Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17 декабря 2015 г. N Ф08-9242/15 по делу N А32-24256/2015

г. Краснодар

17 декабря 2015 г.

Дело N А32-24256/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 16 декабря 2015 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 декабря 2015 г.

ГАРАНТ:

Постановлением Верховного Суда РФ от 30 мая 2016 г. N 308-АД16-3007 настоящее постановление оставлено без изменения

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Прокофьевой Т.В. и Трифоновой Л.А., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Ейская тепловая электростанция" (ИНН 2306022510, ОГРН 1022301123503) - Перевезенцева А.А. (доверенность от 27.05.2015), Вилигуры А.И. (доверенность от 15.12.2015), в отсутствие в судебном заседании заинтересованного лица - Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю (Ейский отдел) (ИНН 2309090540, ОГРН 1042304982510), направившего ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие, извещенного о месте и времени судебного разбирательства (уведомление N 29597 9, отчет о публикации судебных актов на сайте в сети Интернет), рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Ейская тепловая электростанция" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 07.09.2015 (судья Иванова Н.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.10.2015 (судьи Соловьёва М.В., Смотрова Н.Н., Сурмалян Г.А.) по делу N А32-24256/2015, установил следующее.

ООО "Ейская тепловая электростанция" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю (Ейский отдел) (далее - отдел, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 26.06.2015 N 82 о привлечении общества к ответственности по части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс) в виде взыскания 152 625 рублей штрафа за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с видом его разрешенного использования.

Решением суда от 07.09.2015, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 28.10.2015, в удовлетворении требования отказано.

Судебные акты мотивированы наличием в действиях общества вмененного ему состава правонарушения и соблюдением порядка привлечения к ответственности. Нарушение правил подведомственности спора признано судом апелляционной инстанции не влекущим нарушения всесторонности, полноты и объективности рассмотрения дела.

В кассационной жалобе общество просит судебные акты отменить, требование удовлетворить.

Заявитель кассационной жалобы ссылается на отсутствие в действиях общества состава правонарушения и его события. Целевое использование обществом собственного участка осталось прежним и фактически соответствует правилам землепользования и застройки Ейского городского поселения Ейского района Краснодарского края. Общество предприняло меры по оформлению соответствующих документов. Ссылается на решение Ейского городского суда от 27.08.2015, оставленного без изменения решением Краснодарского краевого суда от 01.10.2015. Указанное дело неподведомственно арбитражному суду.

В отзыве на кассационную жалобу управление просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители общества поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей общества, проверив законность и обоснованность судебных актов, считает, что жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Суд установил и материалами дела подтверждается, что отдел провел плановую выездную проверку соблюдения обществом земельного законодательства при использовании земельного участка, расположенного по ул. Горького, д. 28 в г. Ейске, в ходе которой установил, что его вид разрешенного использования "эксплуатация производственных строений" не соответствует фактическому. Общество не предприняло меры для изменения вида разрешенного использования земельного участка на фактически используемый - "для размещения электростанций, обслуживающих их сооружений и объектов".

По данному факту отдел составил акт проверки от 10.06.2015 N 82, протокол об административном правонарушении от 15.06.2015 и вынес постановление от 26.06.2015 N 82 о привлечении общества к ответственности по части 1 статьи 8.8 Кодекса в виде взыскания 152 625 рублей штрафа за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с видом его разрешенного использования.

Общество обжаловало постановление в арбитражный суд.

Суд установил и материалами дела подтверждается, что постановлением главы муниципального образования г. Ейск Краснодарского края от 20.10.2005 N 1239 часть земельного участка площадью 9118 кв. м от земельного участка общей площадью 46 328 кв. м, расположенного по ул. Коммунистической, д. 16, в г. Ейске, выделена в отдельное землепользование с присвоением почтового адреса - ул. Горького, д. 28.

Постановлением главы муниципального образования г. Ейск Краснодарского края от 04.05.2006 N 247 обществу предоставлен в собственность за плату земельный участок площадью 9118 кв. м из земель поселений с кадастровым номером 23:42:0302008:204, расположенный в г. Ейске по ул. Горького, д. 28 для эксплуатации производственных строений.

Муниципальное учреждение "Управление земельными ресурсами города Ейска" и общество заключили договор купли-продажи указанного земельного участка от 05.05.2006 N 55, о чем в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним 25.08.2006 сделана запись.

Согласно сведениям Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, за обществом зарегистрированы права собственности на следующие объекты капитального строительства, расположенные по ул. Горького, д. 28 в г. Ейске: когенерационная тепловая электростанция (сооружение электроэнергетики общей площадью 3767,4 кв. м); кабельные линии 6 кВ (сооружение электроэнергетики протяженностью 8460 м); подводящий газопровод (газопровод подземный с запорной арматурой и оборудованием КИП) (сооружение электроэнергетики протяженностью 300 м.).

Основаниями для государственной регистрации права на сооружения электроэнергетики явилось разрешение на ввод объекта в эксплуатацию от 12.09.2011 N RU 23509111-181.

Указанный земельный участок поставлен на кадастровый учет с уточненной площадью 9118 кв. м. с указанием категории земель "земли населенных пунктов" и видом разрешенного использования "эксплуатация производственных строений".

В результате осмотра земельного участка (с фиксацией на фотоснимках) установлено, что при разрешенном использовании "для эксплуатации производственных строений" на нем фактически расположена тепловая электростанция - сооружение электроэнергетики, эксплуатируемое обществом.

Суд отметил, что с момента ввода в эксплуатацию построенного объекта капитального строительства (с 2011 года) - когенерационной тепловой электростанции (сооружение электроэнергетики) общество не предприняло мер для изменения вида разрешенного использования указанного земельного участка с установленного и документально-учтенного в государственном кадастре недвижимости вида разрешенного использования "эксплуатация производственных строений" на фактически используемый "для размещения электростанций, обслуживающих их сооружений и объектов".

Указанные обстоятельства послужили основанием для привлечения общества к ответственности.

Частью 1 статьи 8.8 Кодекса установлена ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием.

Действующее земельное законодательство устанавливает различный правовой режим использования земельных участков в зависимости от его принадлежности к категории земель и вида разрешенного использования.

Согласно статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) основным принципом земельного законодательства является учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

Земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на соответствующие категории, которые используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (статья 7 Земельного кодекса).

Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны, в том числе использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту (статья 42 Земельного кодекса).

Вид разрешенного использования земельного участка зависит от его назначения и определяется градостроительным регламентом, содержащимся в правилах землепользования и застройки (пункт 9 статьи 1, части 2, 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс)).

Статьей 37 Градостроительного кодекса установлены виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных, по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования. Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 Градостроительного Кодекса.

Из 3 статьи 1 и пункта 14 части 2 статьи 7 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон N 221-ФЗ) следует, что государственным кадастровым учетом сведений о виде разрешенного использования земельного участка подтверждается существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи. Статья 16 Закона N 221-ФЗ предусматривает осуществление кадастрового учета в связи с изменением разрешенного использования земельного участка на основании заявления правообладателя и необходимых для кадастрового учета документов.

Пункт 70 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденного приказом Минэкономразвития от 04.02.2010 N 42, предусматривает, что в реестре могут содержаться сведения обо всех основных, вспомогательных или условно разрешенных видах использования земельного участка с указанием индивидуального обозначения (вида, типа, номера, индекса и т. п.) соответствующей территориальной зоны. При этом обязательным условием является наличие выбранного вида разрешенного использования земельного участка. Сведения о видах разрешенного использования земельного участка в реестр вносятся на основании градостроительного регламента либо на основании акта органа государственной власти или органа местного самоуправления.

В связи с этим обязанность использовать земельный участок как объект земельных отношений и недвижимого имущества в соответствии с его видом разрешенного использования, а также возможность изменения вида разрешенного использования земельного участка, возложена на титульного правообладателя соответствующего земельного участка.

Изменение вида разрешенного использования любого земельного участка осуществляется с использованием процедуры кадастрового учета изменений этого объекта недвижимости, при условии уже состоявшегося изменения его фактического использования с соблюдением установленных требований (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.05.2012 N 13016/11).

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.12.2011 N 12651/11 указано, что фактическое использование земельного участка должно отвечать его разрешенному использованию и сходиться со сведениями, внесенными в кадастр.

Таким образом, территориальные зоны, определенные градостроительным регламентом правил землепользования и застройки предусматривают применительно к определенной территории перечень видов разрешенного использования, которые могут быть выбраны в отношении земельного участка, в границах которой он расположен, то есть территориальная зона сама по себе не является видом разрешенного использования земельного участка, а всего лишь предусматривает перечень видов (основные, вспомогательные, условно-разрешенные) на определенной территории, из которых правообладателем земельного участка может быть выбран отдельный вид разрешенного использования.

В этой связи основной или вспомогательный вид разрешенного использования земельных участков изменяется и вносится в сведения государственного кадастра недвижимости на основании приказов органа архитектуры и градостроительства. Условно-разрешенный вид разрешенного использования земельного участка выбирается с учетом публичных слушаний в соответствии со статьей 39 Градостроительного кодекса.

Следовательно, соответствующий основной или вспомогательный вид разрешенного использования земельного участка, предусмотренный в определенной территориальной зоне, подлежит выбору правообладателем земельного участка посредством осуществления его государственного кадастрового учета и документирования в сведениях государственного кадастра недвижимости.

Указанные законоположения позволяют изменить фактическое использование земельного участка в установленных законодательством разрешенных пределах, которое должно быть впоследствии отражено в кадастре недвижимости. Изменение вида разрешенного использования любого земельного участка осуществляется с использованием процедуры кадастрового учета изменений этого объекта недвижимости при условии уже состоявшегося изменения вида его фактического использования с соблюдением установленных требований. Аналогичный правовой подход сформирован в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.05.2012 N 13016/11, 12919/11, от 20.11.2012 N 7943/12.

Суд установил, что Правилами землепользования и застройки Ейского городского поселения Ейского района, утвержденными решением Ейского городского поселения Ейского района от 29.01.2013 N 52/4 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Ейского городского поселения Ейского района" (далее - Правила), указанный земельный участок общества отнесен к территориальной зоне "ПК2. Зона размещения производственных объектов IV - V класса опасности". Согласно градостроительному регламенту указанной территориальной зоны к основному виду разрешенного использования отнесены промышленные предприятия и коммунально-складские организации IV - V класса опасности и другие.

Между тем площадка главного корпуса ТЭЦ общества, эксплуатируемая ООО "Теплоэнергокомплект-М", относится к III классу опасности, что подтверждается письмом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 30.07.2015 N 30-16/2498.

Согласно Правилам промышленные предприятия и коммунально-складские организации I - III класса опасности размещаются в территориальной зоне "ПК1. Зона размещения производственных объектов I - III класса опасности".

При этом территориальная зона "ПК2. Зона размещения производственных объектов IV - V класса опасности", где расположен земельный участок общества, допускает в качестве условно разрешенного вида разрешенного использования земельных участков размещение и эксплуатацию промышленных предприятий III класса опасности.

Наличие в соответствии с градостроительным регламентом возможности использования спорного земельного участка в соответствии с другим видом разрешенного использования не отменяет следующий из системного толкования частей 3, 4 статьи 37 Градостроительного кодекса, статьей 1, 7, 16, 23 Закона N 221-ФЗ обязанности оформить в установленном действующим законодательством порядке свой выбор разрешенного использования земельного участка из числа всех допустимых категорий.

Таким образом, судебные инстанции сделали правильный вывод о том, что фактически земельный участок используется обществом не в соответствии с его документально учтенным видом разрешенного использования, что влечет за собой нарушение правового режима использования земельного участка, установленного требованиями статьей 1, 7 и 42 Земельного кодекса.

В связи с этим в действиях общества содержится состав правонарушения по части 1 статьи 8.8 Кодекса.

Доказательств объективной невозможности исполнения действующего законодательства материалы дела не содержат.

Суд не установил процессуальных нарушений при производстве по делу об административном правонарушении. Постановление отдела вынесено с соблюдением сроков давности привлечения к ответственности.

Ссылка на решение Ейского городского суда от 27.08.2015, оставленного без изменения решением Краснодарского краевого суда от 01.10.2015, которыми отменено постановление отдела о привлечении директора общества к ответственности по части 1 статьи 8.8 Кодекса подлежит отклонению, так как преюдициальными являются установленные судами обстоятельства, а не выводы, правовая оценка при рассмотрении спора. Такие обстоятельства должны быть установлены судом по результатам исследования представленных в дело доказательств.

Рассматривая довод общества о неподведомственности арбитражному суду данного спора, суд учитывает следующее.

Согласно части 3 статьи 30.1 Кодекса постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

Из системного толкования пункта 3 части 1 статьи 29, норм параграфа 2 главы 25, части 2 статьи 207 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что арбитражному суду подведомственны дела по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами или лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в связи с осуществлением ими предпринимательской или иной экономической деятельности.

Дела по жалобам на постановления об административных правонарушениях, вынесенные в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, если совершенные ими административные правонарушения не связаны с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности, подведомственны суду общей юрисдикции.

Следовательно, при определении подведомственности дел по жалобам в соответствии с частью 3 статьи 30.1 Кодекса следует учитывать не только субъектный состав участников правонарушения, но и характер административного правонарушения.

Как указано в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 20.02.2014 N 261-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Мешалкина Сергея Владимировича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", дела по жалобам на постановления об административных правонарушениях, вынесенные в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, если совершенные ими административные правонарушения не связаны с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности, подведомственны не арбитражным судам, а судам общей юрисдикции.

В пункте 33 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" отмечено, что постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, вынесенное органом (должностным лицом), уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, или арбитражным судом, согласно части 3 статьи 30.1 Кодекса может быть обжаловано в арбитражный суд в соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации и статьями 10, 26, 36 Федерального конституционного закона от 28.04.1995 N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации". Постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, вынесенное судьей суда общей юрисдикции, может быть обжаловано в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 30.1 Кодекса в вышестоящий суд общей юрисдикции. При этом необходимо учитывать, что жалобы указанных лиц на постановление о привлечении к административной ответственности, исходя из положений, закрепленных в части 3 статьи 30.1 Кодекса и пункте 3 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции, если юридическое лицо или индивидуальный предприниматель привлечены к административной ответственности не в связи с осуществлением указанными лицами предпринимательской и иной экономической деятельности. Например, когда объективная сторона совершенного ими административного правонарушения выражается в действиях (бездействии), направленных на нарушение или невыполнение норм действующего законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в области охраны окружающей среды и природопользования, безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, законодательства о труде и охране труда.

Правовая норма, предусматривающая состав данного правонарушения, имеет объектом посягательства установленный нормативными правовыми актами порядок регулирования общественных отношений, возникающих при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду и природопользование.

Однако в рассматриваемом случае характер правонарушения не свидетельствует о его экономической основе.

Таким образом, заявление общества о признании незаконным и отмене постановления отдела рассмотрено с нарушением правил подведомственности.

В силу пункта 3 части 2 статьи 30.17 Кодекса по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов выносится постановление об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и о возвращении дела на новое рассмотрение в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Ошибки, связанные с юрисдикцией, в принципе, могут рассматриваться в качестве "существенных нарушений", подлежащих исправлению посредством надзорного производства. Следовательно, требования правовой определенности и стабильности не являются абсолютными и не препятствуют возобновлению производства по делу в связи с появлением новых или вновь открывшихся обстоятельств или при обнаружении существенных нарушений, допущенных на предыдущих стадиях процесса, если это привело к неправильному рассмотрению дела.

При этом необходимо установить, могло ли нарушение правил подведомственности применительно к обстоятельствам конкретного дела рассматриваться в качестве "существенного нарушения", требующего пересмотра решения, которое заявитель считал окончательным.

Допущенное нарушение правил подведомственности при обжаловании постановления отдела, как верно отметил суд апелляционной инстанции, не повлияло на выводы о существенных нарушениях порядка привлечения общества к ответственности по части 1 статьи 8.8 Кодекса, нарушения всесторонности, полноты и объективности рассмотрения дела не повлекло, в связи с чем обжалуемые акты не подлежат отмене либо изменению.

Нормы права при рассмотрении дела применены правильно, нарушения процессуальных норм, влекущие отмену или изменение обжалуемых судебных актов (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены.

Основания для удовлетворения кассационной жалобы управления отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 07.09.2015 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.10.2015 по делу N А32-24256/2015 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Черных

Судьи

Т.В. Прокофьева Л.А. Трифонова