Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 29 декабря 2015 г. N Ф08-8683/15 по делу N А32-34223/2014

г. Краснодар

29 декабря 2015 г.

Дело N А32-34223/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 22 декабря 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 декабря 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мазуровой Н.С., судей Волкова Я.Е. и Мещерина А.И., в отсутствие в судебном заседании представителей заявителя - индивидуального предпринимателя Дорошенко Натальи Викторовны (ИНН 262702116236, ОГРНИП 312265123000167), органов, осуществляющих публичные полномочия: администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310032246, ОГРН 1022301606799), департамента муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310041258, ОГРН 1022301172475), третьих лиц: Веревкина Алексея Викторовича, Хачатурова Бориса Георгиевича, Шаровой Елены Михайловны, извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе публично, посредством размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования город Краснодар на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.08.2015 по делу N А32-34223/2014 (судьи Ломидзе О.Г., Галов В.В., Попов А.А.), установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Дорошенко Наталья Викторовна (далее - предприниматель) обратилась в арбитражный суд с заявлением к администрации муниципального образования город Краснодар (далее - администрация) и департаменту муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент) о признании незаконным бездействия администрации по организации и проведению торгов на право заключения договора аренды земельного участка площадью 783 кв. м, расположенного по адресу: г. Краснодар, Карасунский внутригородской округ, ул. Крылатая, 15, для размещения придорожного сервиса (далее - земельный участок-1) и земельного участка площадью 300 кв. м, расположенного по адресу: г. Краснодар, Карасунский внутригородской округ, ул. Лизы Чайкиной, 1/24, для размещения здания общественного назначения (далее - земельный участок-2), а также о возложении на администрацию обязанности организовать и провести торги на право заключения договоров аренды данных земельных участков.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Веревкин Алексей Викторович, Хачатуров Борис Георгиевич и Шарова Елена Михайловна.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 13.04.2015 (судья Савин Р.Ю.) признано незаконным бездействие администрации, выразившиеся в уклонении от организации и проведения торгов на право заключения договора аренды земельного участка-2. На администрацию возложена обязанность в течение четырех месяцев с даты вступления в законную силу судебного акта совершить действия, направленные на реализацию права на заключение договора аренды земельного участка-2, а именно: организовать проведение работ по формированию земельного участка; определить разрешенное использование земельного участка; определить технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и плату за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения; организовать и провести торги по продаже права аренды сформированного земельного участка.

В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

На основании определения от 22.07.2015 в связи с отсутствием доказательств надлежащего извещения Хачатурова Б.Г. о времени и месте судебного заседания Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд перешел к рассмотрению дела по правилам, установленным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (далее - Кодекс) для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции (л. д. 143 - 146).

Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.08.2015 решение от 13.04.2015 отменено, принят новый судебный акт. Признано незаконным бездействие администрации, выразившиеся в уклонении от организации и проведения торгов на право заключения договора аренды земельного участка-2. На администрацию возложена обязанность в течение четырех месяцев с даты принятия данного постановления совершить следующие действия, направленные на реализацию права на заключение договора аренды спорного земельного участка: организовать проведение работ по формированию земельного участка; определить разрешенное использование земельного участка; определить технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и плату за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения; организовать и провести торги по продаже права на заключение договора аренды. В удовлетворении остальной части требований отказано. Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что при наличии нескольких претендентов на земельный участок он должен предоставляться в аренду для строительства на торгах. Доводы администрации о том, что обращение предпринимателя по форме и содержанию не соответствует требованиям земельного законодательства, суд отклонил, поскольку информированность администрации о наличии нескольких претендентов на получение в аренду земельного участка являлась достаточным основанием для проведения торгов на право заключения договора аренды. При изложении резолютивной части судебного акта апелляционная коллегия руководствовалась пунктом 2 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 171-ФЗ), поскольку сообщение о наличии предлагаемых для передачи в аренду земельных участков публичной собственности сделано до дня вступления в силу данного Закона. Апелляционный суд отказал в удовлетворении требований предпринимателя в отношении земельного участка-1, так как данный участок передан по договору аренды Хачатурову Б.Г. для строительства придорожного комплекса. В рассматриваемой ситуации избранный предпринимателем способ защиты нарушенного права (оспаривание бездействие уполномоченного органа) не приведет к восстановлению нарушенного права.

Администрация обжаловала судебные акты в порядке, определенном нормами главы 35 Кодекса. Податель жалобы указывает, что возлагая на администрацию обязанность провести торги, суд апелляционной инстанции предрешил вопрос о возможности строительства на спорном земельном участке. В то же время принятию решения о предварительном согласовании места размещения объекта предшествуют мероприятия по выбору земельного участка для строительства. Апелляционный суд не принял во внимание, что заявление предпринимателя не соответствует требованиям пункта 1 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), поскольку в нем не указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка. Предприниматель просил предоставить ему земельные участки определенного размера и в определенном месте, что не позволяет предоставить их в аренду в целях осуществления строительства с предварительным согласованием места размещения объектов (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.06.2013 N 727/13). В данном случае юридически значимые обстоятельства, которые исключают процедуру выбора земельного участка, отсутствуют, что исключает необходимость проведения торгов. Администрация правомерно рассматривала вопрос о предоставлении испрашиваемых земельных участков именно в порядке предварительного согласования места размещения объекта. Предприниматель в отсутствие у него реального намерения приобрести право на земельный участок для строительства препятствует осуществлению другими лицами такого права. Обращение заявителя в той форме, в которой оно направлено, не соответствует статье 31 Земельного кодекса, что влечет его квалификацию в качестве злоупотребления правом.

Отзывы на кассационную жалобу в суд не поступили.

В соответствии с частью 1 статьи 286 Кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

Апелляционное постановление от 21.08.2015 по настоящему делу в части отказа в удовлетворении требований предпринимателя в отношении земельного участка-1 не обжалуется, поэтому судом кассационной инстанции в данной части не проверяется.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 15.07.2014 в газете "Краснодарские известия" размещена информация о предстоящем предоставлении Хачатурову Б.Г. земельного участка-1 и Шаровой Е.М. земельного участка-2 (л. д. 10).

20 июля 2014 года предприниматель обратился к главе муниципального образования город Краснодар с заявлением, в котором просил предоставить ему в аренду земельные участки, указанные в опубликованном 15.07.2014 в газете "Краснодарские известия" сообщении, а в случае поступления нескольких заявлений - провести торги по продаже права аренды этих участков (л. д. 11).

Письмом от 20.08.2014 N 1494-ж департамент, рассмотрев по поручению администрации обращение предпринимателя о предоставлении спорных участков, информировал заявителя о том, что опубликованное в газете "Краснодарские известия" от 15.07.2014 информационное сообщение о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства не является публикацией о наличии свободных земельных участков (л. д. 12).

Предприниматель, полагая, что администрация допустила незаконное бездействие по организации и проведению аукциона на право заключения договоров аренды спорных земельных участков, обратился с заявлением в арбитражный суд.

На основании части 1 статьи 198 Кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу статей 65, 198 и 200 Кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие). В соответствии со статьей 9 Кодекса лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Порядок предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта урегулирован статьями 30, 31 и 32 Земельного кодекса, в которых детально регламентирована последовательность действий уполномоченного публичного органа в связи с заявлением заинтересованного лица о предоставлении участка для строительства по указанной процедуре. Уполномоченный орган обеспечивает выбор участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения соответствующих процедур согласования (пункт 2 статьи 31); информирует население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (пункт 3 статьи 31); оформляет результаты выбора актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны (пункт 5 статьи 31); принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (пункт 6 статьи 31); в случае принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта оно является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет (пункт 8 статьи 31).

В постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и от 15.11.2011 N 7638/11 сформулированы следующие правовые позиции. По смыслу положений пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса об обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения, заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов. Публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок. На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами - поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию.

При этом Земельный кодекс не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов.

Исходя из системного толкования предусмотренных статьей 31 Земельного кодекса стадий и условий выбора земельного участка под строительство, акт о выборе может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования.

Порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют несколько лиц, Земельным кодексом не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Земельного кодекса, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса независимо от того, является ли этот земельный участок сформированным или лишь проходит процедуру формирования. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в подпункте 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

Таким образом, при наличии двух и более претендентов предоставление земельного участка должно осуществляться на торгах.

По правилам статьи 71 Кодекса арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Исследовав и оценив представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции установил, что на спорные земельные участки претендовало несколько лиц (л. д. 37), в связи с чем, они не могли быть предоставлены кому-либо из них для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, а подлежали выставлению на торги по правилам части 4 статьи 30 Земельного кодекса. Признав незаконным бездействие администрации, выразившиеся в уклонении от организации и проведения аукциона на право заключения договора аренды земельного участка-2, апелляционный суд возложил на администрацию обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов предпринимателя путем совершения определенных действий, направленных на реализацию права на заключение договора аренды спорного участка. Вывод суда апелляционной инстанции о невозможности, при установленных фактических обстоятельствах, предоставить спорные участки какому-либо лицу с предварительным согласованием места размещения объекта, соответствует положениям статей 1, 30 и 31 Земельного кодекса в истолковании порядка их применения, сформулированном Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации.

Поскольку в отношении земельного участка-2 поступили заявления от двух претендентов, он мог быть предоставлен в аренду для строительства с использованием публичных процедур (на торгах). В нарушение норм пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса уполномоченный орган местного самоуправления не совершил соответствующих действий и не рассмотрел по существу заявление предпринимателя.

Статья 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" запрещает совершать действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Так как заявление предпринимателя по существу не рассмотрено (с учетом установленного факта подачи нескольких заявлений), оспариваемое бездействие нарушает его права и законные интересы.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о наличии совокупности условий, необходимых для признания незаконным бездействия уполномоченного органа местного самоуправления, выразившегося в уклонении от совершения действий по надлежащему рассмотрению заявления и проведению торгов по предоставлению земельного участка в аренду (часть 2 статьи 201 Кодекса).

Доводы администрации, обусловленные несформированностью в установленном законом порядке испрашиваемых предпринимателем земельных участков, предрешением судебным актом судьбы (правовой) таких участков, окружным судом кассационной инстанции не принимаются. Указанный в резолютивной части постановления от 21.08.2015 способ устранения допущенных органом местного самоуправления нарушений Земельного кодекса и прав заявителя в экономической сфере, учитывает закрепленные в части 4 статьи 30 названного Кодекса этапы предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта.

Аргумент администрации о несоответствии обращения предпринимателя (по форме и содержанию) требованиям пункта 1 статьи 31 Земельного кодекса не принимается. Конкуренция в процедуре предварительного согласования места размещения объекта не регламентирована Земельным кодексом, поэтому в рассматриваемом случае правовое значение имеет факт наличия нескольких лиц, заинтересованных в предоставлении одного и то же (одних и тех же) земельных участков, предопределяющий невозможность установления приоритета для кого-либо из этих лиц, и необходимость проведения торгов. Администрация была информирована о наличии нескольких претендентов на получение в аренду земельного участка, что само по себе является достаточным основанием для организации и проведения торгов.

Кроме того, опубликованное администрацией информационное сообщение от 15.07.2014 не содержало указаний о форме, по которой подлежат оформлению заявления заинтересованных в предоставлении земельного участка лиц, и прямо предусматривало возможность обращения граждан и юридических лиц по вопросам (любым), связанным с предстоящим предоставлением спорного участка, непосредственно в названный орган местного самоуправления (л. д. 10).

С учетом изложенного, окружной суд кассационной инстанции находит несостоятельным утверждение администрации о заведомо недобросовестном осуществлении Дорошенко Н.В. гражданских прав, ввиду подачи ею заявления, не соответствующего статье 31 Земельного кодекса.

Изложенный в жалобе тезис об отсутствии возможности предоставить в целях осуществления строительства с предварительным согласованием места размещения объекта указанный предпринимателем земельный участок, определенного размера и расположенный в определенном месте, не противоречит выводу апелляционного суда о необходимости совершения органами местного самоуправления действий, направленных на реализацию права (всех заинтересованных в этом лиц) на заключение договора аренды земельных участков.

Основания для отмены апелляционного постановления от 21.08.2015 по доводам жалобы отсутствуют, поскольку они не опровергают правильности выводов апелляционного суда и, по существу, сводятся к несогласию с ними. Суд апелляционной инстанции полно и всесторонне исследовал и оценил представленные доказательства, установил имеющие значение для дела фактические обстоятельства, верно применил нормы материального права.

Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебного акта (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлены.

От уплаты государственной пошлины за подачу кассационной жалобы администрация освобождена (пункт 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации).

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.08.2015 по делу N А32-34223/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Н.С. Мазурова

Судьи

Я.Е. Волков