Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26 ноября 2015 г. N Ф08-8105/15 по делу N А61-2425/2014

г. Краснодар

26 ноября 2015 г.

Дело N А61-2425/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 17 ноября 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 ноября 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Мазуровой Н.С., судей Епифанова В.Е. и Мещерина А.И., в отсутствие в судебном заседании представителей заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Эгида Групп" (ОГРН 1071515015043), заинтересованных лиц: администрации местного самоуправления города Владикавказа (ОГРН 1021500578087), управления муниципальным имуществом, земельными ресурсами, архитектуры и градостроительства администрации местного самоуправления города Владикавказа (ОГРН 1021500579088), третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Северная Осетия-Алания, федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии", общества с ограниченной ответственностью "Атей", общества с ограниченной ответственностью "Мегаком", общества с ограниченной ответственностью "Энергос", открытого акционерного общества "Нефтяная компания "Роснефть-Артаг", извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, посредством размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации местного самоуправления города Владикавказа на решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия-Алания от 16.03.2015 (судья Бекоева С.Х.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.07.2015 (судьи Казакова Г.В., Егорченко И.Н., Марченко О.В.) по делу N А61-2425/2014, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "Эгида Групп" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Северная Осетия-Алания с заявлением к администрации местного самоуправления города Владикавказа (далее - администрация) и управлению муниципальным имуществом, земельными ресурсами, архитектуры и градостроительства администрации (далее - управление), в котором просило:

- признать незаконным отказ в выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта, выраженный в письме управления от 09.06.2014 N 2931 п-4734 (далее - отказ),

- обязать администрацию совершить в соответствии со статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) действия по выбору земельного участка примерной площадью 3700 кв. м, с предполагаемым местом расположения: Республика Северная Осетия-Алания, г. Владикавказ, ул. Архонское шоссе, в кадастровом квартале 15:09:041005 (далее - земельный участок), в ответ на заявление общества о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта от 30.05.2014 исх. N 2 (уточненные требования, т. 1, л. д. 125, 150 - 153).

Определениями от 25.07.2014, от 23.01.2015 и от 18.02.2015 суд привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Северная Осетия-Алания (далее - управление Росреестра), федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" (в лице филиала по Республике Северная Осетия-Алания, далее -кадастровая палата), общество с ограниченной ответственностью "Атей" (далее - ООО "Атей"), общество с ограниченной ответственностью "Мегаком" (далее - ООО "Мегаком"), общество с ограниченной ответственностью "Энергос" (далее - ООО "Энергос), открытое акционерное общество "Нефтяная компания "Роснефть-Артаг" (далее - ОАО "НК "Роснефть-Артаг"; т. 1, л. д. 1 - 4, 150 - 153, т. 2, л. д. 112 - 116).

Решением от 16.03.2015, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 30.07.2015, заявление общества удовлетворено. Отказ управления в выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта, выраженный в письме от 09.06.2014 г N 2931 п-4734, признан незаконным, как не соответствующий статье 31 Земельного кодекса и пункту 5.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденного постановлением Главного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 N 74 (зарегистрировано в Минюсте России 25 января 2008 года N 10995, далее - постановление N 74). На администрацию возложена обязанность совершить в течение 10 дней после вступления настоящего решения в законную силу в соответствии со статьей 31 Земельного кодекса (в редакции, действовавшей на момент обращения общества с заявлением от 30.05.2014 N 2) действия по выбору земельного участка в ответ на заявление общества о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта от 30.05.2014 N 2. Судебные акты мотивированы следующим. Общество обратилось в администрацию с заявлением от 30.05.2014 N 2 о выборе земельного участка площадью 3 700 кв. м и предварительном согласовании места размещения объекта для строительства автосалона со станцией технического обслуживания автомобилей на 2 поста, в данном заявлении поименованы необходимые согласно пункту 1 статьи 31 Земельного кодекса сведения. К заявлению приложена схема расположения участка, составленная кадастровым инженером. В предоставлении участка по процедуре предварительного согласования места размещения объекта обществу отказано письмом от 09.06.2014, со ссылкой на расположение участка в охранной зоне АЗС (4 класс опасности, охранная зона составляет 100 м). Судом установлено и не оспаривается сторонами, что испрашиваемый земельный участок согласно Правилам землепользования и застройки г. Владикавказа (далее - Правила землепользования и застройки, утверждены решением Собрания представителей г. Владикавказа от 16.03.2012 N 32/11) расположен в территориальной зоне КП-1 (производственно-коммунальная зона 1-го типа), основным видом разрешенного использования земельных участков в которой является строительство станций и пунктов технического использования автомобилей. Существующая по соседству с испрашиваемым обществом участком, АЗС (ОАО "НК "Роснефть-Артаг") относится к IV классу опасности, для данного объекта предусмотрена 100-метровая санитарно-защитная зона (пункт 7.1.12 приложения к постановлению N 74). Вместе с тем, пунктом 5.3 постановления N 74 (в редакции от 25.04.2014) предусмотрено, что в границах санитарно-защитной зоны промышленного объекта или производства допускается размещать, в том числе, станции технического обслуживания автомобилей. Доказательств отнесения испрашиваемого обществом земельного участка к изъятым либо ограниченным в обороте землям, зарезервированным в интересах государства либо муниципального образования, к земельным участкам, переданным либо подлежащим передаче иному субъекту права в рамках предусмотренных земельным законодательством Российской Федерации процедур, к земельным участкам, в отношении которых принято решение о развитии территорий либо о том, что предоставление таких участков осуществляется исключительно на торгах, до даты поступления заявления общества в орган местного самоуправления, в материалы дела не представлено. Оснований для вывода о том, что исполнение администрацией требований статьи 31 Земельного кодекса в рамках рассмотрения заявления общества приведет к нарушению прав и (или) охраняемых законом интересов иных лиц, не имеется. Оспариваемое решение органа местного самоуправления, изложенное в письме от 09.06.2014 N 2931п-4734, не соответствует требованиям закона и нарушает права заявителя в сфере предпринимательской деятельности. Выбор земельного участка - первоначальная стадия процедуры предоставления земельного участка для строительства без проведения торгов, такой выбор и предварительное согласование места размещения объекта могут быть осуществлены только при соблюдении требований, предусмотренных в статьях 30, 31 Земельного кодекса. Исходя из предмета заявленных требований и существа допущенного заинтересованным лицом нарушения, в порядке восстановления прав заявителя суд счел необходимым возложить на заинтересованное лицо обязанность осуществить установленные законом действия по рассмотрению заявления общества от 30.05.2014 N 2, в соответствии со статьей 31 Земельного кодекса в редакции, действующей на момент подачи обществом заявления в администрацию. Поскольку с заявлением о предоставлении земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта общество обратилось в администрацию 30.05.2014, для целей разрешения вопроса о соответствии принятого органом местного самоуправления решения закону, применению подлежат нормы земельного законодательства Российской Федерации, действовавшие по состоянию на указанную дату. Доводы администрации и управления о невозможности применения к спорным правоотношениям статей 28 - 31 Земельного кодекса, по причине утраты ими силы с 01.03.2015 на основании Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 171-ФЗ), суд отклонил, сославшись на нормы пунктов 1 и 2 статьи 34 Закона N 171-ФЗ.

В кассационной жалобе администрация просит решение от 16.03.2015 и апелляционное постановление от 30.07.2015 отменить, принять по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных требований обществу отказать в полном объеме. По мнению подателя жалобы, общество просило предоставить ему определенный земельный участок указанного размера (3 700 кв. м), в указанном месте (определено адресно и на схеме), в связи с чем, у администрации не было возможности в рамках процедуры выбора земельного участка предлагать обществу другие варианты посредством изменения места расположения испрашиваемого земельного участка и (или) изменения его площади, в том числе ее уменьшения. Выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта являются одним из этапов предоставления участка для строительства. Возлагая на администрацию обязанность в течение 10-ти дней после вступления решения в законную силу, совершить действия по выбору земельного участка в соответствии со статьей 31 Земельного кодекса в редакции, действовавшей на момент обращения общества с заявлением от 30.05.2014 N 2, суд руководствовался статьей 34 Закона N 171-ФЗ. Однако, поскольку до 1 марта 2015 года решения о предварительном согласовании места размещения объекта по заявлению общества администрация не принимала, предоставление земельного участка обществу в аренду в соответствии со статьями 31 и 32 Земельного кодекса в редакции, действующей до вступления в силу Закона N 171-ФЗ, невозможно. В силу положений Закона N 171-ФЗ у администрации отсутствуют основания для совершения действий по выбору земельного участка в соответствии со статьей 31 Земельного кодекса в редакции, действовавшей до вступления в силу данного Закона.

В кассационной жалобе администрация заявила ходатайство о проведении заседания в отсутствие ее представителя, с аналогичным ходатайством в арбитражный суд округа письменно обратилось и общество. Названные ходатайства окружным судом кассационной инстанции рассмотрены и удовлетворены в порядке статей 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс).

От общества в окружной суд поступил письменный отзыв с возражениями против удовлетворения кассационной жалобы. Иными участвующими в деле лицами отзывы на жалобу не представлены.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит обжалуемые судебные акты подлежащими отмене в части, с принятием в указанной части нового судебного акта, по следующим основаниям.

При рассмотрении настоящего спора судебные инстанции правомерно исходили из того, что в силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

По смыслу статей 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса).

Как видно из материалов дела и установлено судами, общество обратилось с заявлением от 30.05.2014 N 2 в администрацию, в котором просило осуществить выбор земельного участка для строительства автосалона со станцией технического обслуживания автомобилей и предварительно согласовать место размещения указанного объекта. В заявлении указаны предполагаемое место размещения объекта строительства (согласно прилагаемой схеме), примерный размер земельного участка и его обоснование (3 700 кв. м), планируемые параметры объекта (одноэтажное здание для автосалона и станции технического обслуживания автомобилей на 2 поста, примерные размеры помещения автосалона 50 х 35 м), испрашиваемое право (аренда). К указанному заявлению обществом приложено также свидетельство о государственной регистрации юридического лица (т. 1, л. д. 13, 14).

Управление (от имени администрации) письмом от 09.06.2014 N 2931 п-4734 сообщило обществу, что согласно СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 испрашиваемый участок расположен в охранной зоне АЗС, в связи с чем, удовлетворить просьбу заявителя не представляется возможным (т. 1, л. д. 15).

Полагая, что отказ в выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта, выраженный в письменном ответе управления от 09.06.2014, не соответствует законодательству Российской Федерации и нарушает его права, законные интересы в сфере экономической деятельности, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Порядок предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта в спорный период был урегулирован статьями 30, 31 и 32 Земельного кодекса, в которых детально регламентирована последовательность действий уполномоченного публичного органа в связи с заявлением заинтересованного лица о предоставлении земельного участка для строительства по указанной процедуре. В таком заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты (пункт 1 статьи 31). Уполномоченный орган обеспечивает выбор участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения соответствующих процедур согласования (пункт 2 статьи 31); информирует население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (пункт 3 статьи 31); оформляет результаты выбора актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны (пункт 5 статьи 31); принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (пункт 6 статьи 31); в случае принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта оно является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет (пункт 8 статьи 31).

Решение о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта может быть обжаловано заинтересованными лицами в суд (пункт 9 статьи 31 Земельного кодекса).

По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Исследовав и оценив представленные сторонами доказательства, суды установили, что в заявлении общества от 30.05.2014 предусмотренные пунктом 1 статьи 31 Земельного кодекса сведения содержались, целевое назначение объекта строительства соответствовало Правилам землепользования и застройки, наличие на смежном земельном участке автозаправочной станции (IV класс опасности), для которой предусмотрена 100-метровая санитарно-защитная зона, не исключало размещения в пределах указанной зоны предполагаемых к строительству автосалона со станцией технического обслуживания автомобилей. Оснований для вывода о том, что исполнение администрацией требований статьи 31 Земельного кодекса в рамках рассмотрения заявления общества приведет к нарушению прав и (или) охраняемых законом интересов иных лиц, суды не выявили. В порядке восстановления прав заявителя суд счел необходимым возложить на заинтересованное лицо обязанность осуществить установленные законом действия в соответствии со статьей 31 Земельного кодекса в редакции, действующей на момент подачи обществом заявления в администрацию (30.05.2014).

В соответствии со статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях на нее.

Доводы жалобы об отсутствии у администрации возможности в рамках процедуры выбора земельного участка предлагать обществу другие варианты посредством изменения места расположения испрашиваемого земельного участка и (или) изменения его площади, в том числе ее уменьшения, окружным судом не принимаются, поскольку доказательства осуществления органом местного самоуправления мероприятий, предписанных пунктом 2 статьи 31 Земельного кодекса, и подготовки по их результатам различных вариантов размещения спорного объекта, суду не представлены, соответствующее основание в оспариваемом отказе не приведено.

Кроме того, буквальное содержание заявления от 30.05.2014 в части характеристик земельного участка и объекта строительства (предполагаемые, примерные, планируемые), не свидетельствует о таком ограничении свободы действий органа местного самоуправления, которое полностью исключает осуществление им мероприятий по выбору и предварительному согласованию места размещения объекта.

Доводов в поддержку изложенного в оспариваемом отказе от 09.06.2014 обоснования, признанного судами несостоятельным, жалоба не содержит, соответствующие выводы судебных инстанций окружной суд разделяет.

Нарушение либо неправильное применение норм материального права, о котором также заявлено в кассационной жалобе, является основанием для отмены или изменения решения, постановления арбитражного суда первой и апелляционной инстанций (части 1, 3 статьи 286, часть 1, 2 статьи 288 Кодекса).

Доводы жалобы о неправильном применении судами положений Закона N 171-ФЗ арбитражный суд округа находит обоснованными.

Ссылаясь на то, что для целей разрешения вопроса о соответствии принятого органом местного самоуправления решения закону, применению подлежат нормы земельного законодательства Российской Федерации, действовавшие по состоянию на момент обращения общества в администрацию (30.05.2014), и, возлагая на заинтересованное лицо обязанность осуществить действия, предписанные статьей 31 Земельного кодекса в редакции, действующей на эту же дату, судебные инстанции не учли, что указанная статья признана утратившей силу с 1 марта 2015 года (пункт 18 статьи 1, статья 35 Закона N 171-ФЗ), то есть не подлежит применению, в какой-бы то ни было редакции.

Пункты 1 и 2 статьи 34 Закона N 171-ФЗ, которыми суд руководствовался при отклонении возражений администрации и управления о невозможности применения к спорным правоотношениям статей 28 - 31 Земельного кодекса, по причине утраты ими силы с 01.03.2015 на основании Закона N 171-ФЗ, о допустимости совершения администрацией и управлением мероприятий, предусмотренных статьей 31 Земельного кодекса, также не свидетельствуют.

Пункт 1 статьи 34 Закона N 171-ФЗ устанавливает условие принятия решения о предоставлении земельного участка, находящегося в публичной собственности, на основании заявления без проведения торгов, которым является наличие принятого до 1 марта 2015 года решения о предварительном согласовании места размещения, а пункт 2 - условия предоставления таких земельных участков в соответствии со статьями 30, 38, 38.1 и 38.2 Земельного кодекса (на торгах). Названные условия в рассматриваемом случае отсутствуют и не соответствуют предмету заявленных требований (отказ в осуществлении процедуры выбора земельного участка), существу допущенного заинтересованным лицом нарушения (не исполнены требования пункта 2 статьи 31 Земельного кодекса).

Окружной суд кассационной инстанции также учитывает, что положения пункта 1 статьи 34 Закона N 171-ФЗ (иных его норм) не допускают предоставления в аренду находящегося в публичной собственности земельного участка в отсутствие принятого (по любым причинам) до 1 марта 2015 года решения о предварительном согласовании места размещения объекта.

Согласно части 2 статьи 201 Кодекса арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Наличие на стороне заинтересованных лиц нарушения законодательства Российской Федерации, действующего на момент принятия оспариваемого в настоящем деле отказа от 09.06.2014, и нарушение таким отказом права общества на выполнение по его заявлению уполномоченным органом местного самоуправления определенных законом действий, судами установлены верно, и общество не лишено возможности использовать гражданско-правовые способы защиты права (статья 12 Гражданского кодекса Российской Федерации), поэтому судебные акты в части признания оспариваемого отказа незаконным подлежат оставлению в силе.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 Кодекса по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права.

Поскольку фактические обстоятельства при рассмотрении настоящего дела судами установлены, но положения Земельного кодекса (статья 31) и Закона N 171-ФЗ (статья 34) применены неправильно, суд кассационной инстанции считает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, судебный акт в части возложения администрацию обязанности совершить действия по выбору земельного участка в порядке предварительного согласования места размещения объекта, в ответ на заявление общества от 30.05.2014 N 2, отменить, в удовлетворении указанной части требований - отказать.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации администрация (орган местного самоуправления) от уплаты государственной пошлины за подачу кассационной жалобы освобождена.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия-Алания от 16.03.2015 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.07.2015 по делу N А61-2425/2014 в части возложения на администрацию местного самоуправления города Владикавказа обязанности совершить действия по выбору земельного участка в ответ на заявление общества с ограниченной ответственностью "Эгида групп" о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта от 30.05.2014 N 2, отменить, в удовлетворении указанного требования - отказать.

В остальной части судебные акты оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Н.С. Мазурова