Решение Калининградского областного суда от 24 ноября 2022 г. N 3а-269/2022 (ключевые темы: твердые коммунальные отходы - методика расчета - обращение с отходами - образовательные организации - Калининградская область)

Решение Калининградского областного суда от 24 ноября 2022 г. N 3а-269/2022

Калининградский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Калининградский государственный технический университет" к Министерству природных ресурсов и экологии Калининградской области об оспаривании пункта 9 Нормативов накопления твердых коммунальных отходов по категориям объектов на территории Калининградской области, утвержденных приказом Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области от 14 мая 2018 года N 218, установил:

Пунктом 9 Нормативов накопления твердых коммунальных отходов по категориям объектов на территории Калининградской области, утвержденных приказом Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области от 14 мая 2018 года N 218, установлен следующий норматив накопления ТКО для вузов и техникумов Калининградской области:

N п/п	Объекты	Расчетная единица	Норматив накопления		Плотность, кг/м3
			м3/год	кг/год
1	2	3	4	5	6
9	Вузы, техникумы	на 1 учащегося	1,0	130	130

Названный приказ опубликован на интернет-портале правовой информации 17 мая 2018 года (http://www.pravo.gov.ru), введен в действие со дня принятия, то есть с 14 мая 2018 года.

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования "Калининградский государственный технический университет" (далее - ФГБОУВО "КГТУ") обратилось в суд 21 октября 2022 года с указанным административным иском, ссылаясь на то, что, помимо прочих объектов, обладает главным учебным корпусом КГТУ на Советском проспекте, 1 в г. Калининграде, учебным корпусом N 1 на ул. профессора Баранова, 43 в г. Калининграде, учебным корпусом N 2 на Малом переулке, 32 в г. Калининграде, учебным корпусом N 3 на ул. Калязинской, 2 в г. Калининграде.

Общая численность обучающихся превышает 3 300 человек, в установленном порядке ФГБОУВО "КГТУ" предоставляет в орган статистики данные о численности обучающихся.

С 1 января 2019 года ГП "ЕСОО" наделено статусом регионального оператора по обращению с ТКО на территории Калининградской области и, с учетом оплаты ФГБОУВО "КГТУ" услуг по вывозу ТКО исходя из фактического объема образующихся отходов, в августе 2022 года ГП "ЕСОО" обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с иском к ФГБОУВО "КГТУ" о взыскании задолженности и пени за период с 1 января 2019 года по 31 июля 2021 года в размере более 2 200 000 руб. из расчета норматива накопления ТКО, установленного пунктом 9 Нормативов накопления твердых коммунальных отходов по категориям объектов на территории Калининградской области, утвержденных приказом Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области от 14 мая 2018 года N 218.

В то же время, как полагает административный истец, оспариваемый норматив накопления ТКО установлен в отсутствие натурных исследований фактического объема накопления ТКО в нарушение требований постановления Правительства РФ от 4 апреля 2016 года N 269 "Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов", существенно (кратно) превышает установленные нормативы накопления ТКО для образовательных учреждений в каждом из других субъектов Российской Федерации, расположенных в Северо-Западном федеральном округе, в том числе превышает 3 2,74 раза среднее значение норматива накопления ТКО по данному виду организаций в СЗФО и практически в 3 раза - фактический объем твердых коммунальных отходов, образующихся в результате деятельности ФГБОУВО "КГТУ".

С учетом изложенного ФГБОУВО "КГТУ" просит признать не действующим и не подлежащим применению с момента издания пунктом 9 Нормативов накопления твердых коммунальных отходов по категориям объектов на территории Калининградской области, утвержденных приказом Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области от 14 мая 2018 года N 218.

В судебном заседании представитель административного истца - Б.А.М. заявленные требования поддержал, изложив в их обоснование аналогичные доводы.

Представитель Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области - М.Л.Д. представила письменные возражения на административное исковое заявление, суть которых сводится к тому, что в связи с перераспределением в 2018 году полномочий по нормативно-правовому регулированию в сфере обращения с отходами от Правительства Калининградской области к Министерству природных ресурсов и экологии Калининградской области нормативы накопления ТКО по категориям объектов на территории Калининградской области, установленные приказом Министерства от 14 мая 2018 года N 218, воспроизведены без проведения натурных исследований из ранее действовавшего постановления Правительства Калининградской области от 30 декабря 2016 года N 664 "Об утверждении нормативов накопления ТКО на территории Калининградской области", то есть фактически Министерством не осуществлялась собственная правотворческая деятельность.

Также полагает некорректным проведенный административным истцом сравнительный анализ нормативов накопления ТКО, установленных в других субъектах Северо-Западного федерального округа, при том, что в соответствующих субъектах РФ не выделен специальный норматив для вузов и техникумов, а установлен общий норматив для образовательных учреждений, который действительно в несколько раз меньше оспариваемого норматива.

Считает представленные административным истцом акты о фактическом объеме услуг по вывозу ТКО недопустимыми доказательствами.

Выслушав объяснения представителей сторон, заключение прокурора о наличии оснований для удовлетворения административного иска, суд приходит к следующему.

На основании части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В производстве Арбитражного суда Калининградской области имеется дело N А21-12205/2021 по иску ГП "ЕСОО" к ФГБОУВО "КГТУ" о взыскании задолженности и пени за период с 1 января 2019 года по 31 июля 2021 года, расчет которых произведен исходя из оспариваемого норматива накопления ТКО в расчете на 1 учащегося.

Кроме того, административный истец, осуществляющий образовательную деятельность по подготовке специалистов по программам высшего и среднего профессионального образования, является субъектом отношений, регулируемых оспариваемой нормой.

С учетом изложенного ФГБОУВО "КГТУ" обладает законным правом на обращение в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Проверив обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 КАС РФ, суд приходит к следующему.

Правовое регулирование деятельности в области обращения с отходами производства и потребления осуществляется нормативными правовыми актами экологического законодательства.

Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации законодательство об охране окружающей среды (экологическое законодательство) отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" предусмотрено, что правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется настоящим Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

Согласно пункту 2 статьи 24.10 названного Федерального закона в случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса ТКО определяются исходя из нормативов накопления ТКО. Нормативы накопления ТКО утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

Абзацем 14 статьи 6 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами отнесено установление нормативов накопления твердых коммунальных отходов.

В соответствии с абзацем одиннадцатым статьи 4 Закона Калининградской области от 25 ноября 2015 года N 477 "Об отходах производства и потребления в Калининградской области" установление нормативов накопления твердых коммунальных отходов было отнесено к компетенции Правительства Калининградской области.

Постановлением Правительства от 30 декабря 2016 года N 664 были установлены нормативы накопления ТКО на территории Калининградской области для вузов, техникумов исходя из расчетной единицы - 1 учащийся - 1,0 куб. м/год, 130 кг/год при плотности 130 кг/куб. м.

В дальнейшем Законом Калининградской области от 26 марта 2018 года N 150 "О внесении изменений в Закон Калининградской области "Об отходах производства и потребления в Калининградской области" установление нормативов накопления твердых коммунальных отходов отнесено к компетенции исполнительного органа государственной власти Калининградской области в области обращения с отходами.

Закон области от 26 марта 2018 года N 150 вступил в силу со дня его официального опубликования на интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 27 марта 2018 года.

Согласно пункту 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Калининградской области, утвержденному постановлением Правительства Калининградской области от 23 ноября 2015 года N 642, исполнительным органом государственной власти Калининградской области, осуществляющим функции по проведению государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами, является названное Министерство.

Таким образом, со дня вступления в силу Закона Калининградской области от 26 марта 2018 года N 150 (то есть с 27 марта 2018 года) полномочиями по установлению нормативов накопления ТКО наделено Министерство природных ресурсов и экологии Калининградской области.

Постановлением Правительства Калининградской области от 31 июля 2018 года, вступившим в силу 31 июля 2018 года, названное Положение о Министерстве дополнено прямой нормой об отнесении вопроса установления нормативов накопления ТКО к компетенции Министерства.

Постановлением Правительства Калининградской области от 27 апреля 2018 года N 248 "О признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства Калининградской области" признано утратившим силу со дня подписания настоящего постановления (то есть с 27 апреля 2018 года) постановление Правительства от 30 декабря 2016 года N 664 "Об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов", после чего Министерством природных ресурсов и экологии Калининградской области был принят приказ от 4 мая 2018 года N 203 "Об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Калининградской области", который официально не был опубликован и отменен оспариваемым приказом от 14 мая 2018 года.

Также приказом от 14 мая 2018 года установлены нормативы накопления твердых коммунальных отходов в муниципальных образованиях Калининградской области для многоквартирных домов и индивидуальных жилых домов согласно приложению N 1 и нормативы накопления твердых коммунальных отходов по категориям объектов на территории Калининградской области согласно приложению N 2.

Таким образом, оспариваемый в части приказ от 14 мая 2018 года N 218 об установлении нормативов накопления ТКО принят уполномоченным органом в пределах его компетенции.

Порядок опубликования нормативных правовых актов, определенный Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2014 года N 198 "О порядке опубликования законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации на "Официальном интернет-портале правовой информации" (Законом Калининградской области от 15 июля 2014 года N 339 "О размещении (опубликовании) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) правовых актов органов государственной власти и должностных лиц Калининградской области ..." соблюден.

На основании части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Нормативы накопления твердых коммунальных расходов затрагивают права неограниченного круга потребителей.

В этой связи введение в действие соответствующих нормативов до их официального опубликования недопустимо.

Согласно пункту 5 приказа Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области от 14 мая 2018 года N 218 настоящий нормативный правовой акт вступает в силу со дня его подписания, то есть с 14 мая 2018 года.

Принимая во внимание, что оспариваемый в части приказ от 14 мая 2018 года N 218 официально опубликован 17 мая 2018 года, придание ему законной силы до дня официального опубликования не основано на законе.

Проверяя содержание оспариваемой нормы на соответствие законодательству, обладающему большей юридической силой, суд приходит к следующему.

В силу требований пункта 1 статьи 24.10 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ определение объема и (или) массы ТКО осуществляется в целях расчетов по договорам в области обращения с твердыми коммунальными отходами в соответствии с Правилами коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2016 года N 505.

Исходя из пункта 5 указанных Правил, коммерческий учет ТКО осуществляется:

а) расчетным путем исходя из: нормативов накопления ТКО, выраженных в количественных показателях объема; количества и объема контейнеров для накопления твердых коммунальных отходов, установленных в местах накопления;

б) исходя из массы ТКО, определенной с использованием средств измерения.

При этом согласно пункту 3 статьи 24.10 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ нормативы накопления ТКО могут устанавливаться дифференцированно в отношении различных территорий субъекта Российской Федерации и различных категорий потребителей услуги по обращению с ТКО, а также с учетом других критериев, установленных Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 4 статьи 24.10 настоящего Федерального закона порядок определения нормативов накопления ТКО устанавливается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года N 269 утверждены Правила определения нормативов накопления ТКО.

В соответствии с пунктом 4 названных Правил нормативы накопления ТКО могут устанавливаться дифференцированно в отношении:

а) территорий субъекта Российской Федерации - муниципальных образований (групп муниципальных образований) и зон деятельности региональных операторов по обращению с ТКО;

б) категорий потребителей услуги по обращению с отходами - физических и юридических лиц;

в) категорий объектов, на которых образуются отходы.

Категории объектов, на которых образуются отходы, определяются уполномоченным органом. При этом определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов (пункты 5, 6 Правил определения нормативов накопления ТКО).

Как следует из положений пункта 7 Правил определения нормативов накопления ТКО в целях определения нормативов проводятся замеры отходов. Для этого выбираются участки поселений и городских округов, на территории которых проживают:

а) не менее 2 процентов общей численности населения поселения или городского округа - в отношении поселений или городских округов с численностью населения до 300 тыс. человек;

б) не менее 1 процента общей численности населения поселения или городского округа - в отношении поселений или городских округов с численностью населения 300-500 тыс. человек;

в) не менее 0,5 процента общей численности населения поселения или городского округа - в отношении поселений или городских округов с численностью населения свыше 500 тыс. человек.

В силу пункта 8 Правил определения нормативов накопления ТКО на выбранных участках поселений и городских округов определяется не менее 3 объектов каждой категории. В случае отсутствия на выбранных участках поселений и городских округов необходимого количества объектов допускается проведение замеров отходов на меньшем количестве объектов.

Кроме того, порядок определения репрезентативности выборки участков территории и объектов на них урегулирован приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 года N 524/пр, которым утверждены методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления ТКО.

Согласно пунктам 6, 7 Методических рекомендаций для определения нормативов рекомендуется выбирать по два муниципальных образования, в которых:

а) преобладающей отраслью является сельское хозяйство;

б) преобладающими отраслями являются химическая, обрабатывающая, добывающая и прочие виды промышленности;

в) большая площадь территории районов занята особо охраняемыми природными территориями, рекреационными и лесными зонами.

Рекомендуется определять не менее двух участков поселений и городских округов по численности населения.

Процедура сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений регулируется пунктами 9-12 Правил определения нормативов накопления ТКО.

В соответствии с пунктом 11 Правил замеры по объекту каждой категории осуществляется каждый сезон (зима, весна, лето, осень) в течение 7 дней подряд независимо от периодичности вывоза отходов.

Согласно пунктам 12, 13, 14, 15 Методических рекомендаций N 524/пр массу отходов рекомендуется определять путем взвешивания каждого заполненного контейнера при помощи средств измерения массы, отвечающим требованиям законодательства Российской Федерации об обеспечении единства измерений и последующего вычитания массы пустого контейнера. Массу отходов в полиэтиленовых мешках рекомендуется определять путем взвешивания каждого заполненного полиэтиленового мешка при помощи средств измерения. В случае заполнения всех контейнеров на одном объекте допускается определение массы отходов проводить путем взвешивания загруженного и порожнего мусоровоза на автомобильных весах.

Полученные по результатам замеров данные о массе и объеме отходов каждого объекта каждой категории рекомендуется суммировать по дням недели и заносить в сводные сезонную и годовую ведомости накопления.

В силу пункта 13 Правил норматив определяется исходя из данных о массе и объеме отходов и выражается соответственно в количественных показателях массы и объема на одну расчетную единицу.

Годовой норматив, выраженный в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в год, и годовой норматив, выраженный в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в год, определяются по формулам, приведенным в пунктах 19, 20 Правил N 269, как произведение соответственно среднесезонного суточного норматива, выраженного в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в сутки, и среднесезонного суточного норматива выраженного в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в сутки, на 365.

На основании части 2 статьи 64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Вступившим в законную силу решением Калининградского областного суда от 26 июля 2021 года по административному делу N 3а-142/2021 по административному иску АО "Ю.С.З." к Министерству природных ресурсов и экологии Калининградской области об оспаривании пункта 15 Нормативов накопления твердых коммунальных отходов по категориям объектов на территории Калининградской области, утвержденных приказом Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области от 14 мая 2018 года N 218, установлено, что разработка действующих нормативов ТКО была произведена основании контракта от 11 сентября 2015 года, заключенного между Министерством ЖКХ Калининградской области и ООО "С.Т." на выполнение работ по разработке нормативов накопления ТКО на территории Калининградской области с учетом результатов натурных исследований (замеров) в типичных населенных пунктах в течение четырех сезонов года.

В рамках дела N 3а-142/2021 суду был предоставлен лишь фрагмент отчета ООО "С.Т." по разработке нормативов накопления ТКО в Калининградской области, поименованного как "Предлагаемые нормативы накопления ТКО для муниципальных образований Калининградской области", а также копий ведомостей для первичных записей определения массы и объема отходов в контейнерах.

Ни в ходе производства по административному делу N 3а-142/2021, ни в ходе производства по настоящему административному делу иных доказательств проведения натурных замеров, в том числе по категории объектов "вузы, техникумы", административным ответчиком не предоставлено.

Вместе с тем, из содержания тех ведомостей, которыми располагает Министерство, следует, что определенные замеры были произведены только в пределах городского округа "Город Калининград".

Данные о проведении каких-либо замеров на участках в границах иных муниципальных образований, общее количество которых на территории Калининградской области составляет 22, отсутствуют.

Из названий улиц в границах городского округа "Город Калининград", которые поддаются прочтению в имеющихся ведомостях, не следует, что соответствующие замеры были произведены в районах местоположения учебных корпусов крупнейших вузов Калининградской области - ФГБОУВО "КГТУ" и "БФУ им. И. Канта".

Кроме того, не представляется возможным достоверно определить численность населения на той территории города Калининграде, где замеры были произведены, применительно к положениям пункта 7 Правил определения нормативов накопления ТКО, утвержденных постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2016 года N 269.

В нарушение пункта 11 Правил в пределах Калининграда замеры произведены не в течение 7 дней подряд в каждый из сезонов года, а с учетом указанных в ведомостях дат только 9, 10, 11, 12, 14, 15, 19 октября 2015 года, 1, 3, 5, 6, 7 февраля 2016 года и 20, 22, 24 июня 2016 года.

Сведения о проведении замеров в весенний период отсутствуют в полном объеме.

Из имеющейся среди ведомостей таблицы с данными об объеме и массе ТКО по типам объектов в городе Калининграде, которая составлена неустановленным лицом, имеются записи о среднем значении образующихся ТКО за одни сутки лишь по следующим объектам: благоустроенные и неблагоустроенные многоквартирные и индивидуальные жилые дома, гостиницы, клубы, дискотеки, продовольственные магазины, промтоварные магазины, оптовые базы, склады промышленных товаров.

В этой таблице объект - вузы и техникумы - вообще не упоминаются.

Каких-либо иных обосновывающих материалов при рассмотрении настоящего дела не представлено.

Принимая во внимание фактические обстоятельства дела, суд приходит к выводу о том, что норматив накопления ТКО для объектов "вузы, техникумы" - на территории Калининградской области установлен при отсутствии сведений о надлежащем проведении замеров объема и массы ТКО на территории городского округа "Город Калининград" и иных муниципальных образований Калининградской области, в связи с чем оспариваемый норматив накопления ТКО не соответствует нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой, в том числе приведенным выше положениям Правил определения нормативов накопления ТКО, утвержденных постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2016 года N 269.

При таких обстоятельствах суд полагает административные исковые требования ФГБОУВО "КГТУ" подлежащими удовлетворению.

Разрешая вопрос о том, с какой даты оспариваемая норма не подлежит применению, суд полагает, что в данном случае имеются основания для признания пункта 9 Нормативов накопления ТКО не подлежащим применению со дня принятия приказа от 14 мая 2018 года N 218, поскольку нарушены правила введения в действие нормативного правового акта, не опубликованного в установленном порядке по состоянию на 14 мая 2018 года, и отсутствует надлежащее экономическое обоснование установленного названным приказом норматива.

Руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

Административный иск Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Калининградский государственный технический университет" удовлетворить.

Признать не действующим и не подлежащим применению со дня вступления в силу пункт 9 Нормативов накопления твердых коммунальных отходов по категориям объектов на территории Калининградской области, утвержденных приказом Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области от 14 мая 2018 года N 218.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Калининградский областной суд в течение одного месяца со дня составления мотивированного решения.

Решение в окончательной форме изготовлено 30 ноября 2022 года.