проблемы защиты свободы слова и свободы массовой информации, но также проводить мониторинг иных прав и свобод человека и гражданина.

Поступающие от журналистов сигналы нередко позволяют, не дожидаясь формальных обращений граждан, действовать на опережение, осуществляя проверки по сообщаемым нарушениям прав и принимая меры к их восстановлению, а также обращая внимание органов власти на существующие проблемы, инициируя совершенствование законодательства в отдельных сферах. В общей сложности инициированы проверки по 68 публикациям СМИ, в которых указывалось на нарушения прав человека. В отдельных случаях нарушения подтвердились, и во взаимодействии с органами государственной власти удалось оказать помощь людям.

22 ноября 2021 г. в "Российской газете" был опубликован материал "На Алтае продолжают закручивать гайки", в котором сообщалось о нарушении прав жителей поселка Сибирская Долина. Из материала следовало, что местные жители столкнулись с проблемой водоснабжения, а попытки обратить внимание властей к сложившейся ситуации обернулись привлечением к административной ответственности гражданки З. и несовершеннолетнего Л. Уполномоченный обратилась к прокурору Алтайского края. Проведена проверка, по результатам которой приняты меры по обеспечению жителей поселка водоснабжением. Производство по делам об административных правонарушениях в отношении З. и Л. прекращено ввиду отсутствия состава правонарушений (исх. N ТМ 67086-91 от 24.01.2022).

Рассмотрение обращений граждан

К нам поступает не так много письменных обращений по вопросам свободы слова и журналистской деятельности. В 2022 году наблюдалось снижение их числа (-17%) по сравнению с предыдущим годом - всего 29 (в 2020 году - 38, в 2021 году - 35).

Наибольшее количество обращений (41%) затрагивали вопросы защиты прав журналистов. Второй по величине группой стали сообщения о нарушении прав граждан на получение достоверной информации (28%). Небольшая часть обращений касалась вопросов блокировки контента в сети Интернет (7%).

Защита прав журналистов

Заявители сообщали о фактах задержаний журналистов в связи с их профессиональной деятельностью в ходе несогласованных публичных мероприятий, о создании препятствий в поиске информации, недопуске журналистов на открытые заседания органов власти.

В ноябре 2022 г. в наш адрес поступило обращение от руководителя одной из правозащитных организаций, согласно которому журналистка В., находясь в г. Махачкале, 26 сентября 2022 г. была задержана якобы за участие в несанкционированном публичном мероприятии и признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 6 ст. 20.2 КоАП РФ. Однако с 28 сентября 2022 г. ее местонахождение было неизвестно. Заявительница просила Уполномоченного помочь выяснить, где находится В., а также содействовать в допуске к ней адвоката. В ходе рассмотрения обращения во взаимодействии с Уполномоченным по правам человека в Республике Дагестан Д.Р. Алиевым установлено, что В. отбывает административный арест в ИВС ОМВД России по Карабудахкентскому району Республики Дагестан. По нашей просьбе организовано ее посещение в изоляторе временного содержания ОМВД России по Карабудахкентскому району Республики Дагестан заместителем районного прокурора, к ней также был допущен адвокат. После отбытия назначенного судом административного наказания В. освобождена (вх. N В-941 от 29.09.2022).

В целях обеспечения прав журналистов полагаю важным поддерживать оперативный и конструктивный диалог между редакциями СМИ, институтами гражданского общества, уполномоченными по правам человека и правоохранительными органами, а также заблаговременно доводить информацию о командировании на мероприятие представителей СМИ до сведения правоохранительных органов.

Одновременно мониторинг ситуации показывает, что сохраняет актуальность содержащаяся в Докладе за 2021 год рекомендация о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства в сфере журналистской деятельности. Положения КоАП РФ не устанавливают ответственности за такие формы ущемления свободы массовой информации, как: вмешательство в деятельность и нарушение профессиональной самостоятельности редакции; незаконное прекращение либо приостановление деятельности СМИ; установление ограничений на контакты с журналистом и передачу ему информации; нарушение других прав журналиста, установленных Законом Российской Федерации "О средствах массовой информации"*(155). В целях повышения эффективности защиты свободы массовой информации и принимая во внимание важность гармонизации законодательства различной отраслевой принадлежности предлагается учесть изложенное в новой редакции КоАП РФ.

Распространение информации, нарушающей права и свободы граждан

Главным образом заявители сообщали о распространении в сети Интернет информации экстремистского характера, персональных данных, сигнализировали о случаях травли в Интернете. Отдельные обращения содержали жалобы на необоснованное, по мнению заявителей, привлечение к ответственности за нарушения при распространении информации в сети Интернет.

К Уполномоченному поступило обращение о неправомерных действиях неустановленного интернет-пользователя, разместившего видеоролик о нападении на отдел полиции в г. Ижевске. Видео сопровождалось комментариями, которые, по мнению заявителя, были направлены на разжигание межнационального конфликта. После нашего обращения в прокуратуру Удмуртской Республики и в Роскомнадзор приняты меры по ограничению доступа к указанному видеоматериалу (вх. N М-2226 от 12.10.2022; вх. N 491 от 11.01.2023).

Важно в этой связи обратить внимание на недопустимость злоупотребления правом на свободу слова, оно не может использоваться в качестве прикрытия для распространения лжи. Но, к сожалению, все чаще мы сталкиваемся с ситуациями, когда данное право становится средством унижения и оскорбления, дискредитации и подрыва деловой репутации физических, юридических, должностных лиц, органов государственной власти и местного самоуправления. Особенно актуальной данная проблема стала в 2022 году, в связи с огромным потоком ложной информации о целях проведения СВО на территории Украины и о действиях Вооруженных Сил Российской Федерации в рамках ее выполнения, распространяемой не только представителями иностранных государств, но и отдельными российскими гражданами и представителями общественности.

В рамках информационной войны с Россией в последние годы западным сообществом была развернута беспрецедентная по своим масштабам медийная дезинформационная кампания. С удовлетворением отмечаем случаи, когда распространение откровенно лживой информации о Российской Федерации и действиях наших вооруженных сил приводило к заслуженным последствиям для ее авторов - причем как для представителей СМИ, так и для представителей власти.

Так, в мае 2022 г. за невыполнение своих обязанностей, а также за распространение "фейков" о российской армии была снята с должности омбудсмена Украины Л.Л. Денисова. В ноябре 2022 г. за публикацию ложной антироссийской информации был уволен репортер американского информагентства Associated Press*(156).

Блокировка контента в сети Интернет

Особенности выражения мнения в сети Интернет по сравнению с традиционными СМИ определили появление нового механизма ограничений - изъятие или блокировка из интернет-пространства информации, которая нарушает законодательство или права других граждан, удаление аккаунтов пользователей.

В целях контроля за реализацией гражданами права на свободу слова и недопустимостью злоупотребления этим правом государство наложило на владельцев социальных сетей и иных интернет-площадок не только обязанность по блокировке соответствующего контента по указанию государственных органов, но и обязанность по самостоятельному мониторингу информации, публикуемой их пользователями*(157). Вместе с этим интернет-компании могут регулировать правила поведения пользователей и без санкционирования со стороны государства - самостоятельно устанавливая некоторые ограничения свободы слова, под которые может подпадать и законный с точки зрения российского законодательства контент. Такие ограничения закреплены в пользовательском соглашении, принятие которого необходимо при регистрации на цифровой платформе.

В данной связи хотелось бы отметить, что не только на государстве, но и на интернет-компаниях лежит обязанность соблюдения баланса между контролем за размещаемым контентом в целях пресечения злоупотребления правом и недопущением нарушений права на свободу слова собственными действиями и правилами.

Взаимодействие со СМИ в вопросах обеспечения и защиты свободы слова

Планируем укреплять сотрудничество со СМИ и журналистским сообществом. Такое взаимодействие позволяет, с одной стороны, быть в курсе актуальных проблем деятельности средств массовой информации, с другой - информировать общество, создавая предпосылки для реализации гражданами свободы слова, для их участия в обсуждении актуальной правочеловеческой повестки.

Взаимодействие Уполномоченного со СМИ осуществлялось в различных формах.

Особое внимание уделялось освещению работы Уполномоченного в изданиях СМИ. В этих целях нами регулярно рассылались пресс-релизы по итогам мероприятий с участием Уполномоченного и ее представителей, а также тематические комментарии, которые давала Уполномоченный по событиям текущей повестки.

Как следствие, общее число публикаций в СМИ о деятельности Уполномоченного за 2022 год составило 36 555 - на 17% больше, чем в предыдущем году. О деятельности Уполномоченного вышло в общей сложности 596 телеэфиров на разных каналах (рост в сравнении с 2021 годом - примерно в 2 раза). Широко тиражировались в СМИ тематические комментарии и интервью Уполномоченного: в общей сложности они были обнародованы в 358 источниках.

Новацией 2022 года стали подготовка сотрудниками Аппарата видеоконтента - заявлений и комментариев Уполномоченного и его моментальная передача для прямого использования в выпусках федеральных телеканалов.

Практикуются встречи Уполномоченного с журналистами в очном формате, как в рамках мероприятий, проводимых в Доме прав человека, так и индивидуально в ходе пресс-брифингов или пресс-подходов. Для представителей СМИ в Доме прав человека оборудован пресс-центр с возможностью следить за трансляцией мероприятий, созданы все условия для удаленной работы.

В 2022 году представители журналистского сообщества принимали активное участие в работе Экспертного совета при Уполномоченном. В частности, в заседании секции по вопросам международного сотрудничества и защиты прав мигрантов Экспертного совета при Уполномоченном 31 октября 2022 г. принял участие в качестве одного из спикеров исполнительный директор медиагруппы "Россия сегодня" К.В. Вышинский.

Еще одним направлением взаимодействия Уполномоченного с журналистским сообществом является поддержка журналистов и СМИ, которые вносят вклад в соблюдение и защиту прав человека.

Под эгидой Уполномоченного и Союза журналистов России проводится Всероссийский конкурс средств массовой информации на лучшее освещение проблем защиты прав человека и правозащитной деятельности "В фокусе - права человека". Он направлен на привлечение СМИ к более широкому и объективному освещению проблем защиты прав человека и правозащитной деятельности; содействие соблюдению и уважению прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти и местного самоуправления, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими; популяризацию лучших практик правозащитной деятельности. В 2022 г. его победителями стали журналисты из г. Москвы, Свердловской и Нижегородской областей.

Планируем укреплять сотрудничество со СМИ в вопросах мониторинга ситуации с правами человека и развития правовой грамотности, в том числе в рамках соглашения о взаимодействии, заключенного Уполномоченным в 2021 году с Союзом журналистов России.

Взаимодействие с международными организациями в целях защиты прав журналистов за рубежом

Глобальной системной проблемой в сфере защиты свободы слова и свободы массовой информации стала практика преследования российских журналистов за рубежом. Подобные факты имели место и раньше - но в 2022 году они приобрели поистине массовый характер. Как было отмечено участниками заседания круглого стола "Права человека и санкции", состоявшегося в Доме прав человека 27 апреля 2022 г., сложившаяся ситуация характеризуется не только преследованием российских журналистов в зарубежных странах, но и практически полным исключением отечественных СМИ из западного медиапространства*(158).

Больше всего фактов травли российских и русскоязычных СМИ зафиксировано в США, Великобритании, Канаде, Австралии, Литве и Эстонии. В большинстве указанных стран приостановлено вещание ряда российских каналов, интернет-провайдеры массово блокируют сайты российских СМИ. Кроме того, многие государства ввели санкции против российских журналистов, в том числе за освещение событий на Украине.

В настоящее время в фокусе нашего внимания судьба целого ряда не только российских, но и зарубежных журналистов, занявших объективную позицию в вопросах украинско-российских отношений, которые были подвергнуты преследованиям в связи с их деятельностью.

Среди них следующие:

Ян Таксюр, писатель-сатирик, ведущий православного ТВ-канала, арестованный на Украине по обвинению в государственной измене за призывы к миру и защиту Украинской православной церкви.

Александр Олейников, Президент Всеукраинской общественной научной организации "Украинская академия русистики", главный редактор альманаха Посольства России на Украине "Российско-украинское обозрение", арестованный на Украине и заключенный под стражу по обвинению в сотрудничестве с российскими спецслужбами и подготовке государственного переворота.

Юрий Ткачев, журналист, главный редактор издания "Таймер", задержан СБУ по подозрению в посягательстве на территориальную целостность Украины и государственной измене.

Владимир Михайлов, корреспондент издания "ПолитНавигатор", который был задержан СБУ за сотрудничество с российским СМИ и обвинен в государственной измене.

Алина Липп, журналистка из Германии, столкнулась с преследованиями на родине за выражение альтернативной точки зрения на события в Донбассе.

Соня ван ден Энде, голландская журналистка, не может вернуться домой, поскольку ее материалы посвящены пропаганде США, гибридной антироссийской войне и ситуации на Украине под ракурсом, невыгодным для Запада.

Грэм Филлипс, британский журналист, в 2022 г. попал в санкционный список родной страны за то, что освещал события в Донбассе с позиции, отличной от версии официального Лондона.

Адриан Боке, французский журналист, подал прошение о предоставлении политического убежища в России после того, как ему стали поступать угрозы; побывав на Украине с волонтерской миссией, рассказал, что был свидетелем пыток и убийств российских военнопленных, а также инсценировки массовой гибели людей в г. Буче.

Владимир Линдерман, латвийский журналист и политический активист, задержан и заключен под стражу в г. Риге по обвинению в поддержке преступлений против мира.

Марат Касем, шеф-редактор Sputnik Литва, задержан латвийскими спецслужбами по обвинению в нарушении экономических санкций Евросоюза в отношении России и шпионаже в пользу России.

Помимо рестрикций со стороны отдельных государств, введены ограничения и для ряда интернет-платформ. Максимальное количество ограничений ввел YouTube. В списке, опубликованном МИДом России, зафиксировано 18 случаев нарушений прав российских СМИ и журналистов за рубежом*(159). Среди них - блокировка интернет-вещания ряда телеканалов, в том числе НТВ, а также каналов, связанных с RT и "Спутник" в Европе. YouTube также заблокировал канал "Дума ТВ", который принадлежит Государственной Думе.

Ряд действий, направленных на ограничение поступления населению сведений из российских информационных источников, зафиксирован в работе Twitter. Еще в феврале 2022 года платформа ограничила у себя доступ к российским СМИ, упомянуты случаи удаления официальных сообщений российских диппредставительств о ходе специальной военной операции. В свою очередь, социальная сеть Facebook (запрещена в России) ввела запрет на размещение рекламы российскими СМИ и ограничила работу официальных аккаунтов ряда телеканалов и интернет-площадок, а также разрешила своим пользователям в "некоторых странах" призывать к насилию против россиян*(159).

Ограничения доступа к "пророссийскому" контенту и широкое распространение украинской дезинформации фактически лишили выбора граждан иностранных государств, а также возможности изучать, анализировать происходящее с разных сторон и формировать свое мнение самостоятельно. В такой ситуации даже не разделяющие позицию российских информационных источников люди вступились за свободу слова.

К примеру, редактор испанского издания Naiz Д. Ласканоитурбуру заявил, что, хотя он не поддерживает редакционную политику Russia Today и Sputnik, такие СМИ тоже должны иметь возможность выражать свою позицию, и ЕС обязан уважать их "право на инакомыслие"*(160).

В рамках своего мандата в 2022 году Уполномоченный трижды обращалась в международные и зарубежные органы и организации о недопустимости преследования российских журналистов и СМИ, дискриминации российского контента в глобальных социальных сетях, в том числе к Генеральному секретарю Совета Европы, в ПАСЕ по мониторингу, к Уполномоченному правительства ФРГ в области прав человека и гуманитарной помощи. В обращениях акцентировала внимание на недопустимости запрета вещания российских телеканалов и давления на российских журналистов со стороны официальных органов иностранных государств. Требовала прекратить гонения в отношении российских журналистов за осуществление своей профессиональной деятельности и грубое нарушение основополагающего права на распространение информации, закрепленное в универсальных и региональных международных правовых актах.

Учитывая роль, которую приобретает свобода слова и массовой информации в современном обществе, будем наращивать усилия по защите и обеспечению прав человека в данной сфере, в том числе содействовать повышению законодательных гарантий прав журналистов на территории России и более оперативно реагировать на распространяемую в СМИ и социальных сетях информацию о фактах грубого нарушения прав в целях опровержения фейков и обеспечения защиты граждан в случаях, если право действительно было нарушено. Также продолжим держать в фокусе внимания ситуацию с соблюдением прав и свобод российских журналистов за рубежом и отстаивать их интересы на международных площадках.

3.5. Право на обращение в органы публичной власти

Право на обращение представляет собой одну из самых распространенных и востребованных форм участия граждан в управлении государством, посредством которой обеспечивается реализация других их прав и свобод. Порядок такой обратной связи установлен на уровне закона*(161). Принимаются меры по совершенствованию механизма обращений и гарантий обеспечения такого права. На необходимость внимательного отношения государственных и муниципальных органов к обращениям граждан, к вопросам их оперативного рассмотрения и принятия по ним справедливых решений обращает внимание Президент Российской Федерации В.В. Путин*(162).

Однако установленный порядок рассмотрения обращений граждан, к сожалению, соблюдается не всегда и не всеми государственными и муниципальными служащими, что побуждает граждан обращаться к Уполномоченному.

Общая характеристика обращений

В последние годы наблюдается тенденция к увеличению жалоб граждан к Уполномоченному на нарушение установленного порядка рассмотрения их обращений, адресованных к государственным и муниципальным органам: в 2020 году - 448, в 2021 году - 577, в 2022 году - 664. В 2022 году рост произошел по большинству категорий обращений (рис. 65): по вопросам передачи обращений в орган власти, действия которого обжалуются (+28%); в части получения некачественного ответа (+67%); по причине нарушения сроков рассмотрения обращений (+22%). Вместе с тем несколько сократилось количество обращений по поводу организации личного приема (-7%). Такая динамика, на наш взгляд, объясняется расширением доступности средств обращения к должностным лицам и органам власти.

Из общего массива жалоб 11 были коллективными. Они касались порядка и сроков рассмотрения обращений заявителей по вопросам таможенного оформления и регистрации транспортных средств с регистрационными знаками Республики Армении, ввезенных на территорию Российской Федерации; нарушения режима тишины в ночное время мусороуборочной техникой; предоставления информации о причинах эвакуации школьников из образовательных организаций; оказания содействия в направлении документов заявителей в компетентные органы власти; обеспечения безопасности дорожного движения.

Из Ростова-на-Дону поступила коллективная жалоба от жителей д. 57 по ул. Нагибина. В ней говорилось, что АО "Чистый город" нарушает режим тишины и покоя граждан в ночное время, т.к. с шумом и грохотом осуществляет вывоз мусора. Гражданин В. от лица всех жильцов подал заявление в административную инспекцию Ростовской области, но она не отреагировала. В связи с этим мы обратились в областную прокуратуру, которой было установлено нарушение требований ч. 3 ст. 5, ч. 4 ст. 10, ч. 1 ст. 12 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". В адрес начальника названной инспекции внесено представление (вх. N КЛ-76 от 15.02.2022).

Организация личного приема граждан

Самую большую группу составляют обращения по поводу организации личного приема должностными лицами. Их тематика показана на рис. 66.

Повышению гарантий права граждан на личный прием послужило бы законодательное закрепление единых требований к размещению информации (в том числе на официальных интернет-сайтах) о порядке записи на личный прием, о времени и конкретных должностных лицах, его осуществляющих, о технической возможности и программных требованиях онлайн-приемов.

Получение некачественного ответа

Второй по объему группой являются обращения, содержащие претензии к качеству ответов, получаемых от должностных лиц органов публичной власти. В большинстве таких заявлений утверждается, что отказ в удовлетворении жалобы не содержит обоснований (74 обращения), ответы даны не на все поставленные вопросы (66), в ответах представлены неверные, искаженные сведения (30).

Сотрудники Южного таможенного управления и Крымской таможни проигнорировали часть поставленных в заявлении гражданина Ц. вопросов. Они не предоставили ему сведения по вопросам обращения с приобретенными транспортными средствами, организации таможенного контроля и уплаты таможенных платежей. Посчитав, что его права нарушены, Ц. пожаловался нам. В ФТС России нами было направлено мотивированное ходатайство о проведении проверки, в результате которой были установлены нарушения прав заявителя: руководством указанных таможенных органов не обеспечено всестороннее рассмотрение обращения заявителя. В этой связи к должностным лицам, допустившим нарушения, применены меры материального воздействия, а гражданину Ц. направлены разъяснения по интересующим его вопросам (вх. N Ц-42 от 11.03.2022).

Законодательством предусмотрены требования к письменным обращениям граждан*(163), при этом не установлены требования к ответам на них органов публичной власти. Справедливое требование объективности, всесторонности и своевременности в части 1 статьи 10 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" адресовано к процедуре рассмотрения обращения, но не к содержанию текста ответа.

Высказанное нами ранее предложение об установлении стандартов качества ответов на обращения граждан поддержано Минэкономразвития России (вх. N 14514 от 15.07.2022). Представляется целесообразным рекомендовать Правительству Российской Федерации рассмотреть вопрос о закреплении в названном законе требований ясности, полноты и компетентности ответов, направляемых в адрес граждан и организаций.

Необходимо отметить, что административное законодательство предусматривает ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений (статья 5.59 КоАП РФ). На практике должностные лица, как правило, привлекаются к ответственности за нарушение сроков ответа или отсутствие ответа, а вот за некачественные ответы ответственность не наступает. Хотя предоставление органом публичной власти неполного и немотивированного ответа вполне может рассматриваться как отсутствие ответа гражданину как такового.

Передача обращения в орган власти, действия которого обжалуются

Третья по численности группа жалоб граждан связана с передачей обращений заявителей в органы власти, действия которых обжалуются. Нередко жалобы, поданные в надзорный или вышестоящий орган, передаются в территориальный орган, вынесший оспариваемое решение.

В Приморском крае гражданин К. еще в 2017 г. закрыл исполнительное производство, в рамках которого на регистрационные действия в отношении его автомобиля были наложены ограничения. С тех пор ни приставы-исполнители, ни сотрудники ГИБДД не могли внести в федеральную информационную систему сведения об их отмене. На протяжении пяти лет все жалобы, поданные К. в вышестоящие инстанции, передавались для рассмотрения в те подразделения, бездействие которых приводило к нарушению его прав. В итоге за помощью он обратился к нам. Проведенная УМВД России по Приморскому краю проверка показала, что на ведомственном служебном портале АИС ФССП России при взаимодействии между ФССП России и МВД России возникли технические проблемы, которые были незамедлительно устранены. В системе ФИС ГИБДД-М опубликованы сведения о том, что ограничения в отношении автомобиля К. сняты (вх. N К-740 от 11.03.2022).

Полагаем, что необходимо усилить прокурорский надзор и ведомственный контроль за исполнением законов о рассмотрении обращений граждан.

Нарушение сроков рассмотрения обращений

Каждая шестая жалоба касалась сроков рассмотрения обращений граждан. Главным образом граждане жаловались на несоблюдение 30-дневного срока ответа из государственного или муниципального органа, иных установленных законом сроков, в том числе в рамках предоставления государственных услуг.

Жительница Калужской области Б. подала заявление на оформление заграничного паспорта. Его приняли, но по прошествии трех месяцев документ так и не выдали. Понимая, что ее права нарушены, Б. обратилась к нам. В целях оказания помощи женщине областным управлением МВД России была проведена проверка. По ее результатам должностные лица, допустившие нарушение сроков оформления документа, привлечены к дисциплинарной ответственности, а заявительнице выдан заграничный паспорт (вх. N Б-992 от 01.06.2022).

Наше изучение проблемы показало, что формально 30-дневный срок ответов органами публичной власти в абсолютном большинстве случаев не нарушается. Недоразумения возникают в связи с тем, что статья 8 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" закрепляет трехдневный срок регистрации обращений с момента их поступления в орган публичной власти. Но аналогичное требование к регистрации и направлению ответов гражданам законом не предусмотрено. Представляется, что решению проблемы способствовало бы законодательное закрепление правила о направлении письменного ответа гражданину в пределах установленного законом срока рассмотрения его обращения.

Основные результаты работы по рассмотрению обращений

В общей сложности во взаимодействии с органами государственной власти положительно разрешена 81 жалоба в интересах 139 граждан (см. рис. 67).

Анализ результатов проверок позволяет сделать вывод, что зачастую должностными лицами допускается формальный подход к разрешению нестандартных ситуаций, в которых оказываются граждане, а также безразличие к результатам рассмотрения обращений. Нередко причиной названной негативной тенденции является загруженность должностных лиц, нехватка кадров. В этой связи представляется важным совершенствование процедуры рассмотрения обращений с точки зрения их автоматизации в целях обеспечения для граждан удаленного доступа к информации о ходе их рассмотрения. В первую очередь, это касается обращений информационно-справочного характера, в том числе повторных обращений по вопросам результатов рассмотрения первичных, которые составляют существенную долю документооборота органов публичной власти.

Вопросы цифровизации в сфере коммуникации граждан и органов публичной власти

В ежегодных докладах нами неоднократно отмечалось, что наиболее эффективным средством соблюдения права граждан на обращение в органы публичной власти, в том числе сроков рассмотрения обращений, является цифровизация указанной сферы. Федеральный закон N 59-ФЗ не предусматривает отдельных процедур для рассмотрения электронных обращений граждан. Согласно части 3 статьи 7 указанного закона в обращении в форме электронного документа гражданин в обязательном порядке указывает свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), адрес электронной почты, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения.

Требования о наличии в электронном обращении подписи заявителя нет. Однако это не мешает органам государственной власти на практике отказывать гражданам в принятии такого обращения к рассмотрению, требуя приложить сканированную версию бумажного обращения.

Согласно части 3 статьи 10 указанного закона, ответ на обращение подписывается руководителем органа, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом. Однако не указано, какой формат электронной подписи из установленных статьей 5 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. N 63-ФЗ "Об электронной подписи" необходимо ставить на документе*(164). Наиболее часто подпись в ответе ставится на бумажном носителе, затем сканируется и отправляется гражданину. В таком случае гражданин получает копию, а не оригинал ответа на обращение, в связи с чем в будущем могут появиться проблемы с реализацией прав гражданина и идентификацией ответа публичного органа.

Практика показывает, что количество обращений, направленных с использованием электронного формата, неуклонно растет. Набирает популярность и показывает свою эффективность относительно новый способ подачи обращений в органы публичной власти - через интернет-приемные. Успешным примером служит Электронная приемная Президента Российской Федерации (ЭП) - информационно-телекоммуникационная система, обеспечивающая прямую связь с Приемной Президента Российской Федерации в городе Москве через сеть терминалов, установленных в зданиях органов местного самоуправления 194 городов с населением свыше 70 тыс. человек, удаленных от ближайших приемных на 100 км и более. Терминал обеспечивает: передачу обращения в форме электронного документа; обращение в устной форме; личный прием по предварительной записи в режиме видеосвязи с уполномоченным лицом - сотрудником Приемной Президента Российской Федерации в городе Москве и др.

Большую доступность Уполномоченного для граждан позволили обеспечить интернет-приемная, на которую в 2022 году поступило в 2,5 раза больше обращений, чем в прошедшем году, а также круглосуточная горячая линия, принявшая 25 644 звонка (в 2021 году - 16 731); из них 8156 были зарегистрированы в качестве обращений, требующих дальнейшей проработки, по остальным даны исчерпывающие консультации.

Заслуживают поддержки находящиеся на рассмотрении Государственной Думы инициативы, предлагающие возможность направления гражданами и юридическими лицами обращений в органы публичной власти в форме электронного документа посредством ФГИС *(165). При этом не исключается право подачи обращения в письменной форме (бумажном виде) или в форме электронного документа по электронной почте либо посредством информационных систем органов и организаций в сети Интернет. Законопроект также вводит единый порядок направления обращений, что улучшит качество и сроки взаимодействия граждан и органов власти, поскольку ответственный за рассмотрение обращения орган будет определен из заранее сформированного списка.

В контексте использования цифровых технологий для обращения в органы публичной власти еще одна актуальная проблема связана с отсутствием возможности регистрации учетной записи в Единой системе идентификации и аутентификации (ЕСИА) с использованием номера мобильного телефона иностранного оператора.

В 2022 году человечество столкнулось с существенными геополитическими изменениями, что вызвало усиление миграционных потоков и актуализировало необходимость удаленного доступа граждан, проживающих за рубежом и сохраняющих с Россией тесную связь, к государственным и муниципальным услугам.

Согласно пункту 9.1 Правил использования федеральной государственной информационной системы "Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме"*(166) регистрация учетной записи в указанной системе возможна при наличии у гражданина абонентского номера радиотелефонной связи. На практике же при регистрации в ЕСИА возможно использовать номер телефона только российского оператора.

Поступающие к нам жалобы свидетельствуют о проблеме ограничения граждан в праве ознакомления с документами и материалами, связанными с рассмотрением их обращений, ввиду отказа органами публичной власти в направлении электронных образцов таких документов и материалов заявителям по электронной почте. В соответствии с законодательством*(167) при рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения. Названное право находит отражение в подзаконных актах государственных органов. На практике данные нормы толкуются как возможность гражданина ознакомиться с документами и материалами по месту их хранения, фактически исключая требование их пересылки в электронном виде.

Полагаем, что современные способы обмена информацией и документами нужно использовать при коммуникации между гражданами и органами публичной власти. Гражданам должна быть обеспечена возможность удаленно знакомиться с документами и материалами по их обращениям с учетом соблюдения мер информационной безопасности.

3.6. Право на проведение публичных мероприятий и участие в них

В 2022 году в России прошло около 30 тыс. публичных мероприятий. В мероприятиях участвовало 3,4 млн человек. В подавляющем большинстве это были санкционированные публичные мероприятия*(168).

Как реакция на происходящие в мире геополитические процессы и с целью обеспечения безопасности в законодательство, регламентирующее порядок проведения публичных мероприятий, был внесен ряд изменений. Запрещены публичные действия, направленные на дискредитацию использования Вооруженных Сил Российской Федерации в целях защиты интересов Российской Федерации и ее граждан, поддержания международного мира и безопасности*(169). Установлены ограничения на проведение публичных мероприятий на территории вокзалов, аэропортов, школ, больниц, детских и спортивных площадок, культовых помещений, органов публичной власти*(170). Исключены публичные мероприятия, проводимые иностранными агентами*(143). Эти изменения сказались на масштабах обращений в адрес Уполномоченного.

Общая характеристика обращений

Количество обращений по вопросам проведения публичных мероприятий сократилось по сравнению с предыдущим годом почти в три раза. Всего поступило 74 таких обращения, из них - 15 коллективные. Их тематика показана на рис. 68.

По сравнению с 2021 годом произошло значительное снижение числа жалоб на непропорциональное применение физической силы (в 7 раз), недопуск адвокатов (в 4,5 раза), несогласие с решением о привлечении к административной ответственности (в 4 раза).

Задержание и доставление в подразделение полиции

Более половины (55%) всех обращений поступили по вопросам несогласия с задержанием и доставлением участников публичных мероприятий в подразделения органов внутренних дел. Заявители сообщали о безосновательных задержаниях, нарушении сроков составления протоколов и невручении их копий, отсутствии протоколов об изъятии вещей и телефонов, принуждении к дактилоскопической регистрации. Однако организованные по ходатайствам Уполномоченного проверки надзорных и контролирующих органов не подтвердили обоснованность данных жалоб (задержание осуществлялось при наличии оснований, предусмотренных законом, протоколы составлялись в течение 3 часов с момента доставления, вещи и телефоны не изымались либо изымались с соответствующими отметками в протоколах, дактилоскопическая регистрация проводилась по добровольному согласию задержанных, а также принудительно - в отношении административно арестованных).

Несогласие с решением о привлечении к административной ответственности

В обращениях этой группы граждане сообщали о своей непричастности к участию в публичных мероприятиях либо об участии в таких акциях, но без нарушения законодательства Российской Федерации. Основательность отдельных жалоб подтвердилась.

В обращении к Уполномоченному в защиту гражданки Ч. сообщалось о неправомерности ее привлечения к административной ответственности в связи с участием в публичном мероприятии по сбору подписей против законопроектов об использовании QR-кодов в общественных местах и на транспорте. В рамках нашего ходатайства в прокуратуру Сахалинской области проведена проверка. Установлено, что протокол об административном нарушении составлен в отсутствие Ч., без учета норм ст. 28.2 КоАП РФ, в связи с чем его использование в качестве доказательства признано недопустимым. Южно-Сахалинским городским судом дело прекращено ввиду отсутствия в действиях Ч. состава административного правонарушения (вх. N 13727 от 11.07.2022). Областной прокуратурой за ненадлежащее исполнение полицией обязанностей при составлении протокола по ч. 5 ст. 20.2 КоАП РФ в адрес начальника УМВД России по г. Южно-Сахалинску внесены представления (вх. N 24564 от 08.11.2022).

Недопуск адвокатов

Каждая 10-я жалоба касалась вопросов недопуска адвокатов и препятствования общению с ними. В обращениях граждане указывали, как правило, на воспрепятствование сотрудниками полиции в совершении телефонного звонка адвокату для участия в деле и в пропуске его в здание отдела полиции. Вместе с тем проведенные проверки показали отсутствие правовых оснований для удовлетворения их просьб. Адвокаты допускались на территорию отдела полиции после регистрации в специальных журналах и соблюдения других требований по идентификации личности и статуса.

Неудовлетворительные условия содержания граждан в помещениях отделов полиции и в местах отбывания административного ареста

Граждане заявляли о неудовлетворительных условиях содержания (обеспечение питанием, питьевой водой), о неоказании медицинской помощи (вызов скорой помощи).

К нам обратился Ч. с жалобой на нарушение прав при содержании в помещении для административно задержанных в Отделе МВД России по району Беговой г. Москвы. На основании его заявления мы попросили УВД по САО ГУ МВД России по г. Москве провести проверку. Она показала, что права Ч. действительно были нарушены, ему не была предоставлена возможность позвонить, не разъяснены права, а за двое суток еда предоставлена лишь единожды. В связи с этим виновные должностные лица районного отдела МВД России привлечены к дисциплинарной ответственности (вх. N Ч-101 от 03.03.2022).

Применение физической силы

В своих обращениях граждане были не согласны с применением физической силы к митингующим при пресечении публичных акций. По каждому такому факту прокуратурой и вышестоящими органами внутренних дел проведены проверки. Факты непропорционального применения физической силы своего подтверждения не нашли, поскольку данные принудительные меры применялись на законных основаниях и служили средством преодоления сопротивления при задержании.

Согласование публичного мероприятия

В своих обращениях граждане жаловались на отказы в согласовании акций (митинга и шествия), которые они планировали провести. Однако проведенные нами совместно с компетентными органами проверки показали отсутствие правовых оснований для удовлетворения обращений. Данные мероприятия организаторы планировали проводить в запрещенных федеральным законодательством местах.

Вместе с тем, как представляется, сохраняет свою актуальность сформулированная в Докладе за 2021 год рекомендация о возможности подачи уведомлений о проведении публичных мероприятий онлайн через официальный интернет-портал государственных услуг, поскольку по своей правовой природе процедура такого согласования представляет собой не что иное, как государственную (муниципальную) услугу. Это позволило бы снизить излишний бюрократизм при таких согласованиях.

Основные результаты рассмотрения обращений

Проверки, проведенные нами совместно с органами прокуратуры и органами внутренних дел, показали, что в большинстве случаев основания для принятия мер реагирования по жалобам отсутствовали. По 4 жалобам претензии подтвердились.

Мониторинг регионального законодательства, регулирующего проведение публичных мероприятий

Нами был продолжен мониторинг приведения регионального законодательства, регулирующего данную сферу, в соответствие с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в его постановлениях от 1 ноября 2019 г. N 33-П и от 4 июня 2020 г. N 27-П*(171). По его итогам констатируем, что в 2022 году работа по выявлению противоречий и несоответствия положений законов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, а также действующему федеральному законодательству в сфере публичных мероприятий завершена в 5 регионах: в Иркутской и Ульяновской областях, в г. Севастополе, в Республике Ингушетия и Ставропольском крае.

Вместе с тем мониторинг показал, что региональные ограничения на проведение публичных мероприятий все еще разнородны, и их обусловленность объективными причинами не всегда очевидна. Так, в Республике Башкортостан запрещено проводить публичные мероприятия на территориях садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан*(172). В Челябинской области - на частной территории в случае отсутствия письменного согласия ее собственника*(173). В Республике Мордовия - на территории, непосредственно прилегающей к многоквартирным и индивидуальным жилым домам*(174).

Как видим, указанные ограничения не связаны со спецификой того или иного региона, с его историческими, культурными, иными объективными особенностями, и тем самым выходят за рамки региональной компетенции, очерченной федеральным законодателем*(175). По данным экспертов Научно-образовательного центра по правам человека Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА), в ряде случаев ограничения на проведение публичных мероприятий фактически устанавливаются муниципальными образованиями, которые определяют жесткие требования к порядку согласования с ними указанных мероприятий (например, закрепляя форму подачи уведомления о проведении мероприятия и отказывая заявителю, если данная форма не будет соблюдена)*(176).

С учетом изложенного представляется целесообразным рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществить ревизию ограничений региональным законодательством мест проведения публичных мероприятий на предмет соответствия Федеральному закону "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"*(177).

Совершенствование законодательства о публичных мероприятиях и пикетировании

Сегодня широкое распространение получают одиночные пикеты, поскольку для их проведения не требуется согласование с органами исполнительной власти. При этом имеют место случаи, когда в отношении граждан, проводивших одиночные пикеты, составляются административные протоколы по факту нарушения порядка проведения публичных мероприятий.

Одиночное пикетирование законодателем рассматривается как публичное мероприятие. Как следствие, все временные и другие ограничения, которые по тем или иным причинам вводятся для публичных мероприятий, распространяются не только на коллективные акции, но и на одиночные пикеты. В результате гражданам запрещено проводить одиночные пикеты, например, на "территориях, непосредственно прилегающих" к "опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности", зданиям судов, территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы.

В то же время одиночный пикет является формой реализации свободы выражения, а не свободы собраний. Данные положения нашли отражения как в научной литературе*(178), так и в некоторых региональных законах*(179). В этой связи было бы уместным осуществить регулирование проведения данной акции, закрепив правила ее проведения в специальном законодательстве.

Законодательного урегулирования требует, на наш взгляд, проведение так называемых "виртуальных публичных мероприятий". Если для участия в публичных мероприятиях есть правовая основа, которая регламентирует действия граждан при проведении, подготовке, участии и регистрации публичных мероприятий, то для "цифровых публичных мероприятий" отсутствует правовая база.

В целях соблюдения прав граждан и для регламентации процедуры проведения "виртуальных публичных мероприятий" представляется необходимым законодательно урегулировать: понятие "виртуальное (цифровое) публичное мероприятие"; права и обязанности граждан, которые изъявили желание принять участие в такой акции; порядок идентифицирования личности гражданина (например, через портал "Госуслуги"), участвующего в мероприятии; права и обязанности модераторов цифрового мероприятия; запреты и ответственность участников цифровых публичных мероприятий. Целесообразно создать специальные цифровые площадки для проведения таких мероприятий.